Municipality Ordered Compensation to Objectors Without Legal Basis

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_590/2020

Urteil vom 21. Oktober 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Haag,

nebenamtlicher Bundesrichter Weber,

Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Remo Cahenzli,

gegen

1. A. und B. B.________,

2. C.________,

Beschwerdegegner,

alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christian Wulz,

Gemeinde Flims,

Via dil Casti 2, 7017 Flims Dorf,

vertreten durch Rechtsanwalt Gion J. Schäfer.

Gegenstand

Baugesuch,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts

des Kantons Graubünden, 5. Kammer,

vom 1. September 2020 (R 19 35).

Sachverhalt:

A. Am 22. November 2016 bewilligte die Gemeinde Flims das Baugesuch von A.________ für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Unterniveau-Garage und Nebengebäude auf Parzelle 1751. Am 3. Dezember 2018 reichte A.________ zudem das Baugesuch 2018-0100 zur Erstellung eines Anbaus an das bereits bewilligte Gebäude auf Parzelle 1751 ein. Gegen das Baugesuch vom 3. Dezember 2018 erhoben A. und B. B.________, sowie C.________ als Miteigentümer der benachbarten Parzelle 3766 am 21. Dezember 2018 Einsprache bei der Gemeinde. Mit Entscheid vom 12. März 2019 wies die Gemeinde das Baugesuch 2018-0100 für den Anbau im Sinne der Erwägungen ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Verfahrenskosten wurden A.________ auferlegt (Dispositiv-Ziffer 2). Ausserdem wurde A.________ zu einer ausseramtlichen Entschädigung der Einsprecher in der Höhe von Fr. 3'000.-- verpflichtet (Dispositiv-Ziffer 3 Satz 2).

B. Gegen den Entscheid der Gemeinde vom 12. März 2019 erhob A.________ am 17. Mai 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, der angefochtene Bauentscheid sei aufzuheben, das Baugesuch 2018-0100 zu bewilligen und die Baueinsprache abzuweisen. Eventuell sei das Baugesuch 2018-0100 an die Gemeinde zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Am 1. September 2020 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.

C. Am 21. Oktober 2020 hat A.________ (Beschwerdeführerin) gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit folgenden Anträgen erhoben:

"1. Das angefochtene Urteil... vom 1. September 2020 sei aufzuheben, soweit der Kostenentscheid in Dispositivziffer 3 des angefochtenen Bauentscheids der Gemeinde Flims vom 12. März 2019... bestätigt wurde, und es seien Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Urteils (Kostenregelung) aufzuheben.

2. Der Kostenentscheid in Dispositivziffer 3 des angefochtenen Bauentscheids der Gemeinde Flims vom 12. März 2019... sei aufzuheben und es sei gerichtlich festzustellen, dass die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegnern... für das Baueinspracheverfahren keine Parteientschädigung schuldet. Im Übrigen sei die Sache der Vorinstanz zurückzuweisen zur Neuverteilung der Gerichtskosten und Neufestsetzung der ausseramtlichen Entschädigung für das vorinstanzliche Beschwerdeverfahren.

3. Unter voller gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWST) solidarisch zu Lasten der Beschwerdegegner."

D. Die Vorinstanz beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Die Gemeinde Flims und die Beschwerdegegner haben auf eine Stellungnahme verzichtet.

Erwägungen:

1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG ). Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Die Vorinstanz hat die Beschwerde gegen den Entscheid der Gemeinde Flims vom 12. März 2019 abgewiesen. In ihrem Entscheid verpflichtete die Gemeinde die Beschwerdeführerin (damals Gesuchstellerin), die Beschwerdegegner (damals Einsprecher) mit Fr. 3'000.-- (inkl. MWST) ausseramtlich zu entschädigen (Dispositiv-Ziffer 3 Satz 2). Einzig gegen diese Verpflichtung ergreift die Beschwerdeführerin Beschwerde an das Bundesgericht, während der Bauabschlag und die Auferlegung der Verfahrenskosten für das Baubewilligungsverfahren von ihr nicht (mehr) angefochten werden.

