Nursing Home Residence as Principal Residence

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nicht. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des konstatierten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen (BGE 105 Ia 155). In Würdigung aller Umstände erscheint es als ausgeschlossen, dass die Budgetbeschlussfassung ohne die unzulässige Abänderung anders ausgefallen wäre. Damit kann der Beschluss über den Voranschlag 2011 mit einem Steuerfuss von 105 % als solches bestehen bleiben.

103 Meldewesen; Eintritt in ein Altersund Pflegeheim Erfolgt der Eintritt in ein Altersund Pflegeheim aus freien Stücken, um dort den Lebensmittelpunkt zu pflegen, wird damit ein Hauptwohnsitz im Sinne des Registerund Meldegesetzes begründet.

Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, vom 11. Oktober 2011 in Sachen B. gegen die Einwohnergemeinde Z. (74093/25.4).

Sachverhalt

B. (Beschwerdeführerin) war mit Hauptwohnsitz in Y. gemeldet. Seit ihrem Eintritt vom 1. September 2004 ins Altersund Pflegeheim Z. wurde sie zudem von der Einwohnerkontrolle Z. mit Nebenwohnsitz geführt. Nachdem die Tochter von B. am 1. September 2010 bei der Einwohnerkontrolle Z. darum ersucht hatte, den Nebenwohnsitz von B. in einen Hauptwohnsitz umzuwandeln, stellte die Einwohnerkontrolle zunächst eine Meldebestätigung für den Hauptwohnsitz aus. In der Folge machte der Gemeinderat Z. an seiner Sitzung vom 18. Januar 2011 die Anmeldung mit Hauptwohnsitz wieder rückgängig. Detailabklärungen hätten im Nachhinein ergeben, dass

B. zum Zeitpunkt der Gesuchstellung eine BESA-Einstufung von 4 (das heisst grosse Pflegebedürftigkeit) aufgewiesen habe. Gemäss ständiger Praxis der schweizerischen Einwohnerkontrollen sei eine Wohnsitznahme mit Hauptwohnsitz aber bei einer Einstufung von 3 und höher nicht mehr möglich. 2011 Gemeinderecht 473

Aus den Erwägungen

2. a)

Nach Art. 24 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz (BGE 108 Ia 249). Darunter fallen sowohl das auf eine gewisse Dauer ausgerichtete Verweilen an einem Ort, also insbesondere die Wohnsitznahme, wie auch der bloss vorübergehende Aufenthalt. Sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger und jeder Schweizerbürgerin die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und untersagt ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren. Die Niederlassungsfreiheit berechtigt jedoch nicht, einen beliebigen Ort der Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben sind. Das heisst, für die Bestimmung des Niederlassungsorts ist nicht die Willenserklärung der betreffenden Person massgebend, sondern der äussere Sachverhalt (vgl. AGVE 1997, S. 450).

b)

Das kantonale Recht verpflichtet in § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Einwohnerund Objektregister sowie das Meldewesen (Registerund Meldegesetz; RMG) vom 18. November 2008 Personen, die in der Gemeinde einen Hauptoder Nebenwohnsitz begründen, sich bei der Einwohnerkontrolle anzumelden. Hauptwohnsitz hat eine Person in einer Gemeinde, in der sie beabsichtigt, dauernd zu verbleiben, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu pflegen, der für Dritte erkennbar sein muss. Eine Person kann nur einen Hauptwohnsitz haben (§ 2 RMG). Nebenwohnsitz hat eine Person in einer Gemeinde, in der sie zu einem bestimmten Zweck während mindestens drei aufeinanderfolgenden Monaten oder drei Monaten innerhalb eines Jahrs anwesend ist. Eine Person kann mehrere Nebenwohnsitze haben (§ 3 RMG). Unter den Begriff des bestimmten Zwecks von § 3 RMG fallen etwa der Aufenthalt zum Besuch einer Lehranstalt oder Schule (Art. 3 lit. c des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der

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Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister [RHG] vom 23. Juni 2006) und die Unterbringung in einem Altersund Pflegeheim, einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil-, oder Strafanstalt sowie vergleichbarer Kollektivhaushalte (vgl. §§ 3 und 4 der Verordnung zum Gesetz über die Einwohnerund Objektregister sowie das Meldewesen (RMV) vom 11. März 2009). Schweizerische Staatsangehörige haben Niederlassung in der Hauptwohnsitzgemeinde und Aufenthalt in der Nebenwohnsitzgemeinde (§ 4 Abs. 2 RMG).

c)

