Recusal of Public Authority Members Denied in Medical Disciplinary Case

AGVE - Archiv

2012 Verwaltungsrechtspflege 373

IV. Verwaltungsrechtspflege

68 Ausstand

- Einfluss von medialem und politischem Druck auf die Unvoreingenommenheit von Behördenmitgliedern im Rahmen eines Disziplinarverfahrens betreffend Entzug der Berufsausübungsbewilligung als Medizinalperson

Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 7. März 2012 i.S. X. (RRB Nr. 2012-000280)

*Aus den Erwägungen*

4. Gemäss § 16 Abs. 1 lit. e VRPG darf am Erlass von Entscheiden nicht mitwirken, wer aus anderen als den in lit. a-d aufgezählten Gründen in der Sache befangen sein könnte. Diese Bestimmung lautet grundsätzlich gleich wie die entsprechenden bundesrechtlichen Regelungen (vgl. Art. 10 Abs. 1 lit. d VwVG und Art. 34 Abs. 1 lit. e BGG). In Lehre und Rechtsprechung wird zwischen subjektiver und objektiver Befangenheit unterschieden. Die subjektive Befangenheit betrifft Gegebenheiten, die in der Person und im Verhalten des Richters oder der Richterin bzw. des den Entscheid fällenden Behördenmitglieds ihre Ursachen haben. Darunter fallen etwa ein spezifisches Verhalten, Äusserungen, abschätzige Bemerkungen oder äusserer Druck beispielsweise durch Medienkampagnen. Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Gegebenheiten Umstände ergeben, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der untersuchenden Person zu erwecken (Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 2008 (5a_206/2008) Erw. 2.1). Die

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objektive Befangenheit beruht auf strukturellen Gründen, die nicht direkt mit der Partei, sondern mit organisatorisch-institutionellen Gegebenheiten zu tun haben. Hierzu zählt die Mehrbefassung einer urteilenden Person mit der gleichen Streitsache, sog. Vorbefassung (vgl. Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Heinrich Koller, Art. 2, N 43 ff). Im Hinblick auf Medienäusserungen durch Amtspersonen trägt das Bundesgericht stets dem Umstand Rechnung, dass Verwaltungsbehörden - anders als Gerichte - nicht allein zur Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen sind, sondern auch einen Informationsauftrag erfüllen. Die für richterliche Behörden geltenden Grundsätze können deshalb nicht mit gleicher Strenge auf öffentliche Äusserungen von Verwaltungsbehörden übertragen werden (Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/ Müller/Schindler, Art. 10, N 28). Ausnahmsweise können auch Verfahrensfehler die Unbefangenheit einer urteilenden Person in Frage stellen. Dazu müssen Gründe zur Annahme bestehen, dass sich in Rechtsfehlern gleichzeitig eine Haltung manifestiert, die auf fehlender Distanz und Neutralität beruht. Es muss sich um besonders krasse Fehler oder wiederholte Irrtümer handeln, die eine schwere Verletzung der Amtspflichten darstellen (Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 2008 (5a_206/ 2008) Erw. 2.2). 5. 5.1 Der Gesuchsteller macht geltend, die Vorgehensweise der beiden Behördenmitglieder bei den Praxisinspektionen und in diesem Zusammenhang die geheime und ohne rechtliche Grundlage durchgeführte Inspektion des vermeintlichen "Betäubungsmittellagers" in

A. verdeutlichten, dass sie sich ihre Meinung noch vor Einleitung des Disziplinarverfahrens bereits gebildet hätten. Ziel sei nie eine objektive Sachverhaltsabklärung, sondern die Suche nach Beweisen für die von den Medien und allen voran dem B. behaupteten Verfehlungen des Gesuchstellers. Das DGS beaufsichtigt gestützt auf Art. 41 Abs. 1 MedBG i.V.m. § 2 GesG und § 2 VBOB Personen, die im Kanton Aargau einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Gemäss

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Art. 41 Abs. 2 MedBG trifft die Aufsichtsbehörde die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen. In diesem Zusammenhang ist das DGS verpflichtet, Anhaltspunkten über die allfällige Missachtung der Berufspflichten nachzugehen. Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit sind die zuständigen Behörden gemäss § 48 GesG insbesondere befugt, Auskünfte sowie die Herausgabe von Unterlagen zu verlangen (lit. a), Räumlichkeiten zu betreten und Einsicht in Unterlagen zu nehmen (lit. b) sowie Proben zu erheben und Gegenstände zu Abklärungszwecken zu beschlagnahmen (lit. c). Ganz generell hat das DGS den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln und die notwendigen Untersuchungen anzustellen (§ 17 VRPG). Das DGS sah sich nach eigenen Angaben aufgrund von externen Hinweisen auf die Praxisführung sowie aktueller konkreter Hinweise zu möglichen Unregelmässigkeiten in Bezug auf die Lagerung von Betäubungsmitteln veranlasst, am 28. Oktober 2011 eine unangekündigte Inspektion der Praxis des Gesuchstellers in C. und eines Lagers in A. durchzuführen. Für die Besichtigung des in A. abgestellten Anhängers erwirkte das DGS die Zustimmung und Mitwirkung der Kantonspolizei. Warum das DGS diesen ebenfalls Raum umschliessenden Anhänger nicht hätte durchsuchen dürfen, wie der Gesuchsteller geltend macht, ist nicht erfindlich. Es hätte den Anhänger zu Abklärungszwecken sogar beschlagnahmen dürfen (§ 48 lit. c GesG). Da sich anlässlich dieser Inspektion Hinweise auf die Missachtung des Selbstdispensationsbzw. Erstabgabeverbotes sowie der Buchführungspflicht von Betäubungsmitteln durch den Gesuchsteller ergaben, erfolgte am 8. November 2011 eine zweite Inspektion in der Praxis in C. Als Aufsichtsbehörde war das DGS verpflichtet, den ihm zur Kenntnis gelangten Anhaltspunkten einer angeblichen Berufspflichtverletzung durch den Gesuchsteller nachzugehen. Dabei spielt es keine Rolle, aus welcher Quelle die Hinweise einer allfälligen Missachtung der Berufspflicht stammen. Die Behörde hat auch Anzeichen auf einen Verstoss gesetzlicher Bestimmungen zu überprüfen, von denen sie erstmals aus den Medien erfährt. Insofern ist der Vorhalt des Gesuchstellers, das DGS habe nur wegen der Berichterstattung

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im B. ein Disziplinarverfahren gegen ihn eingeleitet, nicht relevant. Die Vorgehensweise des DGS bzw. des Abteilungsleiters und der juristischen Fachperson bei diesen Inspektionen, insbesondere auch jener in A., stützt sich auf gesetzliche Grundlagen und verlief absolut gesetzeskonform. Den die Inspektionen betreffenden Akten, insbesondere den Protokollen der Inspektionen vom 28. Oktober und

8. November 2011, sind keinerlei Hinweise zu entnehmen, die in irgendwelcher Art auf eine Befangenheit des Abteilungsleiters und der juristischen Fachperson schliessen lassen würden. Die im Rahmen der Inspektionen gemachten Äusserungen und Fragen erscheinen angemessen und neutral. Mittels der durchgeführten Inspektionen klärt das DGS den

Sachverhalt von Amtes wegen ab. Insoweit geht der Gesuchsteller fehl, wenn er dem DGS vorwirft, die im B. gemachten Vorwürfe seien ohne eigene Abklärungen übernommen und bestätigt worden, anstatt diese auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Gerade dies hat das DGS getan. Zur Sachverhaltsabklärung gehörten ausserdem die Anfragen bei den beim Gesuchsteller angestellten Ärzten. Auch darin kann keine Befangenheit der beiden Behördenmitglieder erblickt werden. 5.2 Der Gesuchsteller beanstandet ausserdem, die Medien seien in rechtswidriger Weise über das laufende Disziplinarverfahren und die gegen ihn eingeleiteten Schritte informiert worden. Auch dieses Vorgehen unterstreiche die bestehende Befangenheit im vorliegenden Fall. Dies trifft nicht zu. Aus den Verfahrensakten ergeben sich keinerlei Anhaltspunkte, wonach der Abteilungsleiter oder die juristische Fachperson der Redaktion des B. oder anderen Medien in unrechtmässiger Weise Informationen über das Verfahren gegen den Gesuchsteller weitergegeben hätten. Zudem vereinbarten der Gesuchsteller und das DGS anlässlich einer Besprechung am

18. November 2011 in Aarau eine gemeinsame Sprachregelung gegen aussen während des hängigen Verfahrens. An diese Regelung haben sich das DGS, insbesondere auch der Abteilungsleiter und die juristische Fachperson, stets gehalten. Mit dieser Sprachregelung

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wurde im laufenden Verfahren ein gerechter Ausgleich gefunden zwischen den berechtigten Geheimhaltungsinteressen des Gesuchstellers und der allgemeinen gesetzlichen Verpflichtung des DGS, als öffentliches Organ die Bevölkerung über Tätigkeiten und Angelegenheiten von allgemeinem Interesse von Amtes wegen zu informieren (§ 4 Abs. 1 IDAG). Wie hierin eine subjektive Befangenheit der betroffenen Behördenmitglieder begründet werden könnte, ist nicht ersichtlich. 5.3 Im Weiteren macht der Gesuchsteller geltend, der Abteilungsleiter habe im Vorfeld der psychiatrischen Begutachtung dem Gutachter eine umfangreiche, sehr einseitig zu Lasten des Gesuchstellers formulierte Anamnese mit einer Vielzahl von falschen Behauptungen zugestellt. Der Gesuchsteller sieht darin eine versuchte Beeinflussung des Gutachters. Die Feststellungen des Abteilungsleiters seien unsachlich und weitgehend tatsachenwidrig gewesen und zeigten dessen vorgefasste Meinung. Anlässlich der Besprechung vom 18. November 2011 erklärte sich der Gesuchsteller bereit, sich einer fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Das Vorgehen und die getroffenen Abmachungen wurden in einem Schreiben des DGS festgehalten, zu dem der Gesuchsteller mit Unterzeichnung am 24. November 2011 sein Einverständnis erklärte. In Ziffer 5 des Schreibens wurde vereinbart, dass der Abteilungsleiter dem Gutachter auf dessen Verlangen hin im Vorfeld der Begutachtung eine Dokumentation mit den massgebenden Hinweisen zur gesundheitlichen Problematik des Gesuchstellers zustellt. Dies tat der Abteilungsleiter mit seinem Schreiben an den Gutachter vom 23. November 2011, welches gleichentags dem Gesuchsteller zugestellt wurde. Der Abteilungsleiter teilte dem Gesuchsteller anlässlich der Besprechung am 18. November 2011 mit, dass er auch aufgrund eigener Beobachtungen Zweifel an dessen psychischer Gesundheit habe. Die Vorgehensweise bzw. die umfassende Information des Abteilungsleiters an den Gutachter ist in derartigen Fällen üblich, soll dieser doch in die Lage versetzt werden, eine ganzheitliche Beurteilung abzugeben. Der Gesuchsteller war über die Informationen im Bild

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und konnte dem Gutachter seine Bemerkungen dazu darlegen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die an den Gutachter abgegebenen Informationen des Abteilungsleiters seine subjektiven Beobachtungen wiedergeben und auch kritische Verdachtsmomente enthalten können. Ansonsten hätte er eine medizinische Untersuchung wohl nicht als notwendig erachtet. Entgegen den Darstellungen des Gesuchstellers ist auch festzuhalten, dass der Bericht des Abteilungsleiters vom 23. November 2011 an den Gutachter sachlich formuliert ist, sich ausschliesslich auf die Art und Weise der Berufsausübung durch den Gesuchsteller bezieht und in keiner Weise den Anschein einer bereits gemachten Meinung erweckt. 5.4 Im Schreiben vom 13. Februar 2012 führte der Gesuchsteller ergänzend aus, der Abteilungsleiter und das DGS seien in der Fernsehsendung B. massiv kritisiert worden. Der dadurch erzeugte mediale Druck laste vor allem auf den Schultern der beiden vom vorliegenden Ausstandsbegehren betroffenen Behördenmitglieder und führe dazu, dass bei ihnen zumindest objektiv der Anschein bestehe, sie könnten in dieser Sache keine unabhängige Entscheidung mehr treffen. Aus der subjektiven Sicht des Gesuchstellers mag der erstandene mediale und politische Druck aussergewöhnlich sein, aus Sicht der vollziehenden Verwaltung gehört er zu einem Teil der funktionellen bzw. beruflichen Anforderungen. Von ihren Funktionen her sind es sich sowohl der Abteilungsleiter als auch die juristische Fachperson des DGS gewohnt und sie sind zweifelsfrei auch in der Lage, punktuell stattfindendem medialem oder politischem Druck professionell zu begegnen. Insoweit bestehen weder aufgrund der Berichterstattung in der Sendung B. und in anderen Medien noch wegen der erfolgten politischen Vorstösse im Grossen Rat Zweifel an der unvoreingenommenen und rechtmässigen Bearbeitung des Disziplinarverfahrens gegen den Gesuchsteller. Von einer regelrechten Medienkampagne gegen die beiden Behördenmitglieder kann denn auch nicht die Rede sein.

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6. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Ausstandsbegehren unbegründet ist. Der Tatbestand der subjektiven Befangenheit lässt sich bei beiden betroffenen Behördenmitgliedern nicht feststellen. Krasse bzw. wiederholte Verfahrensfehler sind keine ersichtlich. Auch eine objektive Befangenheit aufgrund von Vorbefassung mit der gleichen Streitsache fällt ausser Betracht. Weitere Ausstandsgründe nach § 16 Abs. 1 lit. a-d VRPG hat der Gesuchsteller weder geltend gemacht, noch gibt es dafür Anhaltspunkte. Das Ausstandsbegehren ist daher abzuweisen. (...)