3.

3.1. Zur beanstandeten ausseramtlichen Entschädigung im Einspracheverfahren verwies die Vorinstanz zum einen auf Art. 9 des allgemeinen Gemeindegebührengesetzes der Gemeinde Flims vom 13. Juni 2010 (GebG Flims) und zum anderen auf Art. 96 Abs. 1-2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100).

3.2. Art. 96 KRG /GR trägt den Titel "Verfahrenskosten" und lautete in der bis zum 31. März 2019 geltenden Fassung wie folgt:

" 1 Die Gemeinden erheben für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten.

2 Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht hat. Die sich aus der Behandlung von Einsprachen ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die Einsprache abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird. Diesfalls können die Einsprechenden ausserdem zur Leistung einer angemessenen ausseramtlichen Entschädigung an die Gesuchstellenden verpflichtet werden.

3 Die Gemeinden regeln die Bemessung und Erhebung der Gebühren in einer Gebührenverordnung.

(...) "

Mit BGE 143 II 467 entschied das Bundesgericht am 14. Juni 2017 in einem den Kanton Jura betreffenden Fall, dass auf dem Gebiet der Raumplanung und bei Baubewilligungen die Kosten des Einspracheverfahrens dem Einsprecher mit Blick auf Art. 4 und Art. 33 Abs. 2 RPG grundsätzlich nicht bzw. nur in Ausnahmefällen auferlegt werden dürfen (a.a.O., E. 2.2 ff.). In der Folge wurde Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG /GR per 1. April 2019 wie folgt geändert:

"Die sich aus der Behandlung von Einsprachen ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die Einsprache offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist."

Art. 9 GebG Flims trägt den Titel "Ausseramtliche Kosten" und lautet wie folgt:

" 1 Eine allfällige ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt.

2 In Einspracheverfahren vor Gemeindebehörden werden ausseramtliche Kosten zugesprochen, soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheinen.

3 In der Regel werden im Baubewilligungsverfahren vor den Gemeindebehörden keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen."

4. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung von Art. 8 BV i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 33 Abs. 2 RPG .

4.1. Sie macht geltend, die Kostenlosigkeit des Baueinspracheverfahrens ergebe sich aus Bundesrecht und könne vom kantonalen und kommunalem Recht nicht abgeändert werden. Es verstosse gegen die Rechtsgleichheit, wenn die Baueinsprecher auf der einen Seite infolge der aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 33 Abs. 2 RPG abgeleiteten Kostenlosigkeit des Einspracheverfahrens keine Zusprechung einer Parteientschädigung an die Bauherrschaft zu befürchten brauchten, die Bauherrschaft hingegen - nebst den zusätzlichen Kosten des Baueinspracheverfahrens - zusätzlich noch die Leistung einer Parteientschädigung an die Baueinsprecher riskiere, falls die Baubehörde den Anträgen der lediglich ihre Mitwirkungsrechte ausübenden Nachbarn folgen sollte und ihr Baugesuch abweise.

4.2. Aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 33 Abs. 2 RPG lässt sich nicht ableiten, dass im Baueinspracheverfahren das Auferlegen einer Parteientschädigung zu Lasten des Baugesuchstellers bzw. der Baugesuchstellerin und zu Gunsten der obsiegenden Einsprecher unzulässig wäre, wenn das kantonale oder kommunale Recht eine entsprechende Grundlage bietet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 143 II 467 , mit welchem das Bundesgericht nur entschieden hat, dass dem im Baubewilligungsverfahren unterliegenden Einsprecher die Kosten grundsätzlich nicht bzw. nur ausnahmsweise auferlegt werden können. Es erscheint nicht ungerechtfertigt, eine Baugesuchstellerin als Verursacherin des Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu BGE 143 II 467 E. 2.5) hinsichtlich der Verpflichtung zur Auferlegung einer ausseramtlichen Entschädigung anders zu behandeln, als die Einsprecher, welche mit ihrer Einsprache lediglich die Möglichkeit wahrnehmen, sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs zum Baugesuch zu äussern. Die Beschwerdeführerin dringt mit der Rüge, das angefochtene Urteil verletze Art. 8 BV i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 33 Abs. 2 RPG , nicht durch.