Das kantonale Registerund Meldegesetz ist im Wesentlichen von zwei Zwecken geprägt. Zum Einen regelt es das Meldewesen (vgl. § 1 lit. b RMG). Dieses erfüllt primär eine polizeiliche Funktion, nämlich die Erfassung des Bevölkerungsstands zur Sicherung der allgemeinen Ordnung im weitesten Sinne. Das Gemeinwesen hat ein vielfältiges Interesse daran zu wissen, wer sich innerhalb seines Gebiets aufhält. Aus dieser polizeilichen Funktion des Meldewesens folgt die Anknüpfung der Meldepflicht an das sogenannte polizeiliche Domizil (vgl. Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, in ZBl 1992,

S. 337). Zum Anderen wird durch das Gesetz der Vollzug der Registerharmonisierung des Bundes sichergestellt. Die gesetzlichen Bestimmungen dienen damit der Bereitstellung der Grundlagen für statistische Aufgaben des Bundes und des Kantons (vgl. § 1 lit. d RMG).

d)

Für die Wohnsitze des öffentlichen Rechts ist zu beachten, dass das öffentliche Recht diese Wohnsitzbegriffe autonom auslegt (vgl. Daniel Stähelin, in Basler Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, 4. Auflage, Basel 2010, Art. 23 Rz. 3). Aufgrund der Begriffsbestimmung des polizeilichen Domizils ergibt sich, dass dieses insbesondere nicht mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz gemäss §§ 23 ff. ZGB oder dem Steuerdomizil gleichgesetzt werden kann, obschon die verschiedenen Domizilarten in der Regel zusammenfallen. Die Anmeldung an einem bestimmten Ort (durch Hinterlegung der Schriften) wird deshalb bei der Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes oder des Steuerdomizils höchstens als Indiz, nicht aber 2011 Gemeinderecht 475

als Voraussetzung behandelt. Selbst im Bereich des Unterstützungswohnsitzes legt die polizeiliche Anmeldung nur die widerlegbare Vermutung für das Vorliegen des Unterstützungswohnsitzes nahe. Ansonsten wird auch dort in erster Linie an die tatsächliche Anwesenheit angeknüpft (vgl. Art. 4 Abs. 2 und 11 ZUG). Sodann geht auch die Annahme der Beschwerdeführerin fehl, dass das RMG auf die Bestimmungen des ZGB (wie etwa in anderen Rechtsbereichen) verweisen würde. Allerdings bezieht sich der Wortlaut von Art. 2 RMG auf Art. 23 ZGB, so dass nichts dagegen spricht, die von der Lehre und Rechtsprechung zu den Art. 23 ff. ZGB entwickelten Grundsätze für die Auslegung des RMG heranzuziehen (so schon AGVE 1997, S. 451). Es ist dennoch möglich, dass sich der zivilrechtliche Wohnsitz einer Person nicht am Haupt-, sondern an deren Nebenwohnsitz befindet. Diejenigen staatlichen Organe (Administrativbehörden und Gerichte), welche ihre örtlichen Kompetenzen und Amtspflichten vom zivilrechtlichen Wohnsitz natürlicher Personen herleiten, haben über deren zivilrechtlichen Wohnsitz selbst zu befinden.

3.

Im vorliegenden Fall geht es um die Bestimmung des Hauptbzw. des Nebenwohnsitzes von B. Diese ist, nachdem sie mehrere Jahrzehnte in Y. niedergelassen war, per 1. September 2004 ins Altersund Pflegeheim Z. eingetreten.

a)

In den meisten Fällen bereitet die Zuordnung zu Hauptund Nebenwohnsitz keine grösseren Probleme. Der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule wie auch die meisten anderen Aufenthalte zu einem bestimmten Zweck (bzw. Sonderzweck) zeichnen sich dadurch aus, dass eine Person entweder den Entschluss zum Aufenthalt nicht aus freien Stücken getroffen hat (z.B. weil sie sich einer erforderlich gewordenen Behandlung unterziehen muss) oder dass die Absicht des dauernden Verbleibs fehlt (weil etwa die Aufenthaltsdauer durch den Sonderzweck bestimmt wird). Insoweit spricht der Gesetzgeber bei den Nebenwohnsitzen teilweise auch von einer Unterbringung (vgl. Art. 3 lit. c RHG; AGVE 1997, S. 451). Der Eintritt in ein Altersund Pflegeheim ist

