Association of Municipalities for Health and Social Services v. Fraud Prosecution

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1B_669/2021

Arrêt du 8 mars 2022

Ire Cour de droit public

Composition

Mme et MM. les Juges fédéraux Jametti, Juge présidant,

Chaix et Müller.

Greffière : Mme Nasel.

Participants à la procédure

Association de communes Réseau Santé et Social de la Gruyère, agissant par son Service social, représentée par Me Daniel Känel, avocat,

recourante,

contre

A.________, représenté par Me Isabelle Brunner Wicht, avocate,

intimé,

Ministère public de l'Etat de Fribourg, case postale 1638, 1701 Fribourg.

Objet

Procédure pénale; qualité de lésé et de partie plaignante,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, Chambre pénale, du 11 novembre 2021

(502 2021 188).

Faits :

A. A la suite d'une dénonciation du Service cantonal de l'action sociale effectuée fin décembre 2020, le Ministère public a ouvert une procédure pénale à l'encontre de A.________ pour escroquerie et obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale ( art. 146 et 148a CP ). Il lui est en substance reproché d'avoir exercé une activité lucrative non déclarée alors qu'il était au bénéfice de prestations sociales.

Le 30 juillet 2021, l'Association de communes Réseau Santé et Social de la Gruyère, agissant par sa commission sociale du Service social, a dénoncé pénalement les faits et s'est constituée " partie civile " en vue du remboursement de l'aide octroyée à tort à A.________.

B. Par ordonnance du 30 août 2021, le Ministère public a refusé de reconnaître la qualité de lésée, respectivement de partie plaignante à l'Association de communes Réseau Santé et Social de la Gruyère, la considérant comme simple dénonciatrice.

Par arrêt du 11 novembre 2021, la Chambre pénale du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a rejeté le recours formé par l'Association de communes Réseau Santé et Social de la Gruyère contre l'ordonnance du 30 août 2021 précitée.

C. Par acte du 10 décembre 2021, l'Association de communes Réseau Santé et Social de la Gruyère forme un recours en matière pénale par lequel elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de lui reconnaître la qualité de partie plaignante, respectivement à son Service social.

Invités à se déterminer sur le recours, la Chambre pénale ainsi que le Ministère public y renoncent, tandis que A.________ conclut à son rejet.

Considérant en droit :

1. La décision attaquée a été rendue dans le cadre d'une procédure pénale par une juridiction statuant en tant que dernière instance cantonale et peut donc faire l'objet d'un recours en matière pénale au sens des art. 78 ss LTF . La recourante se voit dénier la qualité de partie plaignante et se trouve dès lors définitivement écartée de la procédure pénale. Le prononcé entrepris revêt donc à son encontre les traits d'une décision finale au sens de l' art. 90 LTF ( ATF 139 IV 310 consid. 1). Eu égard au statut de partie plaignante qui lui est refusé, la recourante peut se plaindre d'une violation de ses droits de partie et dispose ainsi de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral, indépendamment des éventuelles conclusions civiles qu'elle pourrait faire valoir ( art. 81 LTF ; ATF 141 IV 1 consid. 1.1 et 1.2; arrêt 1B_537/2021 du 13 janvier 2022 consid. 1). Le recours a en outre été déposé en temps utile ( art. 100 al. 1 LTF ) et les conclusions qui y sont prises sont recevables ( art. 107 al. 2 LTF ). Partant, il y a lieu d'entrer en matière.

2. La recourante débute son écriture par un résumé des faits. Il ressort de cette première partie de son mémoire qu'elle soutient que ce serait à tort que l'autorité précédente l'aurait qualifiée d'autorité administrative chargée de prendre des décisions en matière d'aide sociale. Elle expose être une association de communes, sans compétence décisionnelle, dont le but serait de mettre en oeuvre les obligations imposées par la législation cantonale en matière d'aide sociale, soit notamment assumer le financement de l'aide sociale à hauteur de 60% et créer un Service social ainsi qu'une Commission sociale à laquelle appartiendrait la compétence décisionnelle relative aux demandes d'aide sociale. La recourante n'a toutefois pas soulevé expressément de grief à cet égard ni allégué un quelconque arbitraire dans le résultat conformément aux exigences de l' art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 146 IV 88 consid. 1.3.1; 145 IV 154 consid. 1.1). Quoiqu'il en soit, ces éléments ne sont pas pertinents pour l'issue du litige (cf. infra consid. 3.6).

