LINGUA Report Access Denial Upheld Due to Misuse Risk

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_548/2022

Urteil vom 20. Februar 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Haag,

Gerichtsschreiberin Dillier.

Verfahrensbeteiligte

A.________, vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Stauffacher,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staatssekretariat für Migration,

Quellenweg 6, 3003 Bern.

Gegenstand

Datenschutz; Akteneinsichtsgesuch betreffend eine LINGUA-Analyse,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 7. September 2022 (A-1822/2021).

Sachverhalt:

A. A.________ reiste am 23. Januar 2013 in die Schweiz ein und stellte am selben Tag ein Asylgesuch. Im Auftrag des Staatssekretariats für Migration (SEM; damals noch Bundesamt für Migration [BFM]) wurde eine Sprach- und Herkunftsanalyse (sog. LINGUA-Analyse) erstellt, da Zweifel an der von ihr angegebenen Herkunft (Tibet) bestanden. Gestützt auf ein aufgezeichnetes Telefon-Interview kam die sachverständige Person mit dem Pseudonym "AS19" in ihrem Bericht vom 22. Mai 2014 (nachfolgend: LINGUA-Analyse) zum Schluss, dass A.________ sehr wahrscheinlich nicht in der von ihr geltend gemachten Gemeinde sozialisiert worden sei, sondern in der exiltibetischen Gemeinschaft ausserhalb der Volksrepublik China. An der Anhörung vom 3. Juni 2014 wurde ihr das rechtliche Gehör zur LINGUA-Analyse gewährt.

Das SEM lehnte das Asylgesuch von A.________ mit Verfügung vom 4. Juni 2014 ab und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz sowie den Vollzug der Wegweisung an, verbunden mit der Einschränkung, der Vollzug der Wegweisung in die Volksrepublik China werde ausgeschlossen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 26. März 2015 ab

(D-3754/2014).

B. Am 8. März 2021 stellte A.________ beim SEM ein Gesuch um vollständige Einsicht in die Akten ihres (abgeschlossenen) Asylverfahrens, insbesondere in die LINGUA-Analyse. Dieses hiess das Auskunftsgesuch mit Verfügung vom 19. März 2021 teilweise gut, verweigerte jedoch insbesondere die Einsicht in die LINGUA-Analyse. Zur Begründung machte es geltend, die LINGUA-Analyse würde Angaben enthalten, an deren Geheimhaltung ein gewichtiges öffentliches Interesse bestehe. Der wesentliche Inhalt der Analyse sei ihr im Rahmen der Anhörung vom 3. Juni 2014 zur Kenntnis gebracht worden und sie habe Gelegenheit erhalten, sich dazu zu äussern. Mit Schreiben vom 11. September 2020 sei ihr zudem der anonymisierte Werdegang der sachverständigen Person zugestellt worden.

Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 7. September 2022 ab.

C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2022 sei aufzuheben und es sei ihr Einsicht in die Aktenstücke A9/13 und A10/11 (LINGUA-Analyse) zu gewähren. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen. Zudem sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.

Das SEM schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht und der zur Vernehmlassung eingeladene Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) verzichten auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:

1. Angefochten ist ein letztinstanzlicher Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des öffentlich-rechtlichen Datenschutzes. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen ( Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a sowie Art. 90 BGG ); ein Ausnahmegrund im Sinne von Art. 83 ff. BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin ist als die um Auskunft ersuchende Person und direkte Adressatin des angefochtenen Urteils zur Beschwerde berechtigt ( Art. 89 Abs. 1 BGG ). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden ( Art. 95 lit. a BGG ). Das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an ( Art. 106 Abs. 1 BGG ), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht ( Art. 42 Abs. 2 BGG ), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind ( BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten namentlich, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird ( Art. 106 Abs. 2 BGG ; BGE 143 I 1 E. 1.4 ; 142 I 99 E. 1.7.2 mit Hinweisen).

3. Das totalrevidierte Datenschutzgesetz vom 25. September 2020 (DSG; SR 235.1; AS 2022 491) ist während der Hängigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens am 1. September 2023 in Kraft getreten. Auf den zu beurteilenden Fall war noch das alte Datenschutzgesetz vom 19. Juni 1992 (aDSG; AS 1993 1945) anwendbar.

Unstreitig ist, dass es sich bei den in der LINGUA-Analyse enthaltenen Daten um Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a aDSG handelt, die grundsätzlich dem Auskunftsrecht nach Art. 8 aDSG unterstehen. Umstritten und zu prüfen ist jedoch, ob einer Auskunftserteilung überwiegende öffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen im Sinne von Art. 9 aDSG entgegenstehen.