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insoweit als Spezialfall zu betrachten, als die Gründe für einen solchen Wohnsitzwechsel sehr weit auseinanderfallen können. Personen können in ihrer angestammten Niederlassungsgemeinde verwurzelt bleiben und lediglich zum Zweck einer medizinischen Betreuung in ein Altersund Pflegeheim eintreten. Häufig bleibt das gesamte Umfeld in der bisherigen Gemeinde erhalten. In einem solchen Fall ist es gerechtfertigt, den bisherigen Hauptwohnsitz in der früheren Gemeinde zu belassen und die Person ins Register der Standortgemeinde des Altersund Pflegeheims mit Nebenwohnsitz einzutragen. Auf der anderen Seite gibt es auch Fälle, in denen Personen sich frühzeitig und insofern aus freien Stücken, bei geistiger und körperlicher Gesundheit, für den Eintritt in ein Altersund Pflegeheim entscheiden, die Beziehungen zur Herkunftsgemeinde abbrechen und ihren Lebensmittelpunkt in die neue Wohngemeinde verlagern. In diesen Fällen spricht alles dafür, die Person in der neuen Gemeinde mit Hauptwohnsitz ins Register einzutragen (vgl. dazu insbesondere den in AGVE 1997, S. 449 ff. geschilderten Sachverhalt). Ob sich nun eine Person aus freien Stücken (d.h. ohne darauf angewiesen zu sein) für einen Eintritt in ein Altersoder Pflegeheim entscheiden kann, hängt nicht unwesentlich vom Gesundheitszustand der betreffenden Person ab. Die Beurteilung des Gesundheitszustands ist demzufolge kein sachfremdes Kriterium. Die BESA-Einstufungen (BewohnerInnen-Einstufungs-und-Abrechnungssystem) sind ihrerseits wiederum ein Indiz, um den Gesundheitszustand der betreffenden Personen einzuschätzen. Ein starres Abstellen auf bestimmte Einstufungen wäre allerdings nicht sachgerecht. Es ist jeweils eine Einzelfallbeurteilung notwendig. Kann aufgrund des Gesundheitszustands davon ausgegangen werden, dass eine Wahlfreiheit in Bezug auf den Eintritt ins Altersoder Pflegeheim besteht, sind immer auch noch die übrigen Voraussetzungen für einen Hauptwohnsitz zu prüfen (also die Absicht des dauernden Verbleibs sowie die objektiv erkennbare Verlegung des Lebensmittelpunkts [vgl. AGVE 1997,

S. 449 ff.]).

b)

Weiter ist zu beachten, dass es sich bei der Unterscheidung von Hauptoder Nebenwohnsitz um eine registertechnische Zuordnung 2011 Gemeinderecht 477

handelt, welche im Wesentlichen durch das Bundesrecht bestimmt wird und insofern in der Hauptsache einem statistischen Zweck dient. Die Niederlassungsfreiheit ist auch unabhängig von der konkreten meldetechnischen Zuordnung gewährleistet. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich auch nichts vor, was darauf schliessen würde, dass sie durch die bisherige Meldesituation rechtliche Nachteile gehabt hätte oder für die Zukunft zu gegenwärtigen hätte. So kann insbesondere auch das Stimmrecht in der Nebenwohnsitzgemeinde ausgeübt werden (vgl. § 4 Abs. 2 GPR).

c)

Unter Würdigung des sich aus den Akten ergebenden Sachverhalts ist anzunehmen, dass der Eintritt ins Altersund Pflegeheim im September 2004 bei guter Gesundheit, insofern auch aus freien Stücken, erfolgte. Demnach wäre eine Anmeldung damals wohl denkbar gewesen. Weshalb dies unterlassen wurde, lässt sich zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr klären. Es sind jedenfalls keine derartigen Bemühungen durch die Beschwerdeführerin belegt. Ohnehin ist die damalige Meldesituation über Jahre hinweg belassen worden (auch über die von der Beschwerdeführerin genannte 5-Jahres-Frist hinaus), so dass davon ausgegangen werden kann, sie sei mit der Meldesituation einverstanden gewesen. Es besteht demnach keine Veranlassung darauf zurückzukommen. Darüber hinaus ist auch der Zweck des Meldewesens (siehe oben Erwägung 2.c)) zu berücksichtigen. Der polizeiliche (wie auch der statistische) Zweck entfällt nämlich weitgehend in Bezug auf vergangene Verhältnisse. Bei Streitigkeiten über Anund Abmeldungen ist deshalb regelmässig auf die aktuelle Meldesituation abzustellen.

d)

Wie oben angeführt, ist der Gesundheitszustand von B. mit ein relevantes Indiz für die Möglichkeit der Begründung eines Hauptwohnsitzes. Nachdem sich dieser seit dem Zeitpunkt der Gesuchseinreichung vom September 2010 verbessert hat und damit ein wesentliches Argument des Gemeinderats (BESA-Einstufung 3 und höher, worauf er auch die angefochtene Verfügung abstützt) hinfällig geworden ist, ist es gerechtfertigt die Meldesituation von B. neu abzuklären. Da es nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz sein kann, der-

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artige erstinstanzliche Erhebungen zum relevanten Sachverhalt bei der Beschwerdeführerin, der Altersheimleitung oder anderen geeigneten Auskunftsstellen selbst zu tätigen, ist das Verfahren an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser die dazu erforderlichen Abklärungen in die Wege leiten kann.