Federal Supreme Court Remands Case on Construction Permit Standing Due to Undetermined Factual Baseline

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_16/2022

Urteil vom 13. Dezember 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Haag,

nebenamtlicher Bundesrichter Weber,

Gerichtsschreiberin Dillier.

Verfahrensbeteiligte

1. A.________,

2. B.B.________ und C.B.________,

3. D.D.________ und E.D.________,

Beschwerdeführende

alle drei vertreten durch Herrn und Frau D.D.________ und E.D.________,

gegen

F.________ AG,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mischa Berner,

Gemeinderat Wikon,

Heimatweg 3, 4806 Wikon.

Gegenstand

Bau- und Planungsrecht,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 26. November 2021 (7H 21 8).

Sachverhalt:

A. Die F.________ AG betreibt auf dem Grundstück Nr. 850, Grundbuch (GB) Wikon, V.________, in der Arbeitszone III einen Umschlags- und Aufbereitungsplatz für mineralische Bauabfälle. Mit Baugesuch vom 1. März 2017 beantragte sie die Erteilung einer Baubewilligung für die Erstellung eines Aufbereitungsplatzes für den Betonabbruch mit einem Unterstand. Gegen den geplanten Ausbau des Aufbereitungsplatzes wurde innerhalb der öffentlichen Auflagefrist eine Sammeleinsprache eingereicht. Mit Entscheid vom 1. Mai 2018 verweigerte der Gemeinderat Wikon die Baubewilligung und trat gleichzeitig mangels Legitimation der Einsprechenden auf die Einsprache nicht ein. Die von der F.________ AG dagegen erhobene Beschwerde hiess das Kantonsgericht des Kantons Luzern mit Urteil vom 9. Mai 2019 gut und wies die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück. Nachdem das Bauvorhaben (mit Nachreichung eines präzisierten Umgebungsplans) erneut öffentlich aufgelegt und an der Sammeleinsprache grösstenteils festgehalten wurde, erteilte der Gemeinderat Wikon am 14. Dezember 2020 die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Auf die Sammeleinsprache trat er mangels Legitimation nicht ein.

B. Das Kantonsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde von A.________, C.B.________und B.B.________ sowie E.D.________ und D.D.________mit Urteil vom 26. November 2021 ab.

C. A.________, C.B.________und B.B.________ sowie E.D.________ und D.D.________erhoben am 11. Januar 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Kantonsgerichts vom 26. November 2021 sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen.

D. Die F.________ AG und das Kantonsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Wikon verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Mit Eingabe vom 3. Mai 2022 reichen die Beschwerdeführenden eine spontane Stellungnahme ein. Die übrigen Verfahrensbeteiligten haben sich nicht mehr vernehmen lassen.

Erwägungen:

1. Angefochten ist ein mit der Ablehnung der Legitimation verbundener kantonal letztinstanzlicher Nichteintretensentscheid in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen ( Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 BGG ); ein Ausnahmegrund gemäss Art. 83 BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als unterliegende Partei vom angefochtenen Entscheid besonders berührt (vgl. Art. 89 Abs. 1 lit. a und b BGG ). Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand des (bundesgerichtlichen) Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich auf die Eintretensfrage (vgl. Urteile 2C_736/2021 vom 11. November 2021 E. 1; 2C_1036/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 2.2; 1C_227/2018 vom 25. Januar 2019 E. 1.1). An der Beantwortung der Eintretensfrage haben die Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges Interesse ( Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG ). Sie sind somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.

2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht ( Art. 95 lit. a BGG ). Das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an ( Art. 106 Abs. 1 BGG ), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht ( Art. 42 Abs. 2 BGG ), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind ( BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gerügt wird ( Art. 106 Abs. 2 BGG ; BGE 142 I 99 E. 1.7.2 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde ( Art. 105 Abs. 1 BGG ), es sei denn, deren Sachverhaltsfeststellung sei offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich (vgl. dazu BGE 140 III 264 E. 2.3), oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG ( Art. 97 Abs. 1 und Art. 42 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG ). Als solche gilt auch eine unvollständige Erhebung des Sachverhalts ( BGE 135 II 369 E. 3.1 mit Hinweis). Die Rüge der offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung nach Art. 97 Abs. 1 BGG kann nur erhoben werden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann ( Art. 97 Abs. 1 BGG ). Für eine Kritik am festgestellten Sachverhalt gilt das strenge Rügeprinzip von Art. 106 Abs. 2 BGG ( BGE 140 III 264 E. 2.3 mit Hinweisen). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt ( Art. 99 Abs. 1 BGG ).