5. Die Beschwerdeführerin rügt sodann die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht, namentlich von Art. 96 Abs. 2 KRG /GR und Art. 9 Abs. 3 GebG Flims.

5.1. Sie bringt vor, Art. 96 Abs. 2 KRG /GR stelle - sowohl in der alten wie auch in der ab 1. April 2019 geltenden Fassung - keine gesetzliche Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung an einen Baueinsprecher dar. Nach ständiger Praxis der Vorinstanz stünden Baueinsprechern im Baueinspracheverfahren keine ausseramtliche Entschädigung zu. Die Vorinstanz sei in diesem Punkt zuungunsten von ihr von ihrer ständigen Praxis abgewichen. Art. 96 Abs. 2 KRG /GR stelle eine unmittelbar anwendbare Bestimmung des formellen Baurechts dar und gehe abweichenden kommunalen Bestimmungen vor. Allerdings sehe selbst Art. 9 Abs. 3 GebG Flims vor, dass in Baubewilligungsverfahren in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen würden.

5.2. Art. 96 Abs. 2 KRG /GR sieht weder in der bis 31. März 2019 noch in der ab 1. April 2019 gültigen Fassung die Möglichkeit vor, einen Baugesuchsteller oder eine Baugesuchstellerin zur Leistung einer ausseramtlichen Entschädigung an die Einsprecher zu verpflichten. Satz 1 und 2 von Art. 96 Abs. 2 KRG /GR regeln nur die Auferlegung der Verfahrenskosten, d.h. des der Gemeinde im Baubewilligungs- bzw. Einspracheverfahren entstandenen Aufwands. Satz 3 von Art. 96 Abs. 2 KRG /GR ermöglicht es zwar, die unterliegenden Einsprecher unter gewissen Voraussetzungen zu einer ausseramtlichen Entschädigung an den Baugesuchsteller bzw. die Baugesuchstellerin zu verpflichten. Er bietet jedoch keine Grundlage, dem unterliegenden Baugesuchsteller bzw. der unterliegenden Baugesuchstellerin eine Entschädigung an die Einsprecher zu auferlegen. Dies scheint auch die Auffassung der Vorinstanz zu sein, welche in einem von der Beschwerdeführerin erwähnten Entscheid vom 12. Februar 2019 (Urteil R 2019 10) selber darauf hingewiesen hat, dass sich Art. 96 Abs. 2 KRG /GR nicht zu einer Entschädigungsfolge zugunsten der Einsprecher äussere und den Einsprechern gemäss verwaltungsgerichtlicher Praxis keine Entschädigung zustehe (a.a.O., E. 4.1). Die Vorinstanz rechtfertigt die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Bezahlung einer ausseramtlichen Entschädigung denn im vorliegend angefochtenen Urteil letztlich auch nicht mit Art. 96 Abs. 2 KRG /GR, sondern mit Art. 9 Abs. 2 GebG Flims.

5.3. Abs. 2 von Art. 9 GebG Flims sieht für Einspracheverfahren vor Gemeindebehörden allgemein vor, dass ausseramtliche Entschädigungen zugesprochen werden können, soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheinen. Abs. 3 derselben Bestimmung bezieht sich speziell auf das Baubewilligungsverfahren vor Gemeindebehörden und bestimmt, dass in diesem in der Regel keine ausseramtlichen Entschädigungen zugesprochen werden.

