Property Owners' Association v. Canton Regarding Forest Definition and Verification Costs

[AZA 3]

1P.519/1999

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C

*

25 janvier 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,

Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et

Favre. Greffier: M. Kurz.

__________

Statuant sur le recours de droit public

formé par

la

Chambre genevoise immobilière , représentée par Me Jean-

Marc Siegrist, avocat à Genève,

contre

la loi genevoise sur les forêts, adoptée le 20 mai 1999 par

le Grand Conseil du canton de Genève;

( art. 2 et 10 LFo )

Vu les pièces du dossier d'où ressortent

les

f a i t s suivants:

A.-

Le 20 mai 1999, le Grand Conseil du canton de

Genève a adopté la loi sur les forêts (LFo/GE). Publiée dans

la Feuille d'avis officielle du 28 mai 1999, cette loi a,

selon son article premier, pour but d'assurer la protection

du milieu forestier, notamment en tant que milieu naturel

(let. a), de conserver les forêts dans leur étendue et de

garantir leurs fonctions protectrice, sociale et économique

(let. b), de promouvoir l'économie forestière du bois (let.

c) et d'exécuter et de compléter la loi fédérale sur les

forêts (LFo, RS 921.0) et son ordonnance d'exécution (OFo, RS

921.01). Elle régit toutes les forêts du canton répondant aux

définitions de la loi fédérale (al. 2). Elle comporte notam-

ment les dispositions suivantes:

Art. 2 Définition de la forêt

-.

3 Ne sont pas considérés comme forêts:

a) les groupes ou alignements d'arbres isolés et les al-

lées;

b) les haies situées en zone agricole,...

c) les parcs situés en zone de verdure.

Art. 4 Constatation de la nature forestière

-.

3 Outre les cas prévus par la législation fédérale qui sont à

la charge du canton, l'inspecteur [cantonal des forêts] peut

ordonner une procédure de constatation de la nature forestiè-

re, aux frais des propriétaires, notamment dans les cas sui-

vants:

a) requête en autorisation de construire à proximité d'une

lisière qui n'a pas encore été délimitée;

b) lorsque la conservation de la forêt l'exige.

Art. 11 Constructions à proximité de la forêt

1 L'implantation de construction à moins de 30 mètres de la

lisière de la forêt, telle que constatée au sens de l'art. 4

de la présente loi, est interdite.

2 [dérogations]

Promulguée par arrêté du Conseil d'Etat genevois du

7 juillet 1999, cette loi n'est pas encore entrée en vigueur.

B.-

La Chambre genevoise immobilière (ci-après: CGI)

forme un recours de droit public contre la LFo/GE. Elle de-

mande l'annulation de ses art. 2 et 4 al. 3. Elle requiert

l'effet suspensif.

Le Grand Conseil s'est opposé à la demande d'effet

suspensif. Il conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué.

Par ordonnance du 30 septembre 1999, le Président de

la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet sus-

pensif.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.-

Le Tribunal fédéral examine d'office la receva-

bilité des recours qui lui sont soumis ( ATF 125 I 253 consid.

1a, 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités).

a) Le recours de droit public dirigé contre un arrê-

té de portée générale doit être déposé dans les trente jours

dès la publication de l'arrêté de promulgation ( art. 89 al. 1

OJ ). Cette exigence a été respectée en l'espèce.

b) Selon la jurisprudence relative à l' art. 88 OJ ,

la qualité pour former un recours de droit public contre un

acte normatif cantonal appartient à toute personne dont les

intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pour-

raient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une atteinte

virtuelle est suffisante, pour autant qu'elle présente un

minimum de vraisemblance ( ATF 125 II 440 consid. 1c p. 442 et

les arrêts cités). Par ailleurs, une association jouissant de

la personnalité juridique est admise à agir sans être

elle-même touchée par l'acte attaqué, à condition que ses

membres aient individuellement qualité pour agir, que la

défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés

figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte lèse

objectivement ses membres dans leur majorité ou du moins en

grand nombre ( ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75 et les arrêts

cités).

