Land Use Planning, Protected Status, and Judicial Review of Municipal Decisions

278 Verwaltungsgericht 2002

gestellt hat, ist nicht zu beanstanden: Die bisher fehlende Koordina-

tion führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Unterschutzstellung des Ge-

bäudes Nr. 3 durch die Gemeinde E. Eine künftige Koordination

unter Berücksichtigung der Massnahmen der Gemeinde O. - insbe-

sondere auch für das Gebäude Nr. 2 - bleibt mit der erfolgten Unter-

schutzstellung möglich. Das Vorgehen der Gemeinde E. ist rechtlich

auch deshalb nicht zu beanstanden, weil das Gebäude Nr. 3 für sich

alleine, d.h. unabhängig von den restlichen Gebäuden auf dem Fa-

brikareal, schützenswert ist. Somit kann die Beschwerdeführerin aus

der mangelnden Koordination zwischen den beiden Nutzungspla-

nungen nichts zu ihren Gunsten ableiten.

72 Beschwerdelegitimation in Nutzungsplanverfahren; Gemeindeautonomie

und Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde.

- Relevante örtliche Beziehung als Voraussetzung zur Beschwerdefüh-

rung bezüglich der Zonierung von Nachbarparzellen (Erw. I/4).

- Die Grösse des Baugebiets einer Gemeinde berührt den einzelnen

Grundeigentümer nicht mehr als die Allgemeinheit (Erw. I/4/d).

- § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt eine Zweckmässigkeitskontrolle in

dem Sinne, dass die Genehmigungsinstanz einen Nutzungsplan auf die

Vereinbarkeit mit kantonalen und regionalen Interessen sowie den

wegleitenden Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts zu prüfen

hat. Bei der Beurteilung ausschliesslich kommunaler öffentlicher In-

teressen schliesst die Zweckmässigkeitsprüfung aber aus, dass die

Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers ihr

Ermessen ausübt (Erw. II/3/a-c).

- Eine Rückweisung an die Gemeinde mit starrem, unverrückbarem

Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG grundsätzlich nicht verein-

bar, weil die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auch im Rückwei-

sungsfall zu wahren ist (Erw. II/3/d).

- Formelle Voraussetzung für eine direkte Änderung durch die Geneh-

migungsbehörde (Erw. II/3/e).

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 279

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 23. Dezember 2002 in

Sachen M. und Mitb. gegen den Grossen Rat und den Regierungsrat.

Aus den Erwägungen

I. 4. a) Nach § 28 BauG können Entscheide über Nutzungspläne

und Nutzungsvorschriften von den in schutzwürdigen eigenen Inter-

essen Betroffenen und von den Gemeinden beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Diese Bestimmung umschreibt die Legitimati-

onsanforderungen inhaltlich übereinstimmend mit der allgemeinen

Legitimationsvorschrift in § 38 Abs. 1 VRPG und lehnt sich an die

Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG an. Nach

langjähriger gefestigter Praxis muss ein Beschwerdeführer in den

eigenen Interessen tatsächlich "berührt sein", d.h. durch den ange-

fochtenen Rechtsakt in irgend einer Art und Weise in seiner Interes-

sensphäre in höherem Masse als die Allgemeinheit beeinträchtigt

sein und ein Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben (vgl.

dazu und zum Folgenden AGVE 1998, S. 326, AGVE 1993, S. 409

ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfah-

ren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege

vom 9. Juli 1968 [Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG], Diss. Zürich

1998, § 38 N 146 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4. Auflage, S. 544 ff. mit Hinweisen; BGE 124

II 305 ff.). Dieses Interesse kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher

Natur sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt dann vor, wenn die

tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch

den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Wird ein Ver-

waltungsentscheid in materiellem Sinne nicht von den direkt betrof-

fenen Verfügungsadressaten, sondern von Dritten angefochten, hat

die Legitimationsfrage insofern eine besondere Bedeutung, als mit

den gestellten Anforderungen Popularbeschwerden ausgeschlossen

werden sollen. Ist in solchen Fällen ein Berührtsein oder die spezifi-

sche Beziehungsnähe gegeben, hat der Beschwerdeführer ein ausrei-

chendes Rechtsschutzinteresse, dass der Entscheid aufgehoben oder

abgeändert wird. Das Interesse besteht letztlich im praktischen Nut-

280 Verwaltungsgericht 2002

zen, den eine erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer ein-

bringen wird, indem ein materieller oder ideeller Nachteil des ange-

fochtenen Entscheides für ihn abgewendet wird (vgl. BGE 121 I 177

f.; BGE 120 Ib 385 ff.; AGVE 1998, S. 325 ff; AGVE 1992, S. 360,

je mit Hinweisen). Diese Grundsätze gelten auch in Nutzungsplan-

verfahren (AGVE 2000, S. 367; AGVE 1999, S. 264; AGVE 1997,

S. 288).

b) Als Eigentümer der vom Rückweisungsentscheid betroffenen

Grundstücke im Gebiet "Rütene" (Parzellen Nrn. 1262, 1263, 2399

und 2706) sind die Beschwerdeführer 2 sowohl durch deren Zuwei-

sung in eine Nichtbauzone im Beschwerdeverfahren als auch durch

die Rückweisung im Genehmigungsverfahren ohne weiteres in ihren

schutzwürdigen, eigenen Interessen betroffen und damit zur Verwal-

tungsgerichtsbeschwerde gemäss § 28 BauG legitimiert.