3.1. Nach Art. 9 Abs. 1 aDSG kann der Inhaber der Datensammlung die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit ein Gesetz im formellen Sinn dies vorsieht (lit. a) oder es wegen überwiegender Interessen Dritter erforderlich ist (lit. b). Ein Bundesorgan kann zudem die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit es wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft, erforderlich ist oder die Auskunft den Zweck einer Strafuntersuchung oder eines anderen Untersuchungsverfahrens in Frage stellt (Art. 9 Abs. 2 lit. a und b aDSG).

3.2. Die Vorinstanz kam zum Schluss, einer vollumfänglichen Einsicht in die LINGUA-Analyse bzw. Offenlegung des Fragenkatalogs und der korrekten Antworten auf die jeweiligen Fragen samt entsprechender Quellen stünden überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen entgegen. Das öffentliche Interesse bestehe namentlich in der Verhinderung der missbräuchlichen Weiterverbreitung des Fragenkatalogs und der Verhinderung eines Lerneffektes, wodurch ähnliche Abklärungen in zukünftigen Verfahren erschwert oder verunmöglicht würden, zumal der Analysebericht regelmässig neben den gestellten Fragen und den entsprechenden Antworten der asylsuchenden Person auch weitergehende Ausführungen beinhalte (z.B. die korrekten Antworten oder Hinweise, weshalb die asylsuchende Person eine korrekte Antwort hätte erkennen müssen). Daran ändere auch der Umstand nichts, dass landeskundliche Aspekte mittels Internet oder anderer Quellen bis zu einem gewissen Grad vorbereitet werden könnten. Auch den Einwand der Beschwerdeführerin, wonach ein Lerneffekt hinsichtlich der sprachlichen Aspekte nahezu ausgeschlossen sei, erachtete die Vorinstanz als unbehelflich. Sie begründete dies damit, dass selbst eine nicht konsistente Verwendung der aufgrund der Offenlegung angelernten Sprachmerkmale geeignet sei, die Analyse zu verfälschen und die Identifizierung der Herkunft zu erschweren. Diese gewichtigen öffentlichen Interessen würden das Interesse der Beschwerdeführerin an der Offenlegung überwiegen. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass das Asylverfahren bereits abgeschlossen sei. Das Interesse der Beschwerdeführerin erschöpfe sich in einer allfälligen Berichtigung unrichtiger Personendaten in der LINGUA-Analyse. Ein darüberhinausgehendes Interesse mache sie nicht geltend und sei auch nicht ersichtlich. Bei diesem Ergebnis sei unerheblich, ob der beantragten Einsichtnahme auch noch Interessen Dritter, namentlich der sachverständigen Person "AS19", entgegenstünden und ob diese Interessen auch durch eine Schwärzung bestimmter Passagen gewahrt werden könnten.

3.3. Diese vorinstanzlichen Erwägungen halten vor Bundesrecht stand und stehen im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.

3.3.1. Das Bundesgericht hat im Urteil 1A.279/2006 vom 8. Mai 2007 E. 2.2 und E. 2.3 das öffentliche Interesse damit begründet, dass Informationen wie der Fragenkatalog zu allgemeinen Kenntnissen über die Herkunftsregion oder die Beschreibung der als ausschlaggebend erachteten Sprachmerkmale von anderen Asylsuchenden missbraucht werden könnten, um die Identifizierung ihrer Herkunft zu erschweren. Das Risiko einer Weitergabe und eines Lerneffekts kann folglich nicht ausgeschlossen werden, wenn ein systematischer und vollständiger Zugang zu den LINGUA-Analysen gewährt werden sollte. Eine Einschränkung des datenschutzrechtlichen Auskunftsrechts gestützt auf Art. 9 Abs. 2 aDSG erachtete das Bundesgericht als zulässig, zumal der damalige Beschwerdeführer nicht dargetan hatte, inwiefern sein eigenes Interesse an der vollständigen Einsichtgewährung im konkreten Fall das offensichtliche öffentliche Interesse an der Geheimhaltung überwiegen sollte.

