Municipality v. Cantonal Administrative Court concerning Zoning Amendment and UNESCO Buffer Zone Classification

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

{T 0/2}

1C_131/2015

Urteil vom 16. Oktober 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Merkli, Chaix,

Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte

Gemeinde Samedan,

Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

gegen

A.A.________ und B.A.________,

Beschwerdegegner,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Attilio R. Gadola,

Regierung des Kantons Graubünden,

vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden,

Gegenstand

Ortsplanungsrevision (Sper l'En),

Beschwerde gegen das Urteil vom 13. Januar 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer.

Sachverhalt:

A. A.a. Nach dem geltenden Zonenplan 1:2000 der Gemeinde Samedan vom 21. Oktober 1997 liegt das Gebiet Sper l'En mit insgesamt rund 6'330 m2 (ca. 190 m x 30 m) in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA). Es wird gemäss entsprechender Anpassung des Zonenplans vom 15. Dezember 2005 von einer Wintersportzone überlagert. Sper l'En wurde seit Jahrzehnten auf Teilbereichen der davon erfassten Parzellen 1239 (ca. 5'197 m2), 1330 (entlang der Bahnlinie im Nordwesten, ca. 474 m2), 1240 (Strassenparzelle im Nordosten, ca. 6 m2) und 1406 (mit Gebäude mit einer Pizzeria im Osten, ca. 672 m2) als Spiel- und Eisplatzgelände genutzt. In einer Entfernung von rund 73 m von der nordöstlichen Ecke und etwa 185 m von der südwestlichen Ecke des Geländes befindet sich die Mitte der Hauptfassade des Mehrfamilienhauses auf der Parzelle 1614. Dieses liegt gemäss dem Zonenplan (in der entsprechenden Fassung vom 21. Oktober 1997) in der Kernzone mit überlagerter Ortsbildschutzzone. A.A.________ und B.A.________ sind Eigentümer einer Stockwerkeinheit dieses Gebäudes.

Am 27. Oktober 2011 nahmen die Stimmberechtigten der Gemeinde Samedan eine Teilrevision der Art. 45 und 56b des kommunalen Baugesetzes (BG), einen Zonenplan mit Gestaltungselementen (ZP) 1:1000 Sper l'En sowie einen Generellen Erschliessungsplan (GEP) 1:1000 Sper l'En an. Im Zonenplan wurde die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA) in eine Hotel- und Wohnzone Sper l'En (HWZS) umgezont. Mit einer gleichzeitig in die gleiche Zone umgezonten angrenzenden Fläche von ca. 478 m2 südwestlich des bisherigen Gebiets ergibt sich eine gesamte Hotel- und Wohnzone Sper l'En von rund 6'829 m2. Ergänzend hob die Gemeinde die Wintersportzone auf, legte eine Baulinie und Gewässerabstandslinie fest und bestimmte Bereiche mit maximalen Gesamtbauhöhen.

A.b. Dagegen erhoben A.A.________ und B.A.________ am 12. Dezember 2011 Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden und beantragten, der Zonenplan 1:1000 Sper l'En sowie die Teilrevision des kommunalen Baugesetzes seien nicht zu genehmigen. Eventuell sei das entsprechende Genehmigungsverfahren solange auszusetzen, als eine private Bauverbotsdienstbarkeit zu Gunsten der Parzellen 1380 und 1381 zulasten der im fraglichen Gebiet liegenden Parzelle 1239 bestehe. Am 14. Januar 2014 wies die Regierung des Kantons Graubünden die Beschwerde ab, wobei sie unter anderem berücksichtigte, dass die fragliche private Bauverbotsdienstbarkeit mit Vereinbarung vom 20. April 2012, der die Gemeindeversammlung am 5. Dezember 2013 zugestimmt hatte, dahingefallen und die entsprechende Planungsbeschwerde zurückgezogen worden war.