Das Einspracheverfahren ist Bestandteil des Baubewilligungverfahrens (vgl. Art. 45 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 [KRVO; BR 801.110]). Es dient der Gewährung des rechtlichen Gehörs der von einem Bauvorhaben betroffenen Personen. Soweit es sich beim Baueinspracheverfahren gemäss Art 45 KRVO - wovon die Vorinstanz ausgeht - überhaupt um ein Einspracheverfahren im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GebG Flims handelt, ist vorliegend jedenfalls auch die speziellere Bestimmung von Art. 9 Abs. 3 GebG Flims zu beachten, welche sich explizit zum Baubewilligungsverfahren äussert.

Gestützt auf Art. 9 Abs. 3 GebG Flims kann einer im Baueinspracheverfahren unterliegenden Gesuchstellerin nur in Ausnahmefällen eine ausseramtliche Entschädigung zu Gunsten der Einsprecher auferlegt werden. Folglich müsste im Bauabschlag bzw. im Einspracheentscheid mit Blick auf die aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleitete behördliche Begründungspflicht begründet werden, inwiefern eine Ausnahmesituation vorliegt, welche die Auferlegung einer ausseramtlichen Entschädigung rechtfertigen kann. Das allgemeine Verursacherprinzip hingegen ist keine hinreichende Grundlage dafür, in einem Baubewilligungsverfahren die unterliegende Gesuchstellerin zur Leistung einer ausseramtlichen Entschädigung an die Einsprecher zu verpflichten, wenn das kantonale bzw. das kommunale Recht dies im Regelfall ausdrücklich ausschliesst.

Die Gemeinde im Bauabschlag vom 12. März 2019 und die Vorinstanz im angefochtenen Urteil haben nicht vorgebracht, es liege eine Ausnahmesituation vor, welche abweichend vom gesetzlich vorgesehenen Regelfall das Auferlegen einer ausseramtlichen Entschädigung rechtfertigen würde. Inwiefern dies der Fall sein sollte, ist auch nicht ersichtlich. Der von den Beschwerdegegnern im vorinstanzlichen Verfahren erhobene Einwand, wonach die Beschwerdeführerin bereits einmal ein fast identisches Baugesuch eingereicht habe und sie im kommunalen Verfahren erneut einen Rechtsanwalt hätten beiziehen müssen, ist offensichtlich ungeeignet, eine Ausnahmesituation im Sinne von Art. 9 Abs. 3 GebG Flims zu belegen.

5.4. Zusammengefasst ergibt sich, dass im kantonalen bzw. kommunalen Recht keine Grundlage besteht, die Beschwerdeführerin (als Baugesuchstellerin) im Baubewilligungsverfahren zu einer ausseramtlichen Entschädigung an die Beschwerdegegner (als Einsprecher) zu verpflichten, zumal weder von der Gemeinde noch von der Vorinstanz begründet dargelegt wurde, es liege eine Ausnahmesituation vor. Der Zuspruch der ausseramtlichen Entschädigung im Baubewilligungsverfahren an die Beschwerdegegner zu Lasten der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 9 GebG Flims i.V.m. Art. 96 Abs. 1 und 2 KRG /GR ist offensichtlich unhaltbar und damit willkürlich im Sinne von Art. 9 BV .

6. Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen. Satz 2 von Ziffer 3 des Entscheids der Gemeinde Flims vom 12. März 2019 ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 BGG ). Ausgangsgemäss haben die Beschwerdegegner im bundesgerichtlichen Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit die Gerichtskosten zu tragen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG ) und der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren solidarisch eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (vgl. Art. 68 Abs. 2 und Abs. 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG ).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 1. September 2020 wird aufgehoben, soweit es Satz 2 von Ziffer 3 des Entscheids der Gemeinde Flims vom 12. März 2019 bestätigt. Satz 2 von Ziffer 3 des Entscheides der Gemeinde Flims vom 12. März 2019 wird aufgehoben.

2. Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen.

3. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den privaten Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

4. Die privaten Beschwerdegegner haben unter solidarischer Haftbarkeit die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.

5. Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Flims und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. Oktober 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Mattle