3.3.2. Mit Blick auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzukommen. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit den vorinstanzlichen Erwägungen zum (überwiegenden) öffentlichen Interesse an der Geheimhaltung der LINGUA-Analyse nicht substanziiert auseinander. Sie begnügt sich mit dem pauschalen Einwand, wonach das Argument, Asylsuchende könnten sich mittels Einsicht in die LINGUA-Analyse auf ihre Gespräche vorbereiten, auf fast alle Unterlagen des Asylverfahrens zutreffe, insbesondere auch auf die Befragung zur Person. Damit verkennt sie allerdings die spezielle Bedeutung der LINGUA-Analyse. Wie bereits das SEM in seiner Vernehmlassung im vorinstanzlichen Verfahren zutreffend ausgeführt hat, unterscheiden sich die LINGUA-Berichte von sonstigen Unterlagen aus dem Asylverfahren wie der Befragung zur Person oder der Anhörung, aus denen zwar die gestellten Fragen zur geltend gemachten Herkunftsregion, nicht aber die korrekten Antworten oder spezifische sprachliche Merkmale ersichtlich seien. Es besteht die Gefahr eines Lerneffekts bei Offenlegung des Fragenkatalogs samt Antworten sowie der genauen Analyse des Sprachgebrauchs der asylsuchenden Person. Ebenso wenig vermag der Vergleich der Beschwerdeführerin zu überzeugen, wonach auch medizinische Gutachten im Sozialversicherungsrecht ohne Weiteres herausgegeben würden.

3.3.3. Wie die Vorinstanz dargelegt hat, setzt die Geltendmachung des Auskunftsrechts nach Art. 8 aDSG zwar grundsätzlich keinen Interessennachweis voraus. Indessen erfordert die nach Art. 9 aDSG gebotene Abwägung der gegenseitigen Interessen, dass die um Auskunft ersuchende Person ihre Interessen darlegt ( BGE 141 III 119 E. 7.1.1; 138 III 425 E. 5.4; so auch Urteil 1A.279/2006 vom 8. Mai 2007 E. 2.3). Aus der generellen Kritik der Beschwerdeführerin an der Qualität und Aussagekraft der LINGUA-Analysen im Allgemeinen und an den von der sachverständigen Person "AS19" erstellen Analysen im Speziellen lässt sich kein überwiegendes privates Interesse an der vollumfänglichen Offenlegung im vorliegenden Fall ableiten. Ihren Einwand, sie habe ein Interesse an der Auskunft über die sie betreffenden Daten, um deren Richtigkeit überprüfen zu können, insbesondere (auch) im Hinblick auf ein allfälliges Wiedererwägungsgesuch nach Art. 111b AsylG , begründet sie nicht näher. Die Beschwerdeführerin vermag damit nicht hinreichend aufzuzeigen, inwiefern ihr eigenes Interesse an einer vollständigen Einsicht in die LINGUA-Analyse im zu beurteilenden Fall das offensichtliche öffentliche Interesse an der Verhinderung einer missbräuchlichen Weiterverbreitung und eines Lerneffekts überwiegen sollte. Ob eine (qualifizierte) Wiedererwägung des vorliegend rechtskräftig abgeschlossenen Asylverfahrens überhaupt in Frage käme (vgl. Art. 111b Abs. 1 AsylG , wonach ein Wiedererwägungsgesuch 30 Tage nach Entdeckung des Wiedererwägungsgrundes einzureichen ist) oder sich das Interesse der Beschwerdeführerin - wie die Vorinstanz festgehalten hat - in einer allfälligen Berichtigung unrichtiger Personendaten beschränken sollte, braucht vor diesem Hintergrund nicht abschliessend beurteilt zu werden.

3.4. Zusammenfassend ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz vorliegend ein öffentliches Geheimhaltungsinteresse bejaht hat, das dem nicht näher substanziierten, sondern nur pauschal geltend gemachten privaten Interesse der Beschwerdeführerin an einer (vollumfänglichen) Offenlegung der LINGUA-Analyse überwiegt. Damit durfte sie auch offenlassen, ob der beantragten Einsichtnahme darüber hinaus auch noch überwiegende Interessen Dritter entgegenstünden, insbesondere der sachverständigen Person "AS19".

4. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ( Art. 5 Abs. 2 BV ). Soweit überhaupt überwiegende öffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen ersichtlich seien, könnten diese problemlos durch Schwärzung einzelner Informationen gewahrt werden.