c) aa) Die Beschwerdeführerin 1 stellt Eventualanträge für die

Zonierung der Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1466 und 1455. Der Re-

gierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die Bezeichnung der Par-

zelle Nr. 1466 auf die Nr. 2838 korrigiert. Die Beschwerdeführerin 1

ist gemäss den eingereichten Grundbuchauszügen Eigentümerin der

Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1499 und 3022. In Bezug auf die Zuwei-

sung ihrer eigenen Parzellen Nrn. 1467 und 1456 zum Nichtbauge-

biet ist sie somit ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. (...).

bb) Die Beschwerdeführerin 1 stellt zusätzlich Zonierungsan-

träge für die Parzellen Nrn. 1466 (oder nach dem Regierungsrat

2838) und 1455, welche nach Auskunft des Grundbuchamtes alle

drei nicht im Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehen, jedoch

unmittelbar an deren Parzellen Nrn. 1467 bzw. 1456 angrenzen. Die

Beschwerdeführerin 1 ist damit benachbart und eine Beeinträchti-

gung ihrer Interessen durch die mit der Nutzungsplanrevision auf

diesen Parzellen zulässigen Nutzung ist grundsätzlich möglich. Da-

mit ist die erste Voraussetzung (besondere, beachtenswerte und rele-

vante örtliche Beziehung) erfüllt, auch wenn sie nicht Eigentümerin

der Parzellen Nrn. 1466 ( oder 2838) und 1455 ist. Die Beschwerde-

führerin 1 macht geltend, mit der Zuweisung aller vier Parzellen

entstünde eine kompakte Bauzone. Damit beruft sie sich für die Zo-

nierung ihrer eigenen Parzellen auf die Planungsgrundsätze in Art. 3

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 281

Abs. 2 lit. b RPG (Einordnung von Bauten) und Art. 3 Abs. 3 RPG

(Gestaltung und Abgrenzung des Siedlungsraumes). Für die Legiti-

mation genügt in der Regel, wenn die beschwerdeführende Nachba-

rin eine andere als die im angefochtenen Plan festgesetzte Zonenzu-

weisung geltend macht und die Zonierung der Nachbarparzelle Aus-

wirkungen (tatsächlicher oder rechtlicher Natur) auf ihr Grundei-

gentum haben kann. Ob tatsächlich eine Beeinträchtigung ihrer In-

teressen besteht, ist dann eine Frage des materiellen Rechts (AGVE

1998, S. 326).

d) Die Beschwerdeführer 2 bestreiten die Legitimation der Be-

schwerdeführerin 1 hinsichtlich der Frage der Zonierung ihrer

Grundstücke im Gebiet "Rütene". Der Beschwerdeführerin 1 fehle

jegliche relevante örtliche Beziehung und zwischen der Zonierung

ihrer Grundstücke im Gebiet "Ei" und der Zonierung im Gebiet

"Rütene" bestehe keinerlei ursächlicher Zusammenhang, weshalb ihr

ein schutzwürdiges Interesse fehle.

aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführerin 1 liegen im Ge-

biet "Ei" am südöstlichen Siedlungsrand der Gemeinde. Die Entfer-

nung zum Gebiet "Rütene" beträgt über 1.2 km (Luftlinie). Die Be-

schwerdeführerin 1 ist damit nicht benachbart und eine Beeinträchti-

gung ihrer Interessen durch die Nutzungsplanrevision im Gebiet

"Rütene" ist grundsätzlich schon auf Grund der örtlichen Gegeben-

heiten nicht auszumachen. Eine besondere, beachtenswerte und rele-

vante örtliche Beziehung wird von der Beschwerdeführerin 1 auch

nicht geltend gemacht.

bb) Die Beschwerdeführerin 1 begründet ihre Legitimation im

Wesentlichen damit, dass der Regierungsrat ihre Legitimation bejaht

habe und sie zudem berechtigt sei, unsachliche oder unrechtmässige

Einzonungen, welche die Bauzonengrösse beeinflussen, zu beanstan-

den. Die Beschwerdeführerin 1 könne die rechtsgleiche Anwendung

von Art. 15 RPG in der Nutzungsplanung geltend machen und

schliesslich seien ihre Chancen auf eine Einzonung ihrer Grund-

stücke in der nächsten Planungsphase durch die Einzonungen im Ge-

biet "Rütene" verschlechtert.

cc) Die Legitimation ist als Sachurteilsvoraussetzung in jeder

Instanz von Amtes wegen zu prüfen (Merker, a.a.O., Vorbemerkun-

282 Verwaltungsgericht 2002

gen zu § 39 N 3 f.). Die im Beschwerdeverfahren vom Regierungsrat

anerkannte Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 1 ent-

bindet das Verwaltungsgericht daher nicht von der Prüfung der Legi-

timation. Die Grösse des Baugebiets der Gemeinde G. berührt die

Beschwerdeführerin 1 grundsätzlich nicht in höherem Masse in ihren

(Eigentums-)Interessen als jeden andern Grundeigentümer in der

Gemeinde G. Dieses Interesse entspricht letztlich jenem der Allge-

meinheit, dass keine zu grossen Baugebiete ausgeschieden werden

und die Landschaft zu schonen ist (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Festset-

zung von Baugebieten, welche den Anforderungen von Art. 15 RPG

entsprechen, ist daher ein typisches allgemeines, öffentliches Inter-

esse und die Beschwerdeführerin 1 ist vom Planungsentscheid im

Gebiet "Rütene" auch nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen.

Dieses Anliegen vermag ein praktisches Interesse der Beschwerde-

führerin 1 an einer Nicht- oder Auszonung der Grundstücke der

Beschwerführer 2 im Gebiet "Rütene" nicht zu begründen.

dd) Das schützenswerte Interesse muss überdies aktuell sein

(vgl. AGVE 1990, S. 329; vgl. dazu auch BGE 125 II 442 f. und

BGE 118 Ia 53 f.). Soweit die Beschwerdeführerin 1 schlechtere

Chancen für eine Einzonung ihrer Grundstücke in der nächsten Pla-

nungsperiode behauptet (Art. 15 lit. b RPG), ist grundsätzlich davon

auszugehen, dass die virtuelle Betroffenheit von zukünftigen Nut-

zungsplanungen die Legitimationsvoraussetzung für ein Rechtsmit-

telverfahren in der angefochtenen Planrevision nicht zu begründen

vermag. Die zukünftigen Planungen sind weder in rechtlicher und

tatsächlicher Hinsicht annähernd absehbar, noch ist ihr Zeitpunkt be-

stimmbar. Unbestimmt ist ebenso, ob die Beschwerdeführerin 1

dannzumal noch Grundeigentümerin im Gemeindegebiet sein wird.

Der von ihr geltend gemachte Beschwerdegrund geht damit auch

nicht über das Interesse zukünftiger Grundeigentümer in der Ge-

meinde G. hinaus. Die Möglichkeit in G. Grundeigentum zu erwer-

ben, steht grundsätzlich jedermann offen und kann deshalb für die

Betroffenheit gemäss § 28 BauG und § 38 Abs. 1 VRPG nicht aus-

reichen.

Die Parzelle Nr. 1467 der Beschwerdeführerin 1 wurde teil-

weise der Übergangszone gemäss § 170 Abs. 2 BauG (§ 33 BNO)

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 283

zugewiesen. Sie kann nach 10 Jahren und damit vor Ablauf der or-

dentlichen Planungsperiode eine Überprüfung der Zonenzuteilung

dieser Grundstücke verlangen. Eine Benachteiligung der Beschwer-

deführerin 1 im Hinblick auf die zukünftigen Nutzungsplanrevisio-

nen ist daher selbst dann nicht anzunehmen, wenn das Baugebiet im

angefochtenen Nutzungsplan zu knapp bemessen wäre.

e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdefüh-

rerin 1 nicht legitimiert ist, den Genehmigungsentscheid des Grossen

Rats hinsichtlich der Zonierung der Grundstücke der Beschwerde-

führer 2 im Gebiet "Rütene" anzufechten. Die Planung der Gemeinde

G. im Gebiet "Rütene" und der Ausgang des verwaltungsgerichtli-

chen Beschwerdeverfahrens beeinflusst ihre Interessensphäre weder

in rechtlicher und tatsächlicher, noch in wirtschaftlicher oder ideeller

Art in einem für die Legitimation notwendigen höheren Ausmass als

jeden andern Grundeigentümer oder die Allgemeinheit. Auf den

Hauptantrag ihrer Beschwerde ist daher nicht einzutreten.

(...)

II. 3. a) Die Genehmigung von Nutzungsplänen regelt bundes-

rechtlich Art. 26 RPG. Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG sind Nutzungs-

pläne auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu prüfen. Die

bundesrechtlich vorgeschriebene Rechtmässigkeitskontrolle umfasst

die selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG, sowie die Um-

weltschutz-, die Gewässerschutz- und die Waldgesetzgebung des

Bundes usw. auf Gesetzes- und Verordnungsstufe (vgl. BGE 112 Ia

65 ff.; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung,

Hrsg.: Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement [Bundesamt

für Raumplanung], Bern 1981 [im Folgenden: Erläuterungen EJPD],

Art. 26 N 7 f.; Alexander Ruch in: Heinz Aemissegger/Alfred Kuttler

/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-

gesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zürich 1999,

Art. 26 N 27 ff.). Eine Zweckmässigkeitsprüfung im Genehmigungs-

verfahren verlangt das RPG nicht. Den Kantonen ist es aber nicht

verwehrt, die bundesrechtliche Überprüfungskompetenz auszudeh-

nen (Erläuterungen EJPD, Art. 26 N 9 f.).

aa) § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG sieht über die erwähnten bundes-

rechtlichen Vorschriften hinaus die Berücksichtigung der kantonalen

284 Verwaltungsgericht 2002

und regionalen Interessen vor. Nach dem Wortlaut dieser Bestim-

mung ist weder eine Zweckmässigkeits- noch eine Angemessen-

heitsprüfung zulässig. Das Verwaltungsgericht hat in AGVE 1996,

S. 307 f. zur kantonalen Regelung erwogen, die Kognitionsbefugnis

der Genehmigungsinstanz umfasse über die kantonalen und regiona-

len Interessen hinaus (§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG) auch eine Zweck-

mässigkeitsprüfung. An dieser Umschreibung der kantonalen Rege-

lung hat es in der Folge mit der Begründung festgehalten, dass das

BauG 1993 an der unter dem alten BauG vom 2. Februar 1971

(aBauG) geltenden Ordnung der Genehmigung kommunaler Nut-

zungsplanungen, insbesondere an der Kognitionsbefugnis der Ge-

nehmigungsbehörde, materiell nichts geändert hat (AGVE 1997,

S. 284 f.; VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in

Sachen B., S. 15 f.). Die Prüfung auf Zweckmässigkeit ist als Kon-

trolle der Vereinbarkeit einer kommunalen Nutzungsplanung mit

übergeordneten kantonalen und regionalen Interessen zu verstehen

(Ruch, a.a.O., Art. 26 N 31). In diesem Sinne und damit im Sinne

einer Stärkung der Stellung der Gemeinden im Planfestsetzungsver-

fahren gegenüber der Ermessensbetätigung der Genehmigungsbe-

hörden ist die Regelung in § 27 BauG auch nach dem Willen des

Gesetzgebers zu verstehen (vgl. Protokoll des Grossen Rates vom

24. Mai 1992, Art. 1670, S. 2800; Botschaft zum Baugesetz vom

21. Mai 1990, S. 20). § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt somit eine

Zweckmässigkeitskontrolle in dem Sinne, dass die Genehmigungsin-

stanz einen Nutzungsplan dann zurückzuweisen hat, wenn er mit

kantonalen und regionalen Interessen unvereinbar ist, den wegleiten-

den Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts nicht entspricht oder

diesen unzureichend Rechnung trägt (vgl. BGE vom 24. Dezember

1998 [1P.512/1997] in: ZBl 101/2000, S. 194). Bei der Beurteilung

ausschliesslich kommunaler öffentlicher Interessen schliesst aber die

Zweckmässigkeitsprüfung im Sinne von § 27 Abs. 2 BauG aus, dass

die Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers

ihr Ermessen ausübt. Die Nichtgenehmigung eines Nutzungsplanes

aus solchen Gründen ist als Eingriff in das Planungsermessen der

Gemeinde unzulässig (Art. 2 Abs. 3 RPG). In diesem Zusammen-

hang ist allerdings festzuhalten, dass die Überprüfungsbefugnis der

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 285

Genehmigungsbehörde auch eine rechtsfehlerbehaftete Ermessens-

betätigung der Planungsbehörde, d.h. die Ermessensüberschreitung,

die Ermessensunterschreitung und den Ermessensmissbrauch um-

fasst. Solche Fehler in der Ermessensbetätigung sind von der Ge-

nehmigungsbehörde und vom Verwaltungsgericht im Rahmen der

Rechtskontrolle zu prüfen (vgl. zum Ganzen: VGE IV/67 vom

13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen B., S. 15).

bb) Gelangt der Grosse Rat im Rahmen der Genehmigung eines

kommunalen Nutzungsplanes zum Schluss, dass der Nutzungsplan

einer Änderung bedarf, so kann er nach Anhörung des Gemeindera-

tes und den in ihren schutzwürdigen eigenen Interessen Betroffenen

eine Änderung selbst vornehmen, wenn sie von geringer Tragweite

ist oder keine erhebliche Entscheidungsfreiheit besteht (§ 27 Abs. 2

Satz 2 BauG). Das so umschriebene Rückweisungsrecht der Geneh-

migungsbehörde ist eine Konkretisierung der Gemeindeautonomie,

will mehr unmittelbare Demokratie ermöglichen, den Einfluss des

Kantons mässigen, die gegenseitige Kontrolle fördern sowie eine

bessere und sachgerechtere Aufgabenerfüllung ermöglichen, wie dies

bereits unter dem alten Baugesetz der Fall war (§ 147 Abs. 3 aBauG;

AGVE 1996, S. 307 f.; AGVE 1994, S. 186 ff. mit weiteren Hinwei-

sen; AGVE 1986, S. 218 ff.).

cc) Wie sich aus den Beratungen und dem Entscheid vom

20. Juni 2000 ergibt, ging es dem Grossen Rat im vorliegenden Fall

nicht um eine Änderung von geringer Tragweite oder um eine solche,

bei der die Gemeinde keine erhebliche Entscheidungsfreiheit hat.

Der Rückweisungsentscheid des Grossen Rats erging vielmehr aus

der Überlegung, dass gerade die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde

gegen den regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid geschützt wer-

den solle und er einen Beschwerdeentscheid nicht aufheben könne.

Mit der Rückweisung wollte der Grosse Rat daher diesem Grundsatz

bzw. der institutionellen Unterscheidung zwischen Genehmigungs-

und Rechtsmittelinstanz nachleben (Protokoll des Grossen Rates

vom 20. Juni 2000, Art. 2038, S. 3145, Voten Gloor und Pfisterer).

b) Damit stellt sich die Frage, welche Kompetenzen der Ge-

nehmigungsinstanz gegenüber ihr unrechtmässig erscheinenden Be-

schwerdeentscheiden zustehen.

286 Verwaltungsgericht 2002

aa) Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt eine volle Überprüfung

der angefochtenen Nutzungspläne in einem Rechtsmittelverfahren.

Dies bedeutet, dass die Rechtsmittelinstanz auch die Angemessenheit

einer Planung umfassend zu überprüfen hat (§ 49 VRPG i.V.m. § 4

Abs. 1 BauG; BGE 127 II 242 mit weiteren Hinweisen; Heinz Ae-

misegger/Stephan Haag, in: Kommentar RPG, Art. 33 N 52 ff). Die

Pflicht zur vollen Überprüfung ist nicht dadurch ausgeschlossen,

dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung aufer-

legt, wenn der Planungsträger unbestimmte Gesetzesbegriffe zu be-

urteilen hat oder sein Planungsermessen ausübt (Pierre Tschannen,

in: Kommentar RPG, Art. 2 N 60 ff.). Die Beschwerdebehörde hat zu

prüfen, ob der Planungsträger sein Planungsermessen richtig und

zweckmässig ausgeübt hat. Diese Überprüfung erfolgt aber im Be-

wusstsein der spezifischen Rolle als kantonale Rechtsmittelinstanz

und nicht anstelle des Planungsträgers (BGE 127 II 242; BGE 109 Ib

123 f.). So hat sich die Angemessenheitsprüfung auf die Frage zu

beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen

wurde. Die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemes-

senen Vorkehren soll grundsätzlich der nachgeordneten Behörde

überlassen bleiben (BGE 121 I 122).

bb) Die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates geht damit

über jene der Genehmigungsinstanz hinaus. Eine umfassende Über-

prüfung der Planung einschliesslich der Ermessenskontrolle findet

nur im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1 BauG statt. Zwi-

schen den Verfahren vor der Rechtsmittelinstanz und vor der Ge-

nehmigungsinstanz besteht hinsichtlich der Überprüfungsbefugnis

ein grundsätzlicher Unterschied. In der Literatur ist das Problem der

unterschiedlichen Kognition erkannt. Gemäss Aemisegger/Haag

führt diese auf den ersten Blick unbefriedigende Situation in der

Praxis kaum zu Schwierigkeiten, weil die kantonalen Genehmi-

gungsinstanzen in der Regel auch eingreifen, wenn sich eine Planung

als "unzweckmässig" erweist und andererseits auch bei voller Über-

prüfungsbefugnis eine gewisse Zurückhaltung der Rechtsmittelbe-

hörde gerechtfertigt ist (Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 61).

Nach Tschannen hat sich wegen Art. 2 Abs. 3 RPG die Angemessen-

heitsprüfung auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine ange-

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 287

messene Lösung getroffen wurde. Die Wahl unter mehreren zur Ver-

fügung stehenden, angemessenen Vorkehren soll grundsätzlich der

nachgeordneten Behörde überlassen bleiben (Tschannen, a.a.O.,

Art. 2 N 64; vgl. auch Hänni, a.a.O., S. 514). Die übergeordnete Be-

hörde darf auch eine unangemessene Lösung der Planungsbehörden

nicht aus ihrem eigenen Ermessen ersetzen, solange sachliche

Gründe für den Entscheid der Planungsbehörde vorliegen. Nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die kantonale Instanz auch

bei bestehender Ermessenskontrolle dem Planungsträger - in der Re-

gel der Gemeinde - einen Beurteilungsspielraum belassen (BGE vom

17. August 1999 [1A.37/1999, 1P.133/199] = Pra 2000, S. 42; BGE

121 I 122; BGE 116 Ia 227; BGE 112 Ia 284). Für die Prüfung der

Angemessenheit eines Nutzungsplanes folgt aus dieser Einschrän-

kung der Kognitionsbefugnis eine Differenzierung bei der Ermes-

sensbetätigung je nach den vom Entscheid betroffenen privaten und

öffentlichen Interessen. Während bei den überkommunalen öffentli-

chen Interessen die volle Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanz

bedeutet, dass sie uneingeschränkt auf ihre angemessene Berück-

sichtigung zu prüfen und gegenüber den involvierten privaten oder

andern öffentlichen Interessen umfassend (uneingeschränkt) abzu-

wägen und zu beurteilen sind, verlangt schon das Bundesrecht (Art. 2

Abs. 3 RPG) und insbesondere die Gemeindeautonomie (§ 106

Abs. 1 und 5 KV; § 13 Abs. 1 BauG), dass sich die Ausübung des

Ermessens bei der Beurteilung rein kommunaler Interessen und der

Privatinteressen auf eine Zweckmässigkeitskontrolle beschränkt, wie

sie für die Genehmigungsinstanz gilt (siehe vorne, Erw. a/aa). Art. 2

Abs. 3 RPG und die Gemeindeautonomie gelten auch im Beschwer-

deverfahren gegen die Nutzungsplanungen und der Regierungsrat

verletzt die Gemeindeautonomie, wenn er in den Ermessensbereich

der Gemeinde eingreift (AGVE 2000, S. 203; ähnlich Aemiseg-

ger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 56; Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 60 ff.).

cc) Für die Bedeutung und Auswirkungen des Beschwerdeent-

scheides auf die Genehmigung ist ein weiterer verfahrensrechtlicher

Unterschied wesentlich. Im Rechtsmittelverfahren gemäss Art. 33

RPG bzw. § 26 BauG werden die Nutzungsplanung und die Nut-

zungsordnungen nicht insgesamt überprüft. Der Rechtsschutz be-

288 Verwaltungsgericht 2002

schränkt sich auf den Streitgegenstand, welcher - nebst dem An-

fechtungsobjekt - durch die Anträge, die Beschwerdegründe und die

weiteren Sachurteilsvoraussetzungen bestimmt wird (§ 38 ff. VRPG).

Der individuelle Rechtsschutz umfasst die Überprüfung nur jener

Teile einer Nutzungsplanung, welche durch den Verfahrensgegen-

stand festgesetzt sind. Für die Kognitionsbefugnis des Grossen Rats

spielt es daher eine untergeordnete Rolle, ob ein Beschwerdeent-

scheid ergangen ist und welchen Inhalt er hat. Der individuelle

Rechtsschutz verlangt zwar eine gewisse Bindung der Genehmi-

gungsbehörde an den Beschwerdeentscheid in dem der Entscheid

eine Randbedingung für das Genehmigungsverfahren setzt und eine

Anordnung darüber trifft, auf welche Art ein Nutzungsplan rechtlich

für den Fall der Genehmigung ausgestaltet sein darf. Trotz dieser

Bindungswirkung bleibt die Genehmigungsbehörde aber in ihrer

Funktion und ihrer Kognitionsbefugnis nicht eingeschränkt. Die Ge-

nehmigungsbehörde hat sich daher bei der Recht- und Zweckmässig-

keitsprüfung mit dem Beschwerdeentscheid auseinander zu setzen.

Bestehen Gründe gemäss § 27 Abs. 2 BauG, die nach Auffassung des

Grossen Rats das Ergebnis des Beschwerdeentscheides nicht recht-

fertigen, darf und muss er die Genehmigung verweigern. Entgegen

der Auffassung des Regierungsrats hat die volle Kognitionsbefugnis

der Rechtsmittelinstanz gemäss Art. 33 Abs. 2 RPG nicht zwangsläu-

fig zur Folge, dass dem Beschwerdeentscheid reformatorische Wir-

kung in der Sache selbst zukommt. Die Beschwerdeinstanz kann

ausschliesslich in jenen Fällen selber entscheiden, in welchen die

Gemeinde über keinen Planungsspielraum mehr verfügt. Wo jedoch

ein solcher Planungsspielraum besteht, darf der Regierungsrat auf

Grund von Art. 2 Abs. 2 RPG nicht sein Ermessen an die Stelle des

kommunalen Ermessens setzen. In diesem Fall kann er lediglich die

Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Planungsentscheides im Be-

schwerdeverfahren feststellen und das Planwerk entweder an die

Gemeinde zur neuen Planung zurückweisen oder der Genehmigungs-

behörde die Nichtgenehmigung beantragen. Soweit in einem Be-

schwerdeverfahren ein Planungsentscheid nicht angefochten ist, oder

die festgestellte Fehlerhaftigkeit einer Nutzungsplanung ausserhalb

des Streitgegenstandes eines Beschwerde-Verfahrens liegt, hat der

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 289

Regierungsrat einzig die Möglichkeit, der Genehmigungsbehörde in

seiner Botschaft die Nichtgenehmigung zu beantragen (§ 50 des Ge-

schäftsverkehrsgesetzes [GVG; SAR 152.200] vom 19. Juni 1990).

Eine Rückweisung an die Gemeinde durch ihn oder ein selbständiger

Planungsentscheid kommen in diesem Fall nicht in Betracht. Auch in

dieser Hinsicht hat sich im neuen BauG gegenüber der publizierten

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zum alten Baugesetz nichts

geändert (AGVE 1994, S. 188 f. mit Hinweisen).

dd) Diese Unterschiede in der Kognitionsbefugnis und im Ver-

fahrensgegenstand beim (individuellen) Rechtsschutz- und Geneh-

migungsverfahren liegen der besonderen Regelung von § 26 Abs. 2

BauG zugrunde, wonach die Abänderungen aus Beschwerdeentschei-

den für die Genehmigungsbehörde verbindlich sind (Satz 1) und die

Genehmigungsbehörde den Nutzungsplan insgesamt oder in wesent-

lichen Teilen nicht genehmigen kann (§ 26 Abs. 2 Satz 2 BauG). Sie

sind auch für die Auslegung dieser Bestimmungen und ihrem

Verhältnis zur Befugnis der Genehmigungsbehörde gemäss § 27

Abs. 2 Satz 2 BauG fundamental. Will die Genehmigungsbehörde

aus welchen Gründen auch immer, die Abänderungen, welche sich

aus einem Beschwerdeentscheid ergeben, nicht akzeptieren, so sehen

§ 26 Abs. 2 Satz 2 und § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG grundsätzlich die

Rückweisung einer Nutzungsplanung insgesamt vor. Der Grosse Rat

kann direkte Änderungen unter Beachtung des rechtlichen Gehörs

selber ausnahmsweise dann vornehmen, wenn sie von geringer

Tragweite sind oder Änderungen anstehen bei denen keine erhebli-

che Entscheidungsfreiheit besteht. Eine erhebliche Entscheidungs-

freiheit besteht in der Regel dort, wo der Gemeinde das Planungser-

messen zusteht. Die Entscheidungsfreiheit fehlt anderseits dort, wo

für eine raumplanerische Festsetzung aus rechtlichen Gründen oder

wegen überregionaler Interessen keine Planungsvarianten mehr

möglich sind. Massstab für die in § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG geforderte

"Erheblichkeit" der Entscheidungsfreiheit und die "geringe

Tragweite" ist damit die Gemeindeautonomie. Bei jedem Planungs-

entscheid, der eine eingehende und umfassende Interessenabwägung

mit Ermessensbetätigung im kommunalen Zuständigkeitsbereich

erfordert, ist demzufolge die Planung an die zuständige Gemeinde

290 Verwaltungsgericht 2002

zurückzuweisen, damit diese neu entscheide. Darüber hinaus kann

aus tatsächlichen Gründen die Planänderung bei objektiver Betrach-

tungsweise für die betroffenen privaten und öffentlichen Interessen

ohne Bedeutung sein oder das Planungsermessen in einem konkreten

Fall lediglich noch marginale Abweichungen an einer Änderung im

Genehmigungsverfahren zulassen. Nur in diesem beschränkten,

letztlich auf verfahrensökonomischen Gründen beruhenden Rahmen,

kann der Grosse Rat nach Anhörung der Betroffenen und der Ge-

meinde einen Nutzungsplan selber abändern. Eine Rückweisung soll

demnach nur dann unterbleiben, wenn eine neue "Planungsrunde"

unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dem Genehmigungsver-

fahren am Ergebnis keine oder nur geringfügige Änderungen bringen

kann, so dass ein neuerliches Planverfahren sinn- oder zwecklos,

wenn nicht gar überflüssig erscheint (AGVE 1996, S. 309).

Entgegen der Auffassung des Regierungsrats begründet § 26

Abs. 2 Satz 2 BauG keine Beschränkung der Prüfungs- und Geneh-

migungsbefugnisse des Grossen Rats. Mit dem Recht, einen Nut-

zungsplan insgesamt zurückzuweisen (§ 27 Abs. 2 Satz 2 am Anfang

BauG) hat der Grosse Rat "in maiore minus" auch ein Recht auf

Teilgenehmigungen. Dieses Recht ist nicht deshalb "auf wesentliche

Teile" beschränkt, weil über einen Teil eines Nutzungsplanes ein Be-

schwerdeentscheid ergangen ist. Die "wesentlichen Teile" gemäss

§ 26 Abs. 2 Satz 2 am Ende BauG beschränken auch nicht die Ge-

nehmigungskompetenz, sondern nur, aber immerhin, die Änderungs-

kompetenz: Die Genehmigungsbehörde ist keine Rechtsmittelinstanz

und kann im Genehmigungsverfahren einen Beschwerdeentscheid

nicht selber abändern. Die Abänderungen eines Nutzungsplanes im

Rechtsschutzverfahren sind in der Regel keine Planungsentscheide

von "geringer Tragweite" oder von unerheblicher Entscheidungsfrei-

heit. Die wesentlichen Teile der Nutzungsplanung sind schliesslich

auch nicht durch die Grösse des betroffenen Gebietes definiert, son-

dern durch ihre Bedeutung für die involvierten öffentlichen und pri-

vaten Interessen.

c) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat im Beschwerde-

verfahren in Abänderung des Beschlusses der Einwohnergemeinde-

versammlung vom 31. August 1998 eine Fläche von rund 76 a im

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 291

Gebiet "Rütene" direkt der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die

Zuweisung in eine Naturschutzzone gemäss Botschaft beruht of-

fensichtlich auf einem Versehen. Diese Änderung wurde vom Gros-

sen Rat mit Beschluss vom 20. Juni 2000 nicht genehmigt und der

Grosse Rat hat zusätzlich rund 28 a in die Nichtgenehmigung einbe-

zogen und den Nutzungsplan an die Gemeinde zurückgewiesen.

Beim Entscheid über die Einzonung eines Gebietes von über einer

1 ha handelt es sich offensichtlich nicht um eine Änderung von ge-

ringer Tragweite oder um eine Änderung, bei der keine erhebliche

Entscheidungsfreiheit der Gemeinde besteht. Die Festlegung des

Baugebiets, deren Zuweisung zu einer bestimmten Bauzone und

deren Abgrenzung ist für die Gemeinde und die betroffenen Grund-

eigentümer offensichtlich nicht von untergeordneter Bedeutung. Es

lässt sich insbesondere nicht sagen, dem kommunalen Planungsträger

komme im vorliegenden Fall keinerlei Ermessensspielraum mehr zu.

Allein die Tatsache, dass der Grosse Rat zusätzlich zum Gebiet, wel-

ches im Beschwerdeverfahren umstrittenen war, weitere Teilparzel-

len von der Genehmigung ausgenommen hat, machte eine Rückwei-

sung an die Gemeinde erforderlich. Das Gebiet "Rütene" wie es im

Plan der Abteilung für Raumentwicklung vom 4. Juli 2000 als Inhalt

des grossrätlichen Beschlusses ausgewiesen ist, entspricht nicht dem

Planergebnis des Beschlusses der Gemeindeversammlung vom

31. August 1998. Die genaue Festsetzung der Bauzone fällt in das

Planermessen und muss von der Gemeinde entschieden werden. Die

Tatsache, dass sich die Einwohnergemeindeversammlung und der

Gemeinderat im Verlaufe des Beschwerde- und Genehmigungsver-

fahrens gegen die Nichteinzonung ausgesprochen haben, rechtfertigt

einen Verzicht auf die Rückweisung ohnehin nicht. Der Grosse Rat

darf solche Abänderungen erst dann in Zusammenarbeit mit dem

Regierungsrat selbst vornehmen, wenn diese durch die Gemeinde

nicht fristgemäss und zweckmässig erfolgen (§ 14 BauG; AGVE

2000, S. 204 mit Hinweisen).

d) Die Beschwerdeführer 2 begründen einen Verstoss gegen

§ 27 Abs. 2 BauG zusätzlich damit, dass mit der Anweisung des

Grossen Rats im Rückweisungsentscheid, das Gebiet "Rütene" einer

Bauzone zuzuweisen, die Gemeinde nicht mehr über eine erhebliche

292 Verwaltungsgericht 2002

Entscheidungsfreiheit verfüge und damit von einem Anwendungsfall

der direkten Planänderung auszugehen sei. Indem der Grosse Rat

sein Änderungsrecht unter diesen Voraussetzungen nicht ausübe, sei

die Rückweisung verfehlt.

Ob eine Anweisung zur Festsetzung einer bestimmten Zonie-

rung zulässig ist, erscheint in der Tat fraglich. Die Rückweisung mit

starrem, unverrückbarem Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG

grundsätzlich nicht vereinbar, weil die Entscheidungsfreiheit der

Gemeinde auch im Rückweisungsfall grundsätzlich zu wahren ist

(AGVE 2000, S. 204; AGVE 1996, S. 309). Dieser Mangel des Ge-

nehmigungsentscheides hat indessen nur zur Folge, dass diese An-

weisung aufzuheben und der Rückweisungsentscheid in dem Sinn zu

präzisieren ist, dass der Gemeinde im zweiten Umgang das volle Pla-

nungsermessen zusteht. Die Gemeinde kann somit in die von der Ge-

nehmigungsbehörde geforderte Überarbeitung des Nutzungsplans

auch bereits genehmigte Teile einbeziehen, soweit ein zureichender

innerer Zusammenhang mit der verlangten Überarbeitung der Pla-

nung im Gebiet "Rütene" besteht (AGVE 1996, S. 310).

e) Schliesslich fehlt es für eine direkte Änderung im Genehmi-

gungsverfahren an den formellen Voraussetzungen. Vor der Beratung

des Antrags Zubler wurden weder der Gemeinderat, noch die betrof-

fenen Grundeigentümer vom Grossen Rat oder seiner Bau- und Pla-

nungskommission angehört. Das Gebiet "Rütene" stand in den Be-

ratungen der Kommission nicht zur Diskussion (vgl. Protokoll des

Grossen Rates, S. 3145, Votum Killer). Die Beteiligung der Grundei-

gentümer an einem Beschwerdeverfahren kann die Anhörung gemäss

§ 27 Abs. 2 BauG nicht ersetzen.

f) Unter diesen Umständen drängt sich die Rückweisung an die

Gemeinde auf, auch wenn damit eine Verfahrensverzögerung ver-

bunden ist. Die Entscheidung über die Einzonung und die definitive

Abgrenzung des Baugebiets sowie die Anforderungen einer umfas-

senden Interessenabwägung verlangen einen neuerlichen Planungs-

entscheid des Planungsträgers. Ausgeschlossen ist ohnehin, dass das

Verwaltungsgericht die Zuweisung zu einer bestimmten Zone selbst

vornimmt, da das Verwaltungsgericht weder Planungs- noch Geneh-

migungsbehörde ist. Auch eine Rückweisung an den Grossen Rat mit

2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 293

Weisungen ist nicht möglich, weil der Genehmigungsbehörde kein

Änderungsrecht gemäss § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG für die Planung im

Gebiet "Rütene" zusteht (Erw. a). Entgegen der Auffassung der Be-

schwerdeführer 2 kann auch die Möglichkeit, dass gegen den neuen

Planungsentscheid Rechtsmittel ergriffen werden, keine andere Be-

urteilung rechtfertigen. Die Rückweisung an die Gemeinde rechtfer-

tigt sich im vorliegenden Fall umso mehr, als auf kommunaler Ebene

die Einzonungen im Gebiet "Rütene" an der Gemeindeversammlung

und abweichend von der publizierten Revisionsvorlage direkt vorge-

nommen wurden. Institutionell und nach der Natur des Verfahrens

vor der Gemeindeversammlung fehlt einem solchen Planentscheid

die umfassende raumplanerische Beurteilung und Interessenabwä-

gung und diese Planungsgrundsätze wurden auch im Genehmigungs-

verfahren vor dem Grossen Rat nicht eingehalten. Da die kantonale

Beurteilung durch den Regierungsrat aus dem Beschwerdeentscheid,

seiner Botschaft und den Vernehmlassungen klar ist, macht eine

Rückweisung an den Grossen Rat entgegen der Auffassung der Be-

schwerdeführer 2 keinen Sinn. Der Grosse Rat müsste erneut an die

Gemeinde zurückweisen, da er nicht als Oberplanungsbehörde die

Abgrenzung der Bauzone und die Zuweisung zu einer bestimmten

Zone vornehmen darf.

4. Somit ist festzuhalten, dass der Rückweisungsentscheid des

Grossen Rats nicht gegen die Bindungswirkung gemäss § 26 Abs. 2

Satz 2 BauG verstösst. Der Regierungsrat macht zu Recht auch keine

Gründe namhaft, dass auf Grund des Ergebnisses des Beschwerde-

entscheides kein Planungsermessen bestehe. Auch ein Verstoss gegen

§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG liegt in einer grundsätzlichen Rückweisung

nicht vor. Der Genehmigungsentscheid leidet nur insofern an einem

Rechtsmangel, als die Auflage, das Gebiet "Rütene" einer Bauzone

zuzuweisen, unzulässigerweise in das der Gemeinde bei einer Rück-

weisung zustehende Planungsermessen eingreift.

2002 Submissionen 295

IX. Submissionen

73 Zertifizierung.

- Der Verzicht der Vergabestelle, in der Ausschreibung nach einer Qua-

litätszertifizierung zu fragen bzw. eine vorhandene Zertifizierung im

Sinne einer Besserbewertung zu berücksichtigen, lässt sich nicht be-

anstanden. Aus einer Zertifizierung lässt sich nicht zwangsläufig ein

unmittelbarer Qualitätsvorsprung gegenüber nichtzertifizierten Un-

ternehmen ableiten.

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 8. Januar 2002 in Sa-

chen R. AG gegen Gemeinderat Küttigen.

Aus den Erwägungen

4. b) Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass bei der Bewer-

tung des Zuschlagskriteriums "Qualität und Referenzen" ihre Be-

triebszertifizierung nach ISO Standards 9001 und 14001 überhaupt

keine Würdigung gefunden habe. Es stelle sich die Frage nach dem

Sinn solcher Zertifizierungen. Die Beschwerdeführerin hat - wie die

meisten Anbieter - beim Kriterium "Qualität und Referenzen" die

Maximalpunktzahl erhalten. Sie ist - soweit ersichtlich - die einzige

Anbieterin, die eine QS-Zertifizierung nachgewiesen hat. Sinnge-

mäss macht sie geltend, diese Tatsache hätte bei der Bewertung zu

ihren Gunsten berücksichtigt werden müssen, indem die nicht zertifi-

zierten Konkurrentinnen beim Kriterium "Qualität und Referenzen"

nicht das Punktemaximum hätten bekommen dürfen.

Der Verzicht der Vergabestelle, in der Ausschreibung nach einer

QS-Zertifizierung zu fragen bzw. eine vorhandene Zertifizierung im

Sinne einer Besserbewertung zu berücksichtigen, lässt sich nicht

beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat mehrfach festgehalten, aus

einer Qualitätszertifizierung lasse sich nicht zwangsläufig ein un-