Protestant Reformed Church v. State Court Jurisdiction over Employment Financial Disputes

2002 Verwaltungsrechtspflege 385

XII. Verwaltungsrechtspflege

89 Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

- Keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von

vermögensrechtlichen Streitigkeiten aus Arbeits- und Dienstverhält-

nissen in der evangelisch-reformierten Landeskirche.

- Die Kantonsverfassung verpflichtet die Landeskirchen zur Einrich-

tung eines kircheneigenen Rechtsschutzes zu Gunsten der Konfessi-

onsangehörigen und der Kirchgemeinden. Die evangelisch-reformierte

Landeskirche hat in ihrem Organisationsstatut auf diese Jurisdiktion

nicht verzichtet.

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 11. März 2002 in Sa-

chen H. gegen die Evangelisch-reformierte Kirchgemeinde M.

Aus den Erwägungen

1. Das Verwaltungsgericht urteilt im Klageverfahren als einzige

kantonale Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten, an denen

der Kanton, eine Gemeinde oder eine öffentlich-rechtliche Körper-

schaft oder Anstalt des kantonalen oder kommunalen Rechts beteiligt

ist, sofern nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben oder

ein Zivil- oder Spezialrekursgericht zuständig ist. Ausgenommen

sind Staatsbeiträge und jene Streitigkeiten, auf welche die Bestim-

mungen über die Rechtspflege in Sozialversicherungssachen zur

Anwendung kommen (§ 60 Ziff. 3 VRPG). Unter diese Bestimmung

fallen nach dem Willen des Gesetzgebers auch die vermögensrechtli-

chen Ansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis (Bot-

schaft des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 3. Mai 1967 zum

VRPG; AGVE 1997, S. 161). Die auf den 1. November 2000 in Kraft

getretenen Vorschriften des Personalgesetzes, namentlich die darin

enthaltenen Rechtsschutzbestimmungen (§§ 37 ff. i.V.m. § 48

386 Verwaltungsgericht 2002

PersG), gelangen im vorliegenden Fall, in dem die streitigen Forde-

rungen aus einem bereits im Frühjahr 1999 beendeten Dienstverhält-

nis, welche am 12. Juli 2000 eingeklagt wurden, nicht zur Anwen-

dung (vgl. § 87 Satz 2 VRPG i.V.m. § 60 Ziff. 3 VRPG in der Fas-

sung vom 1. November 2000).

Vorliegend streitig sind vermögensrechtliche Ansprüche aus ei-

nem kirchlichen, öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis.

2. a) Die evangelisch-reformierte, die römisch-katholische und

die christkatholische Landeskirche sind Körperschaften des öffentli-

chen Rechts (§ 109 Abs. 1 KV). Sie können sich im Rahmen der

Verfassung nach demokratischen Grundsätzen selbständig organisie-

ren (§ 110 KV), und sie sind auch für einen genügenden Rechts-

schutz der Konfessionsangehörigen und der Kirchgemeinden besorgt

(§ 114 Abs. 1 KV). Letztinstanzliche Entscheide der landeskirchli-

chen Behörden sind nach Massgabe der Gesetzgebung an staatliche

Organe weiterziehbar. Diesen steht die Kontrolle hinsichtlich der

Übereinstimmung der Entscheide mit der Verfassung und dem Orga-

nisationsstatut zu (§ 114 Abs. 2 KV). Gegenstand der innerkirchli-

chen Organisation und damit des landeskirchlichen Rechtsschutzes

sind u.a. auch das kirchliche Dienstrecht (vgl. Michael Merker,

Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aar-

gauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu

den §§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, § 59b N 6, 25 ff.; Kurt Eichenber-

ger, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar,

Aarau/Frankfurt a.M./Salzburg 1986, § 114 N 2).