La CGI a pour but statutaire, en particulier, la

promotion, la représentation et la défense de la propriété

foncière dans le canton de Genève. Selon l'art. 2 de ses sta-

tuts, elle connaît de tous les problèmes qui touchent direc-

tement ou non à l'économie immobilière à Genève et en Suisse,

et se voue par pur idéal à l'étude de questions relatives no-

tamment au logement, à l'aménagement du territoire et à la

protection de l'environnement. Association de propriétaires

(art. 3 des statuts), la CGI a qualité pour requérir l'annu-

lation des art. 2 et 4 al. 3 LFo /GE. La première disposition

omettrait à tort, selon la recourante, d'exclure expressément

les jardins de la définition de forêt; la seconde permet,

dans certains cas, de mettre les frais de constatation de la

nature forestière à la charge des propriétaires. L'une et

l'autre de ces dispositions paraissent susceptibles de pou-

voir s'appliquer un jour aux propriétaires membres de la re-

courante, en particulier aux membres des sections de proprié-

taires de villas et de biens immobiliers ruraux.

c) Le Tribunal fédéral vérifie en principe librement

la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale, notam-

ment sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral.

Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si elles

ne se prêtent à aucune interprétation ou application conforme

au droit constitutionnel. Il y a donc lieu de tenir compte

des circonstances dans lesquelles ces dispositions seront ap-

pliquées, sur le vu, en particulier, des intentions exprimées

à ce sujet par l'autorité intimée. A elle seule - pour autant

qu'une protection juridique suffisante soit assurée contre

les mesures concrètes d'application -, l'éventualité d'une

application inconstitutionnelle à des cas particuliers n'est

pas déterminante ( ATF 125 II 440 consid. 1d p. 443-444 et les

arrêts cités; 125 I 369 consid. 3 in fine p. 375).

2.-

La recourante demande l'annulation de l' art. 2

LFo /GE. Selon l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale, les jardins

ne sont pas considérés comme de la forêt. En vertu de l' art.

24 aCst. (dès le 1er janvier 2000, l' art. 77 Cst. ), la Confé-

dération aurait dans ce domaine une compétence limitée aux

principes, les cantons étant chargés de l'exécution. Il ap-

partiendrait au droit fédéral de définir, de manière exhaus-

tive, la notion de forêt (en particulier aux art. 2 LFo et 1

OFo). Le droit fédéral ne laisserait aucune place aux cantons

pour s'écarter des critères quantitatifs et qualitatifs ainsi

délimités. Le droit cantonal ne pourrait pas, dès lors, envi-

sager que les jardins puissent constituer de la forêt. La re-

courante invoque à ce sujet la force dérogatoire du droit fé-

déral. Elle fait aussi valoir une violation de la garantie de

la propriété, en relevant que l'extension de la zone incons-

tructible à trente mètres de la lisière de la forêt serait

disproportionnée; elle ne s'en prend toutefois pas à l'art.

11 de la loi genevoise, qui pose cette extension. La recou-

rante relève en définitive que les peuplements d'arbres si-

tués dans les jardins privés ne pourraient avoir de fonction

protectrice ou sociale, ni la qualité d'écosystème.

a) La LFo, qui a pour but général la protection des

forêts, notamment la conservation de l'aire forestière ( art.

1er et 3 LFo ), définit la notion de forêt à son art. 2. On

entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou

d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions fores-

tières, sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation

ou aux mentions figurant au registre foncier. L' art. 2 al. 2

LFo indique ce qui doit être assimilé aux forêts, alors que

l'al. 3 exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres

ou d'arbustes isolés, les haies, allées, jardins, parcs et

espaces verts.

Selon les art. 50 LFo et 66 OFo, les cantons édic-

tent les dispositions d'exécution nécessaires. Ils peuvent en

particulier, en vertu de l' art. 2 al. 3 LFo , dans le cadre

fixé par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface

et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surfa-

ce conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface

minimales que doit avoir un peuplement pour être considéré

comme forêt. Le cadre précité a été fixé à l' art. 1 al. 1 OFo

de la façon suivante: surface comprenant une lisière appro-

priée: de 200 à 800 m2; largeur comprenant une lisière appro-

priée: 10 à 12 m; âge du peuplement sur une surface conquise

par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en question exer-

ce une fonction sociale ou protectrice particulièrement im-

portante, les critères cantonaux ne sont pas applicables

( art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo).