3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarinnen und Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben in der Regel insbesondere dann legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft ( BGE 136 II 281 E. 2.3.1 mit Hinweisen). Als Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarinnen und Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. Allerdings darf nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte oder Sichtverbindung) abgestellt werden, sondern es ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich ( BGE 140 II 214 E. 2.3 mit Hinweisen). Wird bestehender Lärm durch eine Anlage oder deren Zubringerverkehr verstärkt, so bejaht das Bundesgericht die Legitimation, wenn die Zunahme deutlich wahrnehmbar ist; dies wird anhand von qualitativen (Art des Geräuschs) und quantitativen Kriterien (Erhöhung des Lärmpegels) beurteilt ( BGE 136 II 281 E. 2.3.2 und E 2.5.4; Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 1.2; je mit Hinweisen).

3.1. Gemäss verbindlicher und unbestrittener Feststellung des Kantonsgerichts befindet sich die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 am U.________platz, Parzelle Nr. 426, GB Wikon, rund 368 m von der Baugrundstücksgrenze entfernt. Zur Erschliessungsstrasse (Einmündungsstrasse von der V.________ in die U.________strasse) besteht ein Abstand von 45 m. Die Liegenschaft der Beschwerdeführenden 2 am U.________platz, Parzelle Nr. 425, GB Wikon, weist einen Abstand von rund 362 m zum Baugrundstück und von rund 21 m zur Erschliessungsstrasse auf. Die Beschwerdeführenden 3 wohnen an der U.________strasse, Parzelle Nr. 437, GB Wikon, rund 359 m vom Baugrundstück entfernt. Die Erschliessungsstrasse befindet sich davon in einem Abstand von rund 205 m. Gemessen wurde jeweils die kürzeste Luftliniendistanz.

3.2. Die Beschwerdeführenden rügen eine offensichtlich unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ( Art. 97 Abs. 1 BGG ). Die Vorinstanz sei hinsichtlich der Berechnung der Zunahme des Zubringerdienstes von falschen Annahmen ausgegangen. Das Baugrundstück (Parzelle Nr. 850) sei von der Beschwerdegegnerin erst im Jahr 2016 erworben worden. Dies nachdem die Stammparzelle Nr. 205 in die drei Parzellen Nrn. 205, 849 und 850 abparzelliert worden sei. Bis vor wenigen Jahren sei lediglich ein kleiner Teil der ehemaligen Stammparzelle Nr. 205 als Werkhof benutzt worden. Der südlich Teil, auf welchem die Parzelle Nr. 850 liegt, sei hingegen nicht bzw. lediglich landwirtschaftlich genutzt worden. Vor dem Jahr 2016 habe somit kein LKW-Verkehr auf der streitbetroffenen Parzelle stattgefunden. Seither werde die Parzelle als Umschlags- und Aufbereitungsplatz für mineralische Bauabfälle genutzt, obwohl hierfür keine Baubewilligung vorliege. Dies hätten die Beschwerdeführenden bereits im Einspracheverfahren moniert. Um dies zu belegen, reichen sie eine E-Mail der Gemeindeschreiberin G.________ vom 16. Dezember 2021 ein, in welcher diese die fehlende Baubewilligung bestätigt. Sie rügen, die Vorinstanzen seien zu Unrecht von einer Erhöhung der LKW-Fahrten von 42 auf 53 pro Tag und damit einer Zunahme des LKW-Verkehrs um lediglich 11 Fahrten pro Tag ausgegangen. Korrekterweise hätte der Ist-Zustand im Jahr 2016 (ohne Betrieb der Beschwerdegegnerin und damit ohne LKW-Verkehr) dem Betriebszustand im Jahr 2022 (mit 28'600 m³ Materialmenge und einem LKW-Verkehr von 53 Fahrzeugen pro Tag) gegenübergestellt werden müssen. Der Mehrverkehr betrage demnach nicht 11, sondern 53 Lastwagen pro Tag. Für die Beurteilung der Legitimation sei dies von wesentlicher Bedeutung. Eine wahrnehmbare Zunahme des Zubringerdienstes und die Legitimation der Beschwerdeführenden seien zu Unrecht verneint worden.

