Municipality's Right to Participation Violated in Spatial Planning Revision

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2012 Bau-, Raumentwicklungsund Umweltschutzrecht 163

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23 Richtplanverfahren; Gesamtrevision

- Die Gemeinden haben mit Bezug auf Richtplanfestsetzungen ein umfassendes Mitwirkungsrecht (Erw. 3.3.1).

- Die Stellungnahme der Gemeinde zu Änderungen des (ersten) Richtplanentwurfs ist vor dem Entscheid des Grossen Rates einzuholen (Erw. 3.3.2).

Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 22. November 2012 in Sachen Einwohnergemeinde A. gegen Grosser Rat (WBE.2011.373).

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*Aus den Erwägungen*

3.3. 3.3.1. Die Gemeinden haben im Richtplanverfahren gemäss Art. 10 Abs. 2 RPG einen Mitwirkungsanspruch. Der bundesrechtliche Anspruch geht weiter als die Mitwirkung der Bevölkerung nach Art. 4 Abs. 2 RPG. Verlangt wird eine bevorzugte Beteiligung der betroffenen Gemeinden. Soweit Gemeinden mit raumwirksamen Aufgaben betraut sind, muss sichergestellt sein, dass sie ihre Interessen selber formulieren, in den Planungsprozess frühzeitig eingeben und vor den zuständigen kantonalen Behörden selber vertreten können (BGE 136 I 265, Erw. 3.2; Pierre Tschannen, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 10 Rz. 7; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Bern 2006, Art. 10 N 5). Nach § 9 Abs. 1 BauG erstellt der Regierungsrat die Entwürfe zu den kantonalen Richtplänen in Zusammenarbeit mit den regionalen Planungsverbänden. Er unterbreitet sie den Gemeinden zur Vernehmlassung. Bis 31. Dezember 2009 regelten § 9 Absatz 2 und 3 BauG in der Fassung vom 19. Januar 1993 das Verhältnis von Vernehmlassungsund Mitwirkungsverfahren. Mit der Aufhebung dieser beiden Absätze lässt das Baugesetz offen, ob das (Behörden-) Vernehmlassungsverfahren und das Mitwirkungsverfahren zusammengelegt werden können, ob das Ergebnis der Behördenvernehmlassung im Mitwirkungsverfahren zu publizieren ist und die Gemeinden im weiteren Verlauf der Richtplanung einzubeziehen sind. Die Teilrevision von § 9 BauG wurde damit begründet, dass das Mitwirkungsverfahren in § 3 BauG geregelt sei (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 5. Dezember 2007, 07.314, S. 32 f.). Gemäss Art. 10 Abs. 2 RPG sollen die Gemeinden nach Massgabe ihrer Planungsaufgaben und entsprechend ihrer staatsrechtlichen Stellung an der Richtplanung mitwirken können (Tschannen, a.a.O., Art. 10 Rz. 7; Erläuterungen des EJDP zum RPG, Bern 1981, Art. 10 N 3 und 4). Die Gemeinde hat auch Anspruch auf das rechtli-