b) Les critères quantitatifs que les cantons peuvent

fixer, dans les limites de l' art. 1 al. 1 OFo , servent à cla-

rifier la notion qualitative de forêt posée par le droit fé-

déral. Sauf circonstances particulières, la nature forestière

doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont sa-

tisfaits, de sorte que ces derniers constituent des seuils

minimaux. On ne peut toutefois nier la qualité de forêt du

simple fait que ces seuils ne sont pas atteints. Les critères

quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de fo-

rêt, et non la vider de son sens. Plus les cantons font un

usage du pouvoir d'appréciation qui leur est octroyé, plus

leur réglementation doit être élaborée. Une loi cantonale

fixant les critères de façon schématique et indifférenciée

contredit ainsi la notion qualitative de forêt (ATF 124 II

165 consid. 2b p. 170, 122 II 72 consid. 3b p. 79). Une ré-

glementation exagérément schématique, donnant l'impression

que seuls sont déterminants les critères quantitatifs, peut

toutefois encore faire l'objet d'une interprétation conforme

au droit fédéral, dès lors que les critères qualitatifs posés

par ce dernier l'emportent de toute façon ( ATF 125 II 440

consid. 3 p. 447).

c) Ces dernières considérations scellent le sort du

grief de la recourante. Si les jardins ne figurent pas dans

la liste des surfaces qui ne sont pas considérées comme fo-

restières, cela ne signifie évidemment pas qu'ils doivent au-

tomatiquement être considérés comme de la forêt. Qu'ils figu-

rent ou non à l'art. 2 al. 3 de la loi genevoise, les jardins

ne sont pas considérés comme forêt en vertu du texte clair de

l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale. Le Grand Conseil explique

à ce propos qu'il a jugé opportun de n'apporter que les pré-

cisions qui lui paraissaient nécessaires en relation avec les

caractéristiques du canton, sans reprendre mot à mot l' art. 2

al. 3 LFo , applicable pour le surplus.

d) De manière générale, l'existence d'un parc ou

d'un jardin au sens de l' art. 2 al. 3 LFo doit être jugée

uniquement sur la base de l'ensemble des circonstances de

fait ( ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89); le peuplement, planté

volontairement, ne doit servir qu'au délassement, et avoir un

rapport direct avec l'habitat. L'existence d'essences typi-

ques et la présence d'installations propres à des parcs ou

jardins ne sont que des indices relatifs, compte tenu de la

tendance actuelle à donner à ces espaces un aspect plus natu-

rel. L'appréciation se fait de manière objective car, à dé-

faut d'entretien, il se peut qu'un parc ou un jardin retrouve

les caractéristiques d'un bien-fonds forestier, sans égard

aux intentions initiales du propriétaire ( ATF 120 Ib 339

consid. 4a p. 342).

La loi genevoise laisse entièrement la place à une

telle définition des jardins, fondée sur les critères quali-

tatifs déterminants; cela ressort a contrario des critères

posés aux al. 1 et 2 de l'art. 2, qui reprennent eux-mêmes -

la recourante n'en disconvient pas - les définitions posées

par le droit fédéral. La loi genevoise n'est donc en rien

contraire au droit fédéral. Le grief relatif à la garantie de

la propriété doit lui aussi être rejeté, car il part égale-

ment de la prémisse erronée que la loi cantonale consacre-

rait, à propos des jardins, une notion autonome de la forêt.

3.-

a) La recourante demande aussi l'annulation de

l'art. 4 al. 3 de la loi genevoise. Selon cette disposition,

outre les cas prévus par la législation fédérale, qui sont à

la charge des cantons, l'inspecteur peut ordonner une procé-

dure de constatation de la nature forestière, aux frais des

propriétaires, notamment dans les cas suivants: a) requête en

autorisation de construire à proximité d'une lisière qui n'a

pas encore été délimitée; b) lorsque la conservation de la

forêt l'exige. La recourante voit dans cette disposition une

violation des principes de la légalité, de l'interdiction des

contributions publiques à caractère confiscatoire et de la

réserve de la loi lors d'une restriction à la garantie de la

propriété. La constatation de la nature forestière serait une

tâche incombant aux cantons, à leurs frais. En tant que con-

tribution publique nouvelle, elle ne reposerait pas sur une

base légale suffisamment précise puisque la loi ne prévoit

aucun maximum, ni aucun barème pour ces frais de constata-

tion.