3.3. Ob das streitbetroffene Bauvorhaben zu einem erheblichen Mehrverkehr führt und die Beschwerdeführenden durch die damit verbundenen Immissionen massgeblich beeinträchtigt werden, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht abschliessend beurteilen. Die Beschwerdegegnerin bringt zwar vor, dass für die jetzige Nutzung des Baugrundstücks als Umschlagsplatz für mineralische Bauabfälle sowie als Lager und Magazin eine Bewilligung vorliege, und reicht hierfür die aktuelle Betriebsbewilligung vom 19. Januar 2022 ein. Obwohl sie darauf hinweist, dass eine Betriebsbewilligung ohne Baubewilligung gar nicht erteilt worden wäre, unterlässt sie es aber, eine entsprechende Baubewilligung einzureichen. Auch aus den Akten geht nicht hervor, ob für die bestehende Nutzung eine Baubewilligung vorliegt.

3.4. Gemäss Umweltverträglichkeitsbericht vom 22. Februar 2017 (nachfolgend: UVB), auf welchen sich die Vorinstanzen stützen, erhöhen sich die umgeschlagenen Materialmengen durch den Ausbau des Aufbereitungsplatzes von total 21'000 m³ pro Jahr im Jahr 2018 (Ausgangszustand ohne Ausbau) auf jährlich 28'600 m³ im Jahr 2022 (Betriebszustand mit Ausbau). Die Anzahl der Lastwagenfahrten steige mit dem Ausbau von 42 auf 53 Fahrten pro Tag an. Der Verkehr durch Personen- und Lieferwagen erhöhe sich von 11 auf 16 Fahrten pro Tag.

3.5. Es ist davon auszugehen, dass bereits die jetzige Nutzung des Baugrundstücks als Umschlags- und Aufbereitungsplatz für mineralische Bauabfälle - insbesondere auch was die Erschliessung betrifft - einer Baubewilligungspflicht untersteht (vgl. Urteile 1A.405/1996 und 1P.695/1996 vom 9. September 1997 E. 3c, in: URP 1997, S. 580, in welchen die Baubewilligungspflicht für eine Sammelstelle und Sortieranlage für Bauschutt und Bauabfälle bejaht wurde). Die Vorinstanz stellt - wie bereits der Gemeinderat Wikon - auf den im UVB angenommenen Ausgangszustand im Jahr 2018 ab und geht daher bezüglich des Mehrverkehrs von einer Zunahme des LKW-Verkehrs um 11 Fahrzeuge pro Tag aus. Sie scheint somit vom Vorliegen einer Baubewilligung für den bestehenden Betrieb samt Erschliessung auszugehen, ohne dies jedoch explizit zu erwähnen bzw. zu prüfen. Bei Annahme einer unbewilligten Nutzung hätte die Vorinstanz nicht leichthin auf den im UVB festgestellten Ausgangszustand abstellen dürfen. Vielmehr hätte sie auf denjenigen Zeitpunkt abstellen müssen, an welchem die Nutzung als Umschlags- und Aufbereitungsplatz für mineralische Bauabfälle baubewilligungspflichtig wurde. Wäre die blosse Umnutzung (ohne bauliche Massnahmen) in einen Umschlags- und Aufbereitungsplatz von Anfang an bewilligungspflichtig gewesen ( Art. 22 Abs. 1 RPG [SR 700]), hätte von einem Mehrverkehr von 53 Lastwagen und 16 Personen- und Lieferwagen ausgegangen werden müssen. In diesem Fall wäre insbesondere auch zu prüfen, wie sich der Mehrverkehr konkret auf die Lärmsituation (insbesondere den Lärmpegel) auswirkt.

3.6. Die Beschwerdeführenden bringen ihre Rüge betreffend die fehlende Baubewilligung im vorinstanzlichen Verfahren vor Kantonsgericht zwar nicht mehr explizit vor. Trotzdem wäre das Kantonsgericht verpflichtet gewesen, den massgeblichen Ausgangszustand für die Berechnung des Mehrverkehrs von Amtes wegen zu prüfen.

Im vorinstanzlichen Verfahren galt der Untersuchungsgrundsatz (§ 53 des Gesetzes vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern [VRG/LU; SRL 40]) und das Prinzip der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 37 Abs. 2 VRG/LU). Auch wenn diese beiden Grundsätze durch die Mitwirkungspflichten der Parteien und das Rügeprinzip eingeschränkt werden können, sind von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen von der Beschwerdeinstanz zu prüfen, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. BGE 119 V 347 E. 1a; BGE 110 V 48 E. 4a).

Vorliegend haben die Beschwerdeführenden die Rüge der fehlenden Baubewilligung im erstinstanzlichen Verfahren vor dem Gemeinderat Wikon noch explizit vorgebracht. Aufgrund der sich aus den Akten ergebenden Anhaltspunkte bestand vorliegend somit bereits hinreichend Anlass, die Frage der Existenz einer Baubewilligung bzw. den bewilligten Ausgangszustand zu ermitteln. Dieser Aspekt ist für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit massgebend, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein allfälliger Mehrverkehr von 53 Lastwagen und 16 Personen- und Lieferwagen pro Tag zu einer Bejahung der Legitimation der Beschwerdeführenden führen würde. Insofern kann auch offenbleiben, ob die von ihnen erstmals vor Bundesgericht eingereichte Auskunft der Gemeindeschreiberin G.________vom 16. Dezember 2021 unter novenrechtlichen Gesichtspunkten überhaupt zulässig ist ( Art. 99 Abs. 1 BGG ).

3.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass aus den Akten nicht hervorgeht, ob die Beschwerdegegnerin bzw. ihre Vorgängerin für den bestehenden Umschlags- und Aufbereitungsplatz für mineralische Bauabfälle über eine Baubewilligung verfügt bzw. verfügte. Erst wenn der bewilligte Ausgangszustand feststeht, kann der für die Beurteilung der Legitimation relevante Mehrverkehr konkret festgestellt werden. Die Vorinstanzen haben den Sachverhalt somit offensichtlich unvollständig festgestellt ( Art. 97 Abs. 1 BGG ). Es ist nicht möglich, ein abschliessendes Urteil betreffend die Frage der Legitimation zu sprechen, weshalb die Angelegenheit zur Aktenergänzung und Vervollständigung des Sachverhalts sowie zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Wikon zurückzuweisen ist ( Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG ).

4. Einer Rückweisung an den Gemeinderat Wikon steht der Vorwurf der Beschwerdeführenden betreffend Voreingenommenheit des Gemeinderats nicht entgegen. Sie machen gelten, der Gemeinderat Wikon habe mit der Beschwerdegegnerin einen Leistungsvertrag betreffend die von dieser betriebenen Sammelstelle abgeschlossen. Aus diesem Grund habe der Gemeinderat nicht objektiv und unparteiisch über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin entscheiden können. Damit sei ihr Anspruch auf ein unvoreingenommenes und faires Verfahren verletzt worden.

Nach dem auch für die Privaten geltenden Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot des Rechtsmissbrauchs ( Art. 5 Abs. 3 BV ) ist es nicht zulässig, formelle Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen ( BGE 119 Ia 221 E. 5a; BGE 111 Ia 162 ). Wer den Mangel nicht unverzüglich vorbringt, wenn dieser zur Kenntnis genommen wird, sondern sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, verwirkt somit den Anspruch auf spätere Anrufung der vermeintlich verletzten Ausstandsbestimmungen ( BGE 135 I 91 E. 2.1; BGE 132 II 485 E. 4.3). Vorliegend erweist sich die entsprechende Rüge der Beschwerdeführenden demnach als verspätet. Inwiefern der Abschluss einer Leistungsvereinbarung allein die Voreingenommenheit des Gemeinderats begründen könnte, ist im Übrigen auch nicht ersichtlich. Bei Exekutivbehörden ist zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht ( BGE 140 I 326 E. 5.2; Urteil 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). Regierungsbehörden sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung damit im öffentlichen Interesse und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt nicht bereits darin eine unzulässige Vorbefassung (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 I 119 E. 3f).

5. Nach dem Gesagten ist das angefochtene Urteil aufzuheben und an den Gemeinderat Wikon zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung im Sinne der vorstehenden Erwägungen zurückzuweisen ( Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG ). Er wird insbesondere abzuklären haben, ob eine Baubewilligung für die bestehende Nutzung des Umschlags- und Aufbereitungsplatzes für mineralische Bauabfälle vorliegt und welcher Zustand für die Berechnung der Zunahme des Mehrverkehrs massgebend ist. Angesichts der Aufhebung des angefochtenen Urteils erübrigt es sich, die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden zu behandeln.

6. Die Rückweisung der Sache an eine Vorinstanz zur erneuten Abklärung gilt praxisgemäss (vgl. BGE 132 V 215 E. 6.1) für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten als volles Obsiegen im Sinne von Art. 66 Abs. 1 BGG , unabhängig davon, ob sie überhaupt beantragt oder ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wird. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten daher der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. BGE 133 III 439 E. 4, Urteil 2C_698/2020 vom 3. November 2020 E. 7.3). Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens an das Kantonsgericht zurückzuweisen (Art. 67 e contrario und Art. 68 Abs. 5 BGG ).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Kantonsgerichts Luzern vom 26. November 2021 wird aufgehoben und die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Wikon zurückgewiesen.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3. Zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens wird die Sache an das Kantonsgericht Luzern zurückgewiesen.

4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wikon und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. Dezember 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dillier