3. Se prévalant des art. 115 et 118 CPP , la recourante reproche à l'instance précédente de ne pas lui avoir reconnu la qualité de partie plaignante.

3.1. Selon l' art. 118 al. 1 CPP , on entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil.

La notion de lésé est définie à l' art. 115 al. 1 CPP . Il s'agit de toute personne dont les droits ont été touchés directement par une infraction ( ATF 147 IV 269 consid. 3.1; 145 IV 491 consid. 2.3). Lorsque la norme ne protège pas en première ligne les biens juridiques individuels, seule est considérée comme lésée la personne qui est affectée dans ses droits par l'infraction sanctionnée par la norme en cause, pour autant que l'atteinte apparaisse comme la conséquence directe du comportement de l'auteur. Il suffit, dans la règle, que le bien juridique individuel dont le lésé invoque l'atteinte soit protégé secondairement ou accessoirement, même si la disposition légale protège en première ligne des biens juridiques collectifs. En revanche, celui dont les intérêts privés ne sont atteints qu'indirectement par une infraction qui ne lèse que des intérêts publics, n'est pas lésé au sens du droit de procédure pénale ( ATF 147 IV 269 consid. 3.1; 145 IV 491 consid. 2.3.1; 141 IV 454 consid. 2.3.1). Pour être directement touché, le lésé doit en outre subir une atteinte en rapport de causalité directe avec l'infraction poursuivie. Les personnes subissant un préjudice indirect ou par ricochet ne sont donc pas lésées et sont des tiers n'ayant pas accès au statut de partie à la procédure pénale ( ATF 141 IV 454 consid. 2.3.1; arrêt 1B_40/2020 du 18 juin 2020 consid. 3 et les arrêts cités). Tel est le cas du simple dénonciateur au sens de l' art. 301 al. 1 CPP , qui n'a pas de droit de procédure hormis celui d'être informé, à sa demande, de la suite qui a été donnée à sa dénonciation ( art. 301 al. 2 et 3 CPP ).

Pour que la qualité de lésé soit reconnue à l'Etat, il ne suffit pas que celui-ci soit touché par l'infraction en cause dans des intérêts publics qu'il a pour mission de défendre ou de promouvoir (" für welche er zuständig ist "); il doit être atteint directement dans ses droits personnels comme un privé. Lorsque l'organe étatique agit en tant que détenteur de la puissance publique, il défend des intérêts publics et ne peut pas être simultanément touché directement dans des intérêts individuels qui lui sont propres; dans ce cas, la sauvegarde des intérêts publics, dont il est le garant, incombe au Ministère public (arrêts 1B_576/2018 du 26 juillet 2019 consid. 2.4; 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.5 et 2.6 et les références citées; voir aussi, ATF 95 I 439 consid. 2d p. 449). La Cour de céans a notamment considéré, en application de ces principes, qu'un Office communal de prévoyance ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de lésé, respectivement de partie plaignante dans la procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte pour escroquerie à l'assurance sociale, au motif qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions officielles, et qu'il revenait au Ministère public de défendre les intérêts publics en jeu dans cette procédure (arrêt 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.5 et 2.6).

3.2. A côté des parties mentionnées à l' art. 104 al. 1 CPP , l' art. 104 al. 2 CPP précise que la Confédération et les cantons peuvent reconnaître la qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à d'autres autorités chargées de sauvegarder des intérêts publics. Les autorités en question peuvent être cantonales (conseils communaux, autorités d'assistance sociale ou de protection de l'environnement, autorité chargée du recouvrement des pensions alimentaires - art. 217 al. 2 CP ) ou fédérales (Ministère public de la Confédération, Chancellerie et départements fédéraux; Yasmina Bendani, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2e éd. 2019 n° 27 ss ad art. 104). La notion d'autorité au sens de cette disposition doit être comprise dans un sens restrictif ( ATF 144 IV 240 consid. 2; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, 4e éd. 2020, n° 372). Le législateur fédéral a renoncé à accorder le droit de partie aux associations ayant pour but de protéger des intérêts généraux (par exemple la lutte contre le racisme ou la protection de l'environnement). C'est en effet au Ministère public qu'il incombe de représenter et de faire valoir d'office les intérêts de la communauté. Les associations en question peuvent certes agir en tant que dénonciatrices, mais en reconnaissant la qualité de partie à un trop grand nombre d'acteurs habilités à intervenir activement dans la procédure, le déroulement de celle-ci s'en trouverait alourdi ou compliqué dans une mesure disproportionnée avec les avantages obtenus ( ATF 147 IV 269 consid. 3.2; Message CPP, FF 2006 pp. 1141 s.; Bendani, op. cit. n° 30 ad art. 104; Yvan Jeanneret/André Kuhn, Précis de procédure pénale, 2