b) Selon le Grand Conseil, l' art. 10 LFo énumérerait

trois cas dans lesquels une constatation de la nature fores-

tière doit avoir lieu aux frais du canton: les demandes indi-

viduelles de constatation de la nature forestière (al. 1),

l'élaboration des plans d'affectation (al. 2) et les requêtes

de défrichement (al. 3). Ces cas sont expressément réservés à

l'art. 4 al. 3 de la loi. Le Grand Conseil a toutefois voulu

permettre à l'autorité d'ordonner une procédure de constata-

tion, dans deux situations. L'art. 4 al. 3 let. a de la loi

s'appliquerait à l'occasion d'une demande d'autorisation de

construire, lorsque le propriétaire n'a pas requis, préala-

blement, l'ouverture d'une procédure de constatation. Dans ce

cas, l'autorité doit pouvoir intervenir, et les frais du géo-

mètre doivent être mis à la charge du propriétaire ayant omis

de s'informer. L'art. 4 al. 3 let. b de la loi concernerait

les cas de mise en péril de l'aire forestière, en particulier

en cas d'acte illicite, lorsqu'un propriétaire installe ou

tolère des aménagements dangereux pour la forêt. Les frais

d'intervention de l'autorité devraient aussi, dans ce cas,

être à la charge du particulier fautif. Les frais visés à

l' art. 4 al. 3 LFo /GE ne concerneraient que la rétribution du

géomètre appelé à intervenir; il ne s'agirait ni d'un impôt,

ni d'une taxe.

c) aa) Comme l'admet l'autorité intimée, la procédu-

re de constatation de la nature forestière est une tâche qui

incombe en principe aux cantons, dans le cadre de l'exécution

de la LFo. Cela est particulièrement évident lorsque la déli-

mitation de l'aire forestière a lieu dans le cadre de l'éla-

boration et de la révision des plans d'affectation au sens

des art. 14 ss LAT (cf. en particulier l' art. 18 al. 3 LAT ).

Lorsqu'il détermine l'étendue de l'aire forestière dans le

cadre de l'élaboration de tels plans ( art. 10 al. 2 LFo ), le

canton effectue une tâche qui lui est propre, et ne saurait

par conséquent en reporter les frais sur les administrés.

bb) La constatation de la nature forestière peut

aussi avoir lieu à la requête d'un particulier. Lorsque ce

dernier dispose d'un intérêt digne de protection - par

exemple lorsqu'il envisage de construire dans le secteur

concerné -, il peut exiger de la part de l'Etat une décision

de constatation au sens des art. 25 al. 2 PA ( art. 10 al. 1

LFo ; cf. FF 1988 p. 197); la demande peut aussi être liée à

une demande de défrichement ( art. 10 al. 3 LFo ). Dans ce cas,

l'Etat agit à la requête d'un particulier et rien n'empêche,

pour autant qu'il existe une base légale suffisante, de per-

cevoir les frais relatifs au prononcé de sa décision (cf. ATF

122 II 274: les frais de constatation de la nature forestière

peuvent par exemple être mis à la charge de l'opposant, pour

autant que ce dernier ait été entendu avant le prononcé de la

décision de constatation). Le canton de Genève explique qu'il

a - cela lui est loisible - renoncé à percevoir des frais

lorsqu'une telle demande de constatation est formée indépen-

damment d'une demande de permis; cela ressort aussi des tra-

vaux préparatoires de la loi (mémorial des séances du Grand

Conseil, n° 21/IV p. 3214 ss).

En revanche si, au cours d'une procédure de permis

de construire, l'inspecteur des forêts se rend compte de

l'existence d'un peuplement susceptible de correspondre à la

notion de forêt, il peut, selon la loi cantonale, ordonner

une procédure de constatation de la nature forestière, aux

frais du propriétaire concerné. Cette vérification fait alors

partie des diverses conditions posées à l'octroi du permis de

construire, et les frais qui y sont liés - en l'occurrence

les frais de géomètre - peuvent être inclus dans l'émolument

relatif à l'autorisation de construire, au même titre que les

autres frais, les deux procédures devant être coordonnées

( art. 4 al. 5 LFo /GE).

