Jurisdictional