4.1. Die Vorinstanz erwog, die Rechtsprechung habe Mindeststandards definiert, denen die Akteneinsicht betreffend LINGUA-Analysen zu genügen habe. So sei der betroffenen Person vom wesentlichen Inhalt der Analyse Kenntnis zu geben. Dazu müsse die Behörde in zusammenfassender Weise die von der Fachperson gestellten Fragen und den wesentlichen Inhalt der darauf erhaltenen Antworten offenlegen. Mit Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts D-3754/2014 vom 26. März 2015 im vorangegangenen (abgeschlossenen) Asylverfahren kam die Vorinstanz zum Schluss, der Beschwerdeführerin sei vorliegend anlässlich der Anhörung vom 3. Juni 2014 der wesentliche Inhalt der LINGUA-Analyse mitgeteilt worden. Zudem habe sie die Aufnahme des der Analyse zugrundeliegenden telefonischen Interviews nachträglich anhören können. Dadurch habe sie nochmals von den ihr gestellten Fragen und ihren Antworten Kenntnis nehmen können. Damit habe die Beschwerdeführerin - unter Berücksichtigung der erwähnten öffentlichen Geheimhaltungsinteressen - in genügender Weise Auskunft über die in der LINGUA-Analyse erfolgte Datenbearbeitung erhalten und die von der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung definierten Grundsätze betreffend Akteneinsicht bei LINGUA-Analysen würden eingehalten.

4.2. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen (oder privaten) Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen als zumutbar erweist. Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.3 ; 146 I 70 E. 6.4; 140 II 194 E. 5.8.2).

4.2.1. Die Beschränkung des Auskunftsrechts besteht vorliegend darin, dass anstelle einer vollumfänglichen Einsicht, eine Zusammenfassung des wesentlichen Inhalts der LINGUA-Analyse zur Kenntnis gegeben und die Möglichkeit gewährt wurde, das aufgenommene Telefon-Interview anzuhören. Diese Einschränkung ist durchaus geeignet, das öffentliche Interesse an der Verhinderung einer missbräuchlichen Weitergabe und Vermeidung eines Lerneffekts zu erreichen. Sie erweist sich auch als erforderlich, um das im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen. Eine von der Beschwerdeführerin nicht näher begründete Schwärzung von den geheimzuhaltenden Informationen erscheint nicht gleich geeignet, dem berechtigten öffentlichen Geheimhaltungsinteresse gerecht zu werden.

4.2.2. Die Einschränkung des Auskunftsrechts erweist sich für die Beschwerdeführerin vorliegend mit Blick auf ihr geltend gemachtes Auskunftsinteresse (vgl. E. 3.3.3 hiervor) auch als zumutbar. Sie moniert zwar, anhand der kurzen Zusammenfassung der Argumente ohne Quellenangaben und mit nur minimalen Angaben zur sachverständigen Person könne sie den Analysebericht weder aufgrund seiner Unvoreingenommenheit noch Richtigkeit überprüfen. Ohne Einsicht in die LINGUA-Analyse lasse sich nicht einmal überprüfen, ob die eigenen Aussagen korrekt wiedergegeben worden seien. Die Beschwerdeführerin tut aber nicht dar, inwiefern sie gestützt auf die erhaltene Auskunft nicht in der Lage gewesen sein soll, sachgerecht zur LINGUA-Analyse Stellung zu nehmen und konkrete Einwände dagegen zu erheben. Im Übrigen rügte sie im vorangegangenen (rechtskräftig abgeschlossenen) Asylverfahren auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Soweit die Beschwerdeführerin bemängeln sollte, dass die Zusammenfassung nicht den wesentlichen Inhalt der LINGUA-Analyse wiedergibt, wäre ihr Einwand somit verspätet. Sie hätte dies bereits im Rahmen des abgeschlossenen Asylverfahrens als Verletzung ihres rechtlichen Gehörs rügen müssen.

4.3. Die Vorinstanz durfte die Einschränkung des Auskunftsrechts somit als verhältnismässig betrachten. Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegründet. Inwiefern darüber hinaus eine Verletzung ihres Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ( Art. 13 Abs. 2 BV ) vorliegen soll, tut die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dar ( Art. 106 Abs. 2 BGG ; E. 2 hiervor). Es erübrigt sich daher, weiter auf diese Rüge einzugehen.

5. Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt die Beschwerdeführerin, weshalb sie grundsätzlich für die Gerichtskosten aufzukommen hat (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG ). Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren ist gutzuheissen, da die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind ( Art. 64 Abs. 1 und 2 BGG ). Die Beschwerdeführerin ist daher von der Bezahlung der Gerichtskosten zu befreien und durch den sie vertretenden Rechtsanwalt zu verbeiständen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren wird gutgeheissen.

2.1. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

2.2. Rechtsanwalt Matthias Stauffacher wird zum unentgeltlichen Rechtsbeistand ernannt und für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'000.-- entschädigt.

3. Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Staatssekretariat für Migration, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. Februar 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dillier