B. Mit Urteil vom 13. Januar 2015 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine dagegen eingereichte Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut. Gleichzeitig hob es den Beschluss der Gemeindeversammlung Samedan vom 27. Oktober 2011 über die Annahme der Teilrevision von Art. 45 und 56b des Baugesetzes sowie des Zonenplans mit Gestaltungselementen 1:1000 Sper l'En und den Beschwerdeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 14. Januar 2014 sowie den entsprechenden Genehmigungsbeschluss derselben Regierung auf. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, das fragliche Gelände liege in der qualifizierten Pufferzone des UNESCO-Welterbes "Rhätische Bahn in der Landschaft Albula/Bernina". Zwar verfüge die entsprechende UNESCO-Konvention nicht über unmittelbare Rechtswirkung für die Schweiz. Die Konventionsziele würden aber im Kantonalen Richtplan (KRIP) UNESCO-Welterbe umgesetzt. Die Sicherstellung der Anforderungen erfolge in erster Linie durch eine Fachberatung im Bereich der Gestaltung unter Federführung der Gemeinde und eventuell der Baubewilligungsbehörde. Das von der Gemeinde für die strittige Ortsplanrevision eingeholte Kurzgutachten äussere sich nicht zu den erforderlichen Anforderungen, und entsprechende Abklärungen fehlten. Über die übrigen Streitpunkte brauche nicht entschieden zu werden.

C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. März 2015 an das Bundesgericht stellt die Gemeinde Samedan die folgenden Anträge:

"1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 13. Januar 2015 sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zur Behandlung der Beschwerde A.________ an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

2. Eventuell seien (a) sowohl das Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 13. Januar 2015 als auch der Genehmigungs- und der Beschwerdeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 13. Januar 2014 (nicht aber der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 27. Oktober 2011) aufzuheben, und (b) die Regierung als Genehmigungsbehörde sei anzuweisen, die Vereinbarkeit der OP-Teilrevision Sper l'En mit Kapitel 8 (UNESCO-Welterbe) des kantonalen Richtplans 2000 detailliert zu prüfen und gestützt darauf neu zu entscheiden...."

Zur Begründung macht die Gemeinde Samedan im Wesentlichen geltend, für das fragliche Gebiet Sper l'En brauche es keine Fachberatung. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung und verletze die Autonomie der Gemeinde.

A.A.________ und B.A.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden stellt für den Regierungsrat den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen. Das Verwaltungsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In der Folge verzichtete die Gemeinde auf eine Replik, und es gingen auch sonst keine weiteren Stellungnahmen beim Bundesgericht ein.

Erwägungen:

1.

1.1. Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG ) im Bereich des Raumplanungs- und Baurechts, das zum öffentlichen Recht zählt und vom Anwendungsbereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ausgenommen ist (vgl. Art. 83 ff. BGG e contrario; BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).

1.2. Fraglich erscheint, ob es sich beim angefochtenen Urteil um einen Endentscheid gemäss Art. 90 BGG oder um einen Zwischenentscheid handelt, der nur unter den in Art. 92 und 93 BGG genannten besonderen Voraussetzungen beschwerdefähig ist.

1.2.1. Das Verwaltungsgericht wies die Streitsache nicht an eine untere Instanz zurück, sondern hob sämtliche im vorliegenden Zusammenhang ergangenen unterinstanzlichen Entscheide unter Einschluss insbesondere des erstinstanzlichen Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 27. Oktober 2011 ersatzlos auf. Damit ist das Verfahren abgeschlossen, und es liegt an der Gemeinde, zu entscheiden, ob sie ein neues Verfahren einleiten will. Das angefochtene Urteil stellt demnach einen Endentscheid gemäss Art. 90 BGG dar.

1.2.2. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass es sich sinngemäss um eine Rückweisung und damit um einen Zwischenentscheid handelt, so wäre die Beschwerde an das Bundesgericht dennoch zulässig, weil das Urteil des Verwaltungsgerichts für die Gemeinde einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a bewirken kann. Das Verwaltungsgericht hätte die Sache sinngemäss mit der verbindlichen materiellen Vorgabe an die Gemeinde zurückgewiesen (vgl. dazu die von der beschwerdeführenden Gemeinde angerufenen Urteile des Bundesgerichts 2C_742/2013 vom 23. Januar 2014 E. 2.4 und 1C_523/2008 vom 18. März 2009 E. 2.3), im Planungsverfahren zwingend eine Fachberatung beiziehen zu müssen. Die Gemeinde wäre insoweit in ihrer Rechtsstellung betroffen, weil sie nicht frei bzw. ohne eine solche Fachberatung entscheiden könnte, was sie nicht nur zu einem zusätzlichen Aufwand verpflichtet, sondern sie auch in ihrer Entscheidungskompetenz beschränkt, woraus sich ein irreversibler Nachteil ergeben kann. Überdies hängt der Vertrag, den die Gemeinde mit der berechtigten Eigentümerin eines Nachbargrundstücks über die Löschung einer Bauverbotsdienstbarkeit auf einer der von der Umzonung betroffenen Liegenschaften (Parzelle 1239) geschlossen hat, davon ab, dass der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 27. Oktober 2011 über die Ortsplanungsrevision Sper l'En rechtskräftig wird. Indem das angefochtene Urteil diesen Beschluss ausdrücklich aufhebt, riskiert die Gemeinde auch dadurch einen irreversiblen Rechtsnachteil.