e éd. 2018 n° 7030 p. 220).

Exceptionnellement, certaines associations peuvent certes se voir reconnaître la qualité de lésé - même en l'absence d'atteinte directe à leurs intérêts - dans la mesure où elles ont qualité pour déposer plainte pénale ( art. 115 al. 2 CPP ). Cette qualité n'est toutefois là aussi reconnue que de manière exceptionnelle, pour autant qu'il existe une base légale spécifique autorisant expressément une association à agir au plan pénal. Tel est le cas de l'art. 23 al. 2 de la loi fédérale sur la concurrence déloyale (LCD, RS 241) qui octroie le droit de déposer plainte aux associations professionnelles ou de protection des consommateurs ( ATF 147 IV 269 consid. 3.2; Goran Mazzucchelli/Mario Postizzi, in Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2e éd. 2014, n° 36 ad art. 115).

3.3. En l'occurrence, la cour cantonale a refusé la qualité de partie plaignante à la recourante tant au civil qu'au pénal. S'agissant de celle au civil, elle l'a niée, car elle a estimé que les prétentions de celle-ci, soit le remboursement des prestations d'aide sociale qui auraient été obtenues illégalement par le prévenu, relevaient du droit public. Quant à celle au pénal, elle a constaté que la recourante avait agi dans ses prérogatives officielles comme détentrice de la puissance publique et qu'elle pouvait rendre une décision tendant au remboursement de l'aide perçue illégalement. C'est pourquoi elle a estimé que la recourante ne pouvait être considérée comme personnellement lésée comme un privé en cas de reproches d'abus à l'aide sociale et que son intérêt à voir le prévenu poursuivi serait assuré par le Ministère public dans la procédure pénale. L'autorité précédente a finalement constaté que l'art. 37a de la loi fribourgeoise sur l'aide sociale (LASoc; RS/FR 831.0.1) n'assignait à la commission sociale, respectivement au service social régional et au Service de l'action sociale qu'un rôle de dénonciateur des cas d'abus d'aide sociale, sans leur confier de compétence plus étendue.

La recourante soutient qu'en cas d'abus d'aide sociale, les communes pourraient être lésées, car celles-ci subiraient un dommage correspondant à une diminution de leur patrimoine, à tout le moins jusqu'au remboursement de l'aide sociale perçue illégalement: elle prétend ainsi avoir été directement lésée dans ses intérêts financiers par les agissements du prévenu et avoir la qualité de partie plaignante. Elle ajoute qu'elle ne saurait être assimilée à un organe étatique puisqu'elle aurait la personnalité morale avec des droits et obligations ainsi qu'un patrimoine. De plus, elle aurait un intérêt juridique à participer à la procédure, ne serait-ce que pour mieux comprendre comment l'abus aurait été réalisé et en éviter de nouveaux.

3.4. L'argumentation de la recourante ne saurait être suivie: elle perd de vue que lorsque l'organe étatique agit en tant que détenteur de la puissance publique, il défend des intérêts publics et ne peut pas être simultanément touché directement dans des intérêts individuels qui lui sont propres; dans ce cas, la sauvegarde des intérêts publics, dont il est le garant, incombe au Ministère public.

Dans le canton de Fribourg, la LASoc impose, entre autres, aux communes de créer une commission sociale qui décide de l'octroi, du refus, de la modification, de la suppression et du remboursement de l'aide matérielle à accorder aux ressortissants fribourgeois, aux Confédérés, aux étrangers ainsi qu'aux réfugiés au bénéfice d'une autorisation d'établissement (art. 7, 19 et 20 LASoc) et un service social doté de personnel qualifié qui accomplit plusieurs tâches, telles que instruire les dossiers d'aide sociale et demander le préavis de la commune de domicile d'aide sociale (art. 18 LASoc). L'art. 32 LASoc prévoit que l'aide matérielle accordée en vertu de l'art. 7 est financée à hauteur de 40% par l'Etat et 60% par les communes. La recourante est une association de communes dont le but est notamment de mettre en oeuvre les obligations qui leur incombent selon la LASoc.

En l'espèce, la recourante reproche au prévenu d'avoir exercé une activité lucrative non déclarée alors même qu'il était au bénéfice de prestations sociales, soit des faits qui pourraient être constitutifs d'escroquerie ( art. 146 CP ) et d'obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale ( art. 148a CP ). Or, contrairement à ce qu'elle soutient, les prestations d'aide qu'elle a fournies au prévenu, directement ou indirectement par le biais des institutions qu'elle a mises en place conformément à la LASoc, relèvent de ses activités étatiques souveraines qu'elle est obligée d'exercer en vertu de la loi (cf. Viktor Lieber, in Kommentar Schulthess zur Schweizerischen Strafprozessordnung, Art. 196-457, 3e éd. 2020, n° 3c sv. ad art. 115 CPP ; Simone Brandenberger, Der Staat als Verletzter im Strafprozess - eine Rollenverteilung, forumpoenale 2016 p. 225 ss, p. 226 sv.). Peu importe à cet égard qu'elle soit une corporation de droit public cantonal dotée de la personnalité morale et d'un patrimoine propre. Elle ne saurait ainsi prétendre que sa situation différerait de celle de l'arrêt 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 à cause de la forme juridique qu'elle revêt. Partant, c'est à juste titre que l'instance précédente a considéré que la recourante avait agi dans ses prérogatives officielles, comme détentrice de la puissance publique, dans l'accomplissement des devoirs que lui impose la LASoc.

Ces considérations sont renforcées par la possibilité qu'a la recourante, respectivement sa commission, de rendre une décision tendant au remboursement de l'aide perçue illégalement, ce qu'elle reconnaît elle-même, lorsqu'elle admet que la question de sa qualité de partie plaignante au civil peut demeurer indécise dès lors qu'elle peut réclamer ce remboursement par une décision ultérieure de la commission qu'elle a mise en place conformément à la LASoc. Faute de nécessité d'ouvrir une procédure civile ou pénale pour faire valoir ses prétentions, l'on peine à discerner en quoi la participation de la recourante à la procédure pénale serait indispensable. Son argument selon lequel sa participation serait utile, ne serait-ce que pour comprendre comment l'abus aurait été réalisé et en éviter de nouveaux, ne change rien à cet égard. En outre, la sauvegarde des intérêts publics incombe au Ministère public et pas à la recourante.

Par ailleurs, cette dernière ne peut se contenter de prétendre que le service social pouvait déposer plainte pénale sur la base de l'art. 37a al. 2 LASoc sans élever de grief d'interprétation et d'application arbitraire du droit cantonal, ni exposer en quoi les considérations de la cour cantonale à cet égard seraient insoutenables. Elle ne peut pas non plus se limiter à soutenir que les art. 146 et 148a CP lui octroieraient cette compétence, ainsi qu'au service social, sans le démontrer et sans citer une base légale spécifique les autorisant expressément à agir au plan pénal.

C'est dès lors à juste titre et sans violer le droit fédéral que l'instance précédente a dénié la qualité de partie plaignante à la recourante, laquelle bénéficie uniquement du statut de dénonciatrice.

4. Par conséquent, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires ( art. 66 al. 4 LTF ). L'intimé, assisté d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la recourante ( art. 68 al. 1 et 2 LTF ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au Ministère public qui obtient gain de cause dans l'exercice de ses attributions officielles ( art. 68 al. 3 LTF ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

2. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3. La recourante versera à A.________ une indemnité de 250 fr. à titre de dépens.

4. Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Ministère public de l'Etat de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, Chambre pénale.

Lausanne, le 8 mars 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Juge présidant : Jametti

La Greffière : Nasel