Seitens der Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass nicht

Vermögensrechte betreffende Streitigkeiten aus kirchlichen, öffent-

lichrechtlichen Dienstverhältnissen (wie Nicht(wieder)wahl, Ent-

lassung, Versetzung oder die Anordnung anderer disziplinarischer

Massnahmen) von den zuständigen innerkirchlichen Instanzen zu be-

urteilen sind (vgl. §§ 140 ff. der Kirchenordnung der evangelisch-

reformierten Landeskirche vom 22. November 1976/8. Dezember

1993). Gegen letztinstanzliche Verfügungen und Entscheide landes-

kirchlicher Behörden kann Beschwerde beim Regierungsrat erhoben

werden, der darüber endgültig entscheidet (§ 59b Abs. 1 VRPG; vgl.

dazu auch AGVE 1997, S. 158 f.; ferner VGE II/87 vom

2002 Verwaltungsrechtspflege 387

9. November 2000 [BE.2000.00339] in Sachen K.). Entgegen der

Ansicht der Rekurskommission, hat sich das Verwaltungsgericht

noch nicht dazu geäussert, ob es letztinstanzlich zur Beurteilung

landeskirchlicher Entscheide zuständig ist. Beim verwaltungsge-

richtlichen Entscheid vom 5. September 1997 in Sachen G. ging es

um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfah-

ren nach § 53 VRPG. Das Verwaltungsgericht hat jenen Fall auch

nicht materiell (d.h. inhaltlich) beurteilt, sondern seine fehlende Zu-

ständigkeit in der Sache festgestellt und nur die geltend gemachten

Verfahrensmängel nach § 53 VRPG untersucht (AGVE 1997,

S. 158). Zu klären ist somit die Zuständigkeit des Verwaltungsge-

richts bei vermögensrechtlichen Ansprüchen, welche aus einem

kirchlichen Dienstverhältnis resultieren.

b) Der Kläger erachtet die Zuständigkeit des Verwaltungsge-

richts im Klageverfahren als gegeben. Dies folge einerseits aus dem

klaren Wortlaut von § 60 Ziff. 3 VRPG und anderseits aus dem Um-

stand, dass das kirchliche Rechtsschutzsystem kein Klageverfahren

kenne. Er beruft sich für seinen Standpunkt auch auf die ständige

Praxis der Rekurskommission der evangelisch-reformierten Landes-

kirche. Danach ist für vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem

Arbeits- oder Dienstverhältnis nicht die Rekurskommission oder der

Kirchenrat zuständig, sondern bei privatrechtlichen Streitigkeiten das

Arbeitsgericht, bei öffentlichrechtlichen Streitigkeiten hingegen das

Verwaltungsgericht und zwar - mangels eines Anfechtungsobjekts -

im Klageverfahren nach § 60 Ziff. 3 VRPG. Die Rekurskommission

begründet ihre Rechtsauffassung vor allem mit der fehlenden Voll-

streckbarkeit des kirchlichen Entscheids einerseits und mit den prak-

tischen Schwierigkeiten der kirchlichen Instanzen bei der Beweiser-

hebung (fehlenden Amtsgewalt, fehlende personelle und finanzielle

Mittel) anderseits (vgl. Entscheid der Rekurskommission vom

8. April 1999, S. 4 ff.).

Die Beklagte wendet sich gegen die Zuständigkeit des Verwal-

tungsgerichts im Klageverfahren im Wesentlichen mit der Begrün-

dung, das kirchliche Dienstrecht gehöre unbestrittenermassen zu den

eigenen Angelegenheiten der Landeskirche und unterstehe damit der

kirchlichen Jurisdiktion. Für eine separate vermögensrechtliche

388 Verwaltungsgericht 2002

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts in kirchlichen Angelegen-

heiten bleibe kein Raum. Wohl sehe die Kirchenordnung kein Klage-

verfahren vor; dies bedeute jedoch nicht ein qualifiziertes Schwei-

gen. Vielmehr seien zur Eröffnung des innerkirchlichen Instanzen-

zugs vom kirchlichen Dienstnehmer behauptete Lohnansprüche auf

Ansprache hin zu verfügen. Ein Verzicht der Landeskirche auf die

Beurteilung vermögensrechtlicher Streitigkeiten zu Gunsten der

staatlichen Gerichtsbarkeit sei weder ausdrücklich noch stillschwei-

gend erfolgt. Die Abtrennung führt nach Auffassung der Beklagten

überdies dazu, dass das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung eines

Klagebegehrens die Frage der Zulässigkeit einer sich finanziell aus-

wirkenden Massnahme des kirchlichen Dienstnehmers (vorfrage-

weise) erneut zu prüfen hätte, somit entgegen der Kantonsverfassung

über innerkirchliche Fragen entscheiden würde.

3. a) In die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit können u.a.

vermögensrechtliche Streitigkeiten fallen, an denen eine öffent-

lichrechtliche Körperschaft des kantonalen oder kommunalen Rechts

beteiligt ist (§ 60 Ziff. 3 VRPG). Die Beklagte ist als evangelisch-re-

formierte Kirchgemeinde kraft staatlicher Anerkennung eine selb-

ständige, öffentlichrechtliche Körperschaft des kantonalen Rechts

mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 109 i.V.m. § 112 Abs. 2 KV;

Eichenberger, a.a.O., § 112 N 3). Der Wortlaut von § 60 Ziff. 3

VRPG schliesst somit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im

Klageverfahren im kirchlichen Bereich nicht von vornherein aus.

b) aa) Gemäss Art. 14 des Organisationsstatuts der evangelisch-

reformierten Landeskirche des Kantons Aargau vom 25. November

1981/26. März 1985 können Beschlüsse, Verfügungen und Ent-

scheide kirchlicher Behörden durch Beschwerde weitergezogen wer-

den (Abs. 1). Für das Verfahren gelten sinngemäss die Vorschriften

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, soweit in der Kirchenordnung

nichts anderes bestimmt ist (Abs. 2). Vorbehalten bleiben die Be-

stimmungen der Kantonsverfassung, des Verwaltungsrechtspflegege-

setzes und anderer staatlicher Erlasse über den Weiterzug landes-

kirchlicher Verfügungen und Entscheide an den Regierungsrat und

das Verwaltungsgericht (Abs. 3). Gemäss § 140 Abs. 1 der Kir-

chenordnung kann jedermann Verfügungen und Entscheide der Or-

2002 Verwaltungsrechtspflege 389

gane der Landeskirche und der Kirchgemeinden durch Verwaltungs-

beschwerde anfechten, der ein schutzwürdiges, eigenes Interesse

geltend macht. Ebenfalls mit Beschwerde angefochten werden kön-

nen gemäss § 141 Abs. 1 der Kirchenordnung allgemein verbindliche

Erlasse sowie Verwaltungsakte, die nicht in die persönlichen Ver-

hältnisse eingreifen (Wahlen, Ausgabenbeschlüsse).

bb) Weder im Organisationsstatut noch in der Kirchenordnung

ist ein kirchliches Klageverfahren vorgesehen. Während der Kläger

im Fehlen des Klageverfahrens einen bewussten Verzicht der Lan-

deskirche auf die autonome kirchliche Jurisdiktion in Bezug auf

vermögensrechtliche Streitigkeiten erkennt und von einer Rechts-

schutzlücke in der innerkirchlichen Ordnung ausgeht, bei der die

staatlichen Organe kraft Justizgewährleistungspflicht die Rechtsan-

wendung sicherstellen müssen, erachtet die Beklagte den kirchlichen

Rechtsschutz auch für vermögensrechtliche Streitigkeiten als genü-

gend, da die vom kirchlichen Dienstnehmer behaupteten Lohnan-

sprüche auf Ansprache hin beschwerdefähig zu verfügen seien und

dann im Beschwerdeverfahren vollumfänglich überprüft werden

könnten.

cc) Es stellt sich die grundsätzliche Frage nach der Notwendig-

keit eines Klageverfahrens für vermögensrechtliche Ansprüche. Aus

gesetzgeberischer Sicht unabdingbar ist das Klageverfahren (als ur-

sprüngliche Gerichtsbarkeit) nur dort, wo der Staat wegen der beson-

deren Natur der Sache nicht selber ein Rechtsverhältnis durch ver-

bindliche, formelle Verfügung regeln darf. Dies ist u.a. dann der Fall,

wenn sich ein Gemeinwesen und ein Individuum als gleichgeordnete

Rechtssubjekte gegenüberstehen und dem Gemeinwesen keine Ver-

fügungsbefugnis zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl,

VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 81-86 N 3; Alfred

Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

pflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 1038). Bei öffent-

lichrechtlichen Dienstverhältnissen ist diese Gleichordnung der be-

teiligten Rechtssubjekte nicht gegeben; dem Gemeinwesen kommt

als Arbeitgeber weitgehend Verfügungskompetenz zur Begründung

und Gestaltung des öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses zu. Dies

390 Verwaltungsgericht 2002

gilt grundsätzlich auch in Bezug auf die vermögensrechtlichen An-

sprüche aus dem Dienstverhältnis (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O.,

Vorbem. zu §§ 74-80d N 8; vgl. auch §§ 3 Abs. 3 und 38 Abs. 1

PersG). Dass zur Beurteilung von solchen Ansprüchen daher nicht

zwingend ein Klageverfahren zur Verfügung stehen muss, zeigt die

Regelung im Kanton Zürich. Hier wurde die verwaltungsrechtliche

Klage für vermögensrechtliche Streitigkeiten aus öffentlichrechtli-

chen Dienstverhältnissen abgeschafft; die Beurteilung erfolgt durch

das Verwaltungsgericht als Personalrekursgericht und zwar primär

im Anfechtungsverfahren (§ 74 des Gesetzes über den Rechtsschutz

in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich] vom 24. Mai 1959; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., Vorbem.

zu §§ 81-86 N 4). Nur subsidiär, d.h. nur soweit dem Gemeinwesen

als Arbeitgeber die Verfügungskompetenz fehlt, sind vermögens-

rechtliche Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis mit Klage geltend

zu machen (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 74 N 8, § 79 N 1 f.). Auch

im Bund wurden Streitigkeiten über vermögensrechtliche Leistungen

aus Dienstverhältnissen vom Klageverfahren ausgenommen und auf

eine Beschwerdeinstanz übertragen (vgl. Kölz/Häner, a.a.O.,

Rz. 1040). Der Dualismus von Beschwerde- und Klageverfahren im

Bereich des öffentlichen Dienstrechts wird somit zunehmend be-

seitigt (vgl. auch §§ 38 und 39 PersG). Nach Kölz/Bosshart/Röhl

entspricht das Anfechtungsverfahren dem Gebot, für Streitigkeiten

aus dem Dienstverhältnis einen einfachen und raschen Rechtsschutz

zu gewährleisten, weit besser (a.a.O., § 79 N 4).

dd) Allein aus dem Umstand, dass das landeskirchliche Rechts-

schutzsystem das Klageverfahren nicht ausdrücklich vorsieht, kann

zumindest in Bezug auf vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem

kirchlichen Dienstverhältnis nicht auf eine Rechtsschutzlücke ge-

schlossen werden. Solche Streitigkeiten sind der Beurteilung im in-

nerkirchlichen Beschwerdeverfahren grundsätzlich durchaus zu-

gänglich. Für die Annahme eines bewussten Verzichts bzw. eines

qualifizierten Schweigens der kirchlichen Regelungen in dem Sinne,

dass vermögensrechtliche Streitigkeiten bewusst vom innerkirchli-

chen Rechtsschutz ausgenommen und ausschliesslich der staatlichen

2002 Verwaltungsrechtspflege 391

Jurisdiktion unterstellt werden sollten, müssen deshalb klare An-

haltspunkte gegeben sein.

4. a) Gemäss Art. 14 Abs. 2 des Organisationsstatuts gelten für

das Verfahren sinngemäss die Vorschriften des Verwaltungsrechts-

pflegegesetzes, soweit in der Kirchenordnung nicht etwas anderes

bestimmt ist. Nach Art. 14 Abs. 3 des Organisationsstatuts bleiben

die Bestimmungen der KV, des VRPG und anderer staatlicher Er-

lasse über den Weiterzug landeskirchlicher Verfügungen und Ent-

scheide vorbehalten. § 142 der Kirchenordnung bestimmt die Zustän-

digkeit von Kirchenrat und Rekurskommission. § 143 der Kir-

chenordnung regelt das Verfahren, indem gemäss Abs. 1 die Verfah-

ren vor den Organen der Kirchgemeinden und der Landeskirche

(grundsätzlich) kostenlos sind, und gemäss Abs. 2 im Übrigen die

Bestimmungen des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege gelten. Während für das Verfahren somit zweimal ausdrück-

lich auf die subsidiäre Geltung des VRPG verwiesen wird, enthalten

weder das Organisationsstatut noch die Kirchenordnung bezüglich

der Zuständigkeit irgendwelche Vorbehalte zu Gunsten einer erstin-

stanzlichen staatlichen Jurisdiktion in Bezug auf vermögensrechtli-

che Streitigkeiten.

Sowohl das Organisationsstatut als auch die Kirchenordnung

enthalten demgegenüber zahlreiche Bestimmungen, welche eine

innerkirchliche Autonomie und Zuständigkeit in vermögensrechtli-

chen Angelegenheiten des Dienstrechts statuieren: So ordnet die

Landeskirche ihre Angelegenheiten und insbesondere auch ihr Ver-

mögen und ihre Einkünfte frei und selbständig im Rahmen von Ver-

fassung und Gesetz (Art. 1 Abs. 3 und 4 des Organisationsstatuts).

Für die Anstellung der haupt- und nebenamtlichen Mitarbeiter (§ 44

Ziff. 4 Kirchenordnung) und deren Besoldung (§ 47 Kirchenord-

nung) ist die Kirchenpflege zuständig. Gemäss § 96 Ziff. 11 der

Kirchenordnung ist die Synode zur Festsetzung der Besoldung der

Beamten und Angestellten der Landeskirche sowie der Mindestbe-

soldung und der Dienstalterszulagen der Pfarrer zuständig. Weiter

entscheidet der Kirchenrat bei der Einstellung eines fehlbaren Pfar-

rers in seinem Amt über den weiteren Besoldungsgenuss und er kann

die Kosten einer Vertretung ganz oder teilweise aus der Besoldung

392 Verwaltungsgericht 2002

des fehlbaren Pfarrers bezahlen lassen (§ 137 Abs. 6 der Kirchenord-

nung). Aus dieser Zuständigkeitsordnung folgt, dass die innerkirchli-

chen Institutionen sehr wohl auch im Bereich des vermögensrechtli-

chen Dienstrechts zum Erlass von Verfügungen zuständig sind.

b) Die Landeskirchen haben für einen genügenden Rechtsschutz

der Konfessionsangehörigen und der Kirchgemeinden besorgt zu

sein (§ 114 Abs. 1 KV) und nur die letztinstanzlichen Entscheide der

landeskirchlichen Behörden sind nach Massgabe der Gesetzgebung

an staatliche Organe weiterziehbar. Der Verfassungsauftrag verlangt

von den Landeskirchen einen genügenden Rechtsschutz mit landes-

kirchlichen Organen zumindest in einer Rechtsschutzinstanz mit

voller Kognition (vgl. Eichenberger, a.a.O., § 114 N 1 und 3). Die

Kantonsverfassung verpflichtet mithin die Landeskirchen, einen kir-

cheneigenen Rechtsschutz zu Gunsten der Kirchgemeinden und der

Konfessionsangehörigen einzurichten (Eichenberger, a.a.O., Vorbem.

zum 7. Abschnitt N 7). Gemäss § 114 Abs. 2 KV sind nur die letztin-

stanzlichen Entscheide der landeskirchlichen Behörden an kantonale

Organe weiterziehbar. Der staatliche Rechtsschutz ist zudem auf eine

Rechtskontrolle beschränkt. Die Überprüfung der kirchlichen Justiz-

entscheide beschränkt sich auf die Bundes- und Kantonsverfassung

sowie die kirchliche Organisationsregelung (vgl. Eichenberger,

a.a.O., § 114 N 5). Diese Verfassungsordnung schliesst einen still-

schweigenden Verzicht auf die kirchliche Gerichtsbarkeit aus. Sie

steht auch einer Auslegung der Verweisungsnormen von Art. 14

Abs. 2 des Organisationsstatuts und § 143 der Kirchenordnung der

evangelisch-reformierten Kirchgemeinde, welche nach ihrem Wort-

laut nur die massgebende Verfahrensordnung und nicht die Zustän-

digkeit regeln, entgegen. Die Zuständigkeitsbestimmungen im Orga-

nisationsreglement (Art. 10 für die Kirchgemeinde, Art. 7 für die

Synode, Art. 8 für den Kirchenrat und Art. 9 für die Rekurskommis-

sion) und die innerkirchlichen Justizzuständigkeiten in der Kir-

chenordnung (§ 142) sind zudem umfassend und abschliessend for-

muliert. Der Vorbehalt der Kantonsverfassung, des VRPG und ande-

rer kantonaler Erlass in Art. 14 Abs. 3 des Organisationsstatuts be-

schränkt sich auf den Weiterzug landeskirchlicher Verfügungen und

Entscheide. Mithin ist von einer erschöpfenden Regelung der Zu-

2002 Verwaltungsrechtspflege 393

ständigkeiten in den massgebenden kirchlichen Ordnungen auszuge-

hen (Merker, a.a.O., § 59b N 29). Entgegen der Ansicht des Klägers

lässt sich aus dem Verweis in Art. 14 Abs. 2 des Organisationsstatuts

somit keine staatliche Entscheidkompetenz herleiten.

c) Für die Annahme eines Verzichts der evangelisch-reformier-

ten Landeskirche auf die Jurisdiktion in vermögensrechtlichen An-

gelegenheiten bestehen keine weiteren Anhaltspunkte. Der Gel-

tungsbereich des VRPG erfasst wohl auch die Verwaltungsbehörden

von Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, indessen

sind gemäss § 1 Abs. 2 VRPG Sonderbestimmungen in andern Erlas-

sen vorbehalten. Vor allem aber schliesst zusätzlich zur verfassungs-

rechtlich geordneten Selbständigkeit des kirchlichen Rechtsschutzes

auch § 59b VRPG eine direkte Anwendung von Zuständigkeitsvor-

schriften des kantonalen Rechts über den erstinstanzlichen Rechts-

schutz, wie dies § 60 VRPG darstellt, aus. Die staatliche Kontrolle

landeskirchlicher Belange ist auf die Einhaltung der Verfassung und

des genehmigten Organisationstatuts beschränkt. Ergänzend kann

auch auf die mit dem neuen Personalgesetz geschaffene Regelung

verwiesen werden, mit der die staatliche Kontrolle im Bereich des

öffentlichen Dienstrechts neu geregelt wurde. Gemäss § 48 Abs. 3

PersG beurteilt das Personalrekursgericht mit gemäss Verfassung

(§ 114 Abs. 2 Satz 2 KV) beschränkter Kognitionsbefugnis Rechts-

mittel gegen letztinstanzliche Entscheide von landeskirchlichen Be-

hörden.

Auch die erwähnte Praxis der Rekurskommission, ihre Urteils-

kompetenz in vermögensrechtlichen Belangen zu verneinen, vermag

- entgegen der Meinung des Klägers - keinen Verzicht der Landeskir-

che auf die Zuständigkeit zu begründen. Sie steht offenkundig im

Widerspruch zur Rechtsauffassung des Kirchenrats, der die inner-

kirchliche Rechtsschutzzuständigkeit bei dienstrechtlichen Streitig-

keiten vermögensrechtlicher Natur bejaht. Die Rekurskommission ist

sodann zum Erlass von Zuständigkeitsbestimmungen des innerkirch-

lichen Rechtsschutzes nicht zuständig. Wollte die evangelisch-refor-

mierte Kirche tatsächlich auf ihre Zuständigkeit im Bereich der ver-

mögensrechtlichen Angelegenheiten verzichten, so bedürfte ein sol-

cher Verzicht einer ausdrücklichen Regelung im Organisationsstatut.

394 Verwaltungsgericht 2002

Zuständig wäre die Synode (Art. 7 Abs. 4 des Organisationsstatuts

und § 96 Ziff. 2 der Kirchenordnung) und der Verzicht müsste vom

Grossen Rat genehmigt werden (§ 110 Abs. 1 KV).

5. a) Der Kläger erachtet den Rechtsschutz im innerkirchlichen

Beschwerdeverfahren in Bezug auf vermögensrechtliche Streitigkei-

ten als ungenügend bzw. gar nicht anwendbar, da der Streitsache

weder eine Verfügung noch ein Entscheid zu Grunde liege. Es wi-

derspreche den in der Kantonsverfassung statuierten Grundsätzen der

Übersichtlichkeit und der Einfachheit des Rechtsschutzes, eine Kla-

gemöglichkeit in das kirchliche Rechtsschutzsystem hineinzuproji-

zieren. Das Schutzbedürfnis des Dienstnehmers als der schwächeren

Partei würde missachtet, sofern er immer dann, wenn er ein beliebi-

ges Recht aus dem Dienstverhältnis geltend machen wolle, auf einer

beschwerdefähigen Verfügung der Gegenseite beharren müsste. Im

vorliegenden Fall sei von der Beklagten denn auch keine beschwer-

defähige Verfügung erlassen worden.

Auch die Rekurskommission begründet die Unzuständigkeit der

kirchlichen Beschwerdeinstanzen u.a. mit dem Fehlen eines An-

fechtungsobjekts.

b) Dieser Argumentation kann das Verwaltungsgericht nicht

folgen. Es sind keine rechtlichen Gründe ersichtlich, wieso eine

kirchliche Behörde, der gegenüber vermögensrechtliche Ansprüche

aus einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis geltend gemacht

werden, zum Begehren nicht in Verfügungsform Stellung nehmen

und so den kirchlichen Rechtsweg öffnen kann. Die Verfügungs-

kompetenz der kirchlichen Behörde bei einem unbestrittenermassen

öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnis zwischen Pfarrer und

Kirchgemeinde ist gegeben. Wird eine Verfügung unrechtmässig

verweigert oder verzögert, kann wegen Rechtsverweigerung oder

Rechtsverzögerung Beschwerde geführt werden. Dies folgt aus-

drücklich aus § 40 Abs. 4 VRPG, der als Verfahrensvorschrift Kraft

der Verweisung in § 143 Abs. 2 der Kirchenordnung subsidiär an-

wendbar ist, und überdies auch aus dem verfassungsrechtlich statu-

ierten Rechtsverweigerungs- und Rechtverzögerungsverbot (Art. 29

Abs. 1 BV; René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einfüh-

rung, Basel 2000, S. 215; ferner Eichenberger, a.a.O., § 10 N 15).

2002 Verwaltungsrechtspflege 395

Eine Rechtsschutzeinbusse für den kirchlichen Dienstnehmer ergibt

sich durch den Umstand, dass er seine Ansprüche im Beschwerde-

und nicht im Klageverfahren durchzusetzen hat, nicht. Ausserdem

geht die Argumentation, dass das Klageverfahren einfacher sei, an

der Sache vorbei. Die Zuständigkeit zur Beurteilung einer Streitsache

wird durch das ihr zu Grunde liegende Rechtsverhältnis begründet

und nicht durch die Tatsache, ob eine Verfügung erlassen worden ist

oder nicht. Im Übrigen wird dem Rechtsschutzbedürfnis des Dienst-

nehmers im Beschwerdeverfahren mit einer formell korrekten Verfü-

gung, welche auch eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung

enthalten muss, viel eher Genüge getan als mit einem formlosen

Vorverfahren nach § 63 VRPG, wo der Dienstherr nicht einmal zu

einer Antwort, geschweige denn zu einer genügenden Begründung,

verpflichtet ist. Es ist auch nicht einsehbar, wieso alle nicht vermö-

gensrechtlichen Anordnungen und Entscheide des öffentlichen

Dienstverhältnisses im Beschwerdeverfahren abgehandelt werden,

der Dienstnehmer aber ins kostenintensive Klageverfahren gedrängt

werden soll, sobald es sich um vermögensrechtliche Ansprüche han-

delt. Der im kirchlichen Beschwerdeverfahren bestehende Rechts-

schutz erweist sich jedenfalls auch für vermögensrechtliche Streitig-

keiten aus Dienstverhältnissen als genügend und ist ohne Komplika-

tionen zu verwirklichen (§ 114 Abs. 1 KV; vgl. Eichenberger, a.a.O.,

§ 114 N 3).

c) Dass im vorliegenden Fall von der Beklagten (noch) keine

Verfügung erlassen wurde, hat seine Ursache in der erwähnten

Rechtsprechung der Rekurskommission.

d) Zu Recht weist die Beklagte auf die Problematik hin, die mit

der Abspaltung der vermögensrechtlichen Komponente vom übrigen

kirchlichen Dienstverhältnis verbunden ist (Merker, a.a.O., § 59b

N 25). Die Beurteilung vermögensrechtlicher Ansprüche setzt regel-

mässig auch die Prüfung nichtvermögensrechtlicher Fragen voraus.

So ist z.B. für die Frage der Lohnfortzahlung zu klären, ob eine vor-

zeitige Entlassung gerechtfertigt war oder nicht (AGVE 1993, S. 235

f.). Das Verwaltungsgericht käme im Klageverfahren somit häufig

nicht umhin, zumindest vorfrageweise auch Aspekte zu prüfen, die

unbestrittenermassen in den autonomen, innerkirchlichen Zuständig-

396 Verwaltungsgericht 2002

keitsbereich fallen. Unklar ist auch, ob und in welchem Umfang das

Verwaltungsgericht bei seiner Beurteilung an die das fragliche

Dienstverhältnis betreffenden, kirchlichen Beschlüsse und Ent-

scheide gebunden wäre und wie weit die Kognitionsbefugnis des

Verwaltungsgerichts durch § 114 Abs. 2 Satz 2 KV beschränkt ist

(vgl. auch § 59 b VRPG). Es ist der Beklagten auch zuzustimmen,

wenn sie vorbringt, dass das Auseinanderfallen dienstrechtlicher

Streitigkeiten in einen nichtvermögensrechtlichen/kirchlichen und

einen vermögensrechtlichen/weltlichen Bereich und damit die Pro-

zessführung bei unterschiedlichen Instanzen dem Anliegen eines

einfachen und effektiven Rechtsschutzes nicht entspricht. Ein solches

Auseinanderklaffen des Rechtswegs bei dienstrechtlichen Streitig-

keiten ist heute nicht mehr als zeitgemäss anzusehen. Dies zeigt auch

die Schaffung einer einheitlichen Rechtsmittelinstanz in Personal-

und Lohnfragen für das Personal des Kantons und der Gemeinden

(§§ 38 ff. und § 48 PersG; vgl. auch die Regelung im Bund und im

Kantons Zürich [vorne Erw. b/cc]). Nicht zu folgen ist daher dem

Kläger, wenn er geltend macht, gegen die innerkirchliche Zuständig-

keit bzw. die erstinstanzliche Beurteilung von vermögensrechtlichen

Streitigkeiten durch den Kirchenrat spreche dessen Befangenheit im

vorliegenden Fall, da er die Modalitäten des Amtsaustritts festgelegt

habe. Falls der Kläger damit eine Vorbefassung des Kirchenrats

meint, handelt es sich um ein institutionelles Problem, welches nicht

kirchenspezifisch ist. So ist z.B. das Arbeitgericht, welches über die

Zulässigkeit einer fristlosen Entlassung entschieden hat, auch zu-

ständig, um über allfällige Entschädigungsansprüche aus der von ihm

als ungerechtfertigt beurteilten, fristlosen Entlassung zu entscheiden.

Eine allfällige Vorbefassung im Einzelfall hat mit der sachlichen

Zuständigkeit einer Rechtsmittelinstanz nichts zu tun.

(Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 29. November 2002

[2P.118/2002] die staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des

Verwaltungsgericht abgewiesen, BGE 129 I 91).

90 Beschwerdelegitimation.

- Legitimation der vom Bau einer Mobilfunkantenne Betroffenen

(Erw. I/2).