1.3. Die beschwerdeführende Gemeinde Samedan ist als Baubewilligungs- und Planungsbehörde, d.h. als Trägerin hoheitlicher Gewalt, vom angefochtenen Entscheid berührt. Sie ist befugt, mit Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie geltend zu machen ( Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ).

1.4. Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG ) beruht ( Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG ).

2.

2.1. Das Bundesgericht anerkannte schon wiederholt, dass die Bündner Gemeinden in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom sind (vgl. BGE 128 I 3 E. 2b S. 8 mit Hinweisen sowie kürzlich das Urteil 1C_499/2014 vom 25. März 2015 E. 4.2). Das gilt gestützt auf Art. 3 und 22 Abs. 1 und 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG; BR 801.100) auch hier bei der strittigen Teilrevision der Grundordnung im Bereich Sper l'En, was grundsätzlich von keiner Seite ernsthaft in Frage gestellt wird.

2.2. Besteht Autonomie, kann sich die Gemeinde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet oder ihre Prüfungsbefugnis überschreitet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten verfassungsrechtliche Verfahrensrechte verletzt oder die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt erachtet ( BGE 131 I 91 E. 1 S. 93 ; 128 I 3 E. 2b S. 9; Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 139 I 280 ; je mit Hinweisen). Sodann kann sich die Gemeinde in Anwendung von Art. 97 Abs. 1 BGG auf eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts berufen (vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 1C_499/2014 vom 25. März 2015 E. 5). Soweit nicht die Handhabung von Bundesrecht oder kantonalem Verfassungsrecht oder ein in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallender Beurteilungsspielraum infrage steht, prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid bei der Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür ( BGE 138 I 242 E. 5.2 S. 245 ; 136 I 395 E. 2 S. 397 je mit Hinweisen).

2.3. Eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 1C_485/2013 vom 3. Dezember 2013 E. 4.2).

2.4. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht ( BGE 140 III 167 E. 2.1 S. 168 ; 138 I 305 E. 4.3 S. 319).

3.

3.1. Die beschwerdeführende Gemeinde macht geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung, indem die Vorinstanz davon ausgegangen sei, das fragliche Gebiet Sper l'En befinde sich in der qualifizierten Pufferzone und nicht in der (nicht ausdrücklich so bezeichneten "einfachen") Pufferzone Nahbereich gemäss den besonderen Schutznormen, die für ein als UNESCO-Welterbe anerkanntes Gebiet gelten würden. Gestützt darauf habe die Vorinstanz die falschen rechtlichen Schlüsse gezogen. Die Einschätzung der Gemeinde wird von der Regierung des Kantons Graubünden geteilt.

3.2. Teile der Gemeinde Samedan zählen zum UNESCO-Welterbe "Rhätische Bahn in der Landschaft Albula/Bernina" mit entsprechendem zusätzlichem Schutzstatus. Rechtlich umgesetzt wird diese Schutzfunktion im besonderen Kantonalen Richtplan UNESCO-Welterbe, der vom Bundesrat am 10. März 2009 genehmigt wurde und das Kapitel 8 des Kantonalen Richtplanes Graubünden bildet. Wie sich aus der Richtplankarte UNESCO-Welterbe ohne weiteres ergibt, liegt das im vorliegenden Verfahren fragliche Gebiet nicht in der qualifizierten Pufferzone (im Nahbereich), sondern in der einfachen Pufferzone im Nahbereich. Das wird auch von den Beschwerdegegnern nicht widerlegt und zu Recht nicht einmal ernsthaft bestritten. Die anderslautende Feststellung des Verwaltungsgerichts beruht daher auf einem offenkundigen Versehen bzw. widerspricht klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen und ist daher offensichtlich unrichtig.