2012 Bau-, Raumentwicklungsund Umweltschutzrecht 165 che Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV. Er umfasst alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit diese im Richtplanverfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann. Gemäss § 4 Abs. 1 BauG kommen die Verfahrensbestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zur Anwendung, soweit das Baugesetz keine besonderen Vorschriften enthält. In den Verwaltungsverfahren ist den Parteien das rechtliche Gehör vor dem Entscheid zu gewähren (§ 21 Abs. 1 VRPG). Das Mitwirkungsrecht ist den Gemeinden in Bezug auf Richtplanfestsetzungen, die auf eine Beschränkung ihrer Autonomie in der Raumplanung ausgerichtet sind, umfassend zu gewähren (BGE 136 I 265, Erw. 3.2). 3.3.2. Die Gemeinden und die Regionalplanungsverbände wurden von der Abteilung Raumentwicklung (ARE) über den Abschluss des Mitwirkungsverfahrens mit einem Schreiben orientiert. Explizit darauf hingewiesen wurde, dass Anträge zur Reduktion von Siedlungstrenngürteln oder Landschaften von kantonaler Bedeutung (LkB) nur in Einzelverfahren entschieden werden können. Im Auswertungsbericht zur Vernehmlassung findet sich lediglich der Hinweis, dass einigen Anpassungsanträgen "bei missverständlicher Darstellung entsprochen [und] die kartographische Darstellung angepasst wird" (Anhang 4 zur Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 4. Mai 2011, 11.174, S. 20). Auch im weiteren Verfahren unterblieben eine Information und ein Einbezug des Gemeinderates A. zur Frage der Ausdehnung der LkB "Südhang". Die Vertreter des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) bestätigten an der Verhandlung zudem, dass im (ersten) Entwurf der Richtplanrevision generell keine Anpassungen der LkB vorgesehen waren und die örtliche Festlegung der LkB "Südhang" nicht geprüft wurde. Die Festsetzung der Erweiterung der LkB "Südhang" und die entsprechende Richtplananpassung erfolgten damit ohne jede Mitwirkung der Gemeinde. Ein solches Verfahren genügt den Anforderungen an die Mitwirkung der Gemeinden im Richtplanverfahren nicht (vgl. vorne Erw. 3.3.1). Die Behördenverbindlichkeit des Richtplans und das Rechtsschutzverfahren für die Gemeinden ge-

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mäss § 54 Abs. 2 lit. a VRPG verlangen, dass den Gemeinden im Richtplanverfahren die Möglichkeit zur Mitwirkung und das rechtliche Gehör umfassend gewährt werden. Dies bedeutet insbesondere, dass der Regierungsrat Änderungen des (ersten) Entwurfs aus dem Mitwirkungsverfahren den Gemeinden zur Vernehmlassung vorlegt und die Gemeinden zum (zweiten) abschliessenden Entwurf einer Richtplananpassung Stellung nehmen können, sofern Abweichungen gegenüber dem ersten Entwurf bestehen. Erst ein solches Verfahren ermöglicht es dem Grossen Rat, den Richtplan mit den Aufgaben der Gemeinde abzustimmen (Art. 2 RPG; vgl. dazu Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 10 N 5). In der Vorlage einer Richtplananpassung ist daher sicherzustellen, dass die Gemeinden ihre Interessen einbringen und vor dem Grossen Rat als Planungsträger vertreten können (BGE 136 I 265, Erw. 3.2 mit Hinweisen). Diese Anforderungen an die Mitwirkung der Gemeinden gelten auch bei einer Gesamtrevision. Den Anforderungen an die (Behörden-) Mitwirkung bzw. Vernehmlassung gemäss § 9 Abs. 1 BauG genügt die Publikation der Mitwirkungseingaben und deren Beurteilung durch die ARE im Internet nicht. Ebenso wenig vermochte die Veröffentlichung des überarbeiteten Richtplantextes und der Gesamtkarte im Internet die Vernehmlassung der Beschwerdeführerin zur geänderten LkB "Südhang" zu ersetzen. Nachdem der Beschwerdeführerin nach Abschluss des Mitwirkungsverfahrens mitgeteilt worden war, dass in der Gesamtrevision (weiterhin) keine Anpassungen der LkB vorgesehen seien, und solche Anpassungen die Mitwirkung der Behörden erforderten, bestand für den Gemeinderat auch keine Veranlassung, sich nach allfälligen Änderungen der LkB "Südhang" zu erkundigen und selbst aktiv zu werden. Entgegen der Auffassung des BVU kann die Mitwirkung der Gemeinden auch nicht durch (politische) Interventionen im Grossen Rat oder über seine Mitglieder ersetzt werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach die Richtplananpassung mit der Festsetzung der erweiterten LkB "Südhang" den formellen Anforderungen an das Vernehmlassungsverfahren nicht genügt, ist daher begründet. Ihr Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Mitwirkung im Richtplanverfahren wurde verletzt.