cc) Les parties se livrent à une vaine argumentation

quant à la nature de ces frais (impôt, taxe causale ou mix-

te). Un émolument, dû à raison d'une prestation que l'admi-

nistration fournit au contribuable, constitue en effet une

taxe causale qui, au même titre que les autres contributions

publiques, doit être prévu par une base légale (cf. art. 5

al. 1, 36 al. 1 et 127 al. 1 Cst.). En l'espèce, le principe

de ces frais figure dans une loi formelle. En revanche, comme

le relève la recourante, leur montant ne fait l'objet d'au-

cune précision dans la loi. S'agissant d'un émolument, qui a

le caractère d'une contre-prestation dont la valeur peut être

évaluée précisément, le principe de la base légale n'est tou-

tefois pas aussi strict qu'à propos des impôts proprement

dits ( ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179 et les références ci-

tées;

Moor , Droit administratif, I, Berne 1994, p. 354 ss,

III, Berne 1992, p. 365 ss). Qu'il s'agisse d'émoluments de

chancellerie, d'utilisation ou de contrôle ( ATF 112 Ia 39

consid. 2a p. 43), l'essentiel est de pouvoir vérifier, selon

des critères objectifs, le respect des principes de la cou-

verture des coûts (le montant de l'émolument ne doit pas dé-

passer la charge financière effective) et de l'équivalence

(le montant doit être proportionné à la valeur objective de

la prestation; ATF 125 I 173 précité, 123 I 254 consid. 2b/aa

p. 255 et les arrêts cités; cf. également ATF 106 1a 201 con-

sid. 3 p. 204). Ces conditions sont réalisées en l'occurren-

ce: selon les explications données par l'autorité intimée,

les frais en question sont limités à l'intervention du géomè-

tre, pour les travaux de mensuration à effectuer. Le montant

de l'émolument correspond ainsi directement à un service dont

la valeur est fixée selon les prix du marché. Dans un tel

cas, le montant de l'émolument peut être contrôlé en fonction

de critères objectifs, de sorte qu'on ne saurait exiger qu'un

barème précis figure dans la loi formelle (cf. ATF 125 I 182

consid. 4a p. 193). Les frais en question devraient, de toute

façon, demeurer relativement modestes, et on ne saurait

craindre un effet confiscatoire prohibé par la Constitution.

d) La recourante critique aussi l'art. 4 al. 3 let.

b de la loi, qui prévoit de mettre à la charge du propriétai-

re les frais de constatation de la nature forestière ordonnée

par l'inspecteur des forêts "lorsque la conservation de la

forêt l'exige".

On peut en effet s'interroger sur le sens de cette

disposition, dès lors que l'intervention de l'inspecteur des

forêts devrait, dans chaque cas, avoir pour but la conserva-

tion de la forêt, objectif posé de manière générale aux art.

1 al. 1 LFo et 1 al. 1 de la loi genevoise.

Le Grand Conseil explique toutefois que cette dispo-

sition est réservée aux cas, exceptionnels, dans lesquels une

construction ou une installation non autorisée présente un

danger pour l'aire forestière. L'intervention de l'autorité

est due, dans ce cas, à une situation illicite, et peut être

mise à la charge de la personne responsable. Cette interpré-

tation proposée par l'autorité intimée est certes beaucoup

plus restrictive que ne le laisse penser le texte de la dis-

position. Elle est toutefois compatible avec celui-ci. Ainsi

comprise, la disposition litigieuse ne fait que reprendre le

principe général selon lequel l'intervention de l'Etat à

l'encontre d'un perturbateur (par situation ou par comporte-

ment) peut - même en l'absence d'une base légale - être mise

à la charge de ce dernier. L'argumentation de la recourante

quant au principe de la légalité perd ainsi sa pertinence.

Compte tenu des explications fournies par l'autorité

intimée, la disposition litigieuse se prête donc à une inter-

prétation - restrictive - conforme à la Constitution.

4.-

Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit

public doit être rejeté, aux frais de la recourante ( art. 156

al. 1 OJ ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l,

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument ju-

diciaire de 5000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au manda-

taire de la recourante et au Grand Conseil du canton de

Genève.

_____________

Lausanne, le 25 janvier 2000

KUR/col

Au nom de la Ie Cour de droit public

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:

Le Président,

Le Greffier,