3.3. In rechtlicher Hinsicht bestimmt Kapitel 8 des Kantonalen Richtplans Graubünden unter anderem, dass die qualifizierte Pufferzone (im Nahbereich) wichtige und qualitativ hochwertige Kulturgüter, Ortsbilder (nationale Bedeutung) und Landschaftselemente umfasst. Für bauliche Massnahmen gelten eine erhöhte Sensibilität und besondere Qualitätsanforderungen. Diese werden schwergewichtig durch eine Gestaltungsberatung oder andere gleichwertige Massnahmen sichergestellt. Demgegenüber zählen zur einfachen Pufferzone im Nahbereich Siedlungsteile, die nahe der Kernzone liegen und die besonderen Qualitäten der qualifizierten Pufferzone nicht aufweisen, sondern jüngere Wohnquartiere sowie kleine Gewerbe- und Industriezonen und deren Umgebung umfassen. Für bauliche Massnahmen wird eine Gestaltungsberatung empfohlen. Der Entscheid über die Umsetzung dieser Empfehlung obliegt der Gemeinde. Im Unterschied zur qualifizierten Pufferzone sind bei der einfachen Pufferzone im Nahbereich eine Gestaltungsberatung oder sonstige gleichwertige Massnahmen mithin nicht obligatorisch. Zieht die Gemeinde eine entsprechende Beratung bei, kann sie deren Umfang frei bestimmen.

3.4. Das Verwaltungsgericht begründet den angefochtenen Entscheid damit, die von der Gemeinde Samedan für die strittige Ortsplanrevision beigezogene Fachberatung äussere sich nicht zur Kompatibilität der Planung mit der Anforderung der erhöhten Sensibilität in der qualifizierten Pufferzone und die Gemeinde habe keine entsprechenden Abklärungen getroffen. Damit habe sie den massgeblichen Sachverhalt ungenügend abgeklärt und ihre Prüfungspflicht verletzt. Gestützt darauf hob die Vorinstanz nicht nur den Genehmigungsentscheid der Regierung, sondern auch den Gemeindeversammlungsbeschluss über die strittige Ortsplanung auf. Das angefochtene Urteil beruht insoweit auf der falschen tatsächlichen Grundlage, dass es sich beim fraglichen Gelände um eine qualifizierte Pufferzone handle und zieht gestützt darauf die entsprechenden falschen rechtlichen Schlüsse. Da es um eine einfache Pufferzone im Nahbereich geht, ist eine Fachberatung gerade nicht zwingend. Es stand der beschwerdeführenden Gemeinde frei, ein Kurzgutachten einzuholen, und es schadet ihr nicht, wenn dieses die Anforderungen an eine Fachberatung nicht erfüllen würde, wie sie für die qualifizierte Pufferzone erforderlich wäre. Es kommt damit im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das von der beschwerdeführenden Gemeinde eingeholte Kurzgutachten von Architekt C.________ vom 23. Januar 2013 eine eigentliche Fachberatung darstellt oder nicht. Die umstrittene Ortsplanung leidet demnach nicht am von der Vorinstanz festgestellten Mangel. Der angefochtene Entscheid steht mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch und erweist sich nicht nur in der Begründung, sondern auch in den rechtlichen Auswirkungen als offensichtlich unhaltbar und demnach willkürlich.

3.5. Das Verwaltungsgericht hat die ihm von den Beschwerdegegnern unterbreiteten Rügen nicht geprüft, sondern einzig gestützt auf die von ihm selbst vorgenommene Fehleinschätzung entschieden. Es ist dem Bundesgericht daher verwehrt, in der Sache zu entscheiden. Vielmehr ist die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zu ergänzender Prüfung der Streitsache und zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG ).

4. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid muss aufgehoben und die Streitsache an die Vorinstanz zurückgewiesen werden zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den unterliegenden Beschwerdegegnern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG ). Eine Parteientschädigung ist der obsiegenden Gemeinde praxisgemäss nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG sowie BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 13. Januar 2015 wird aufgehoben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdegegnern unter Solidarhaft auferlegt.

3. Dieses Urteil wird den Parteien, der Regierung des Kantons Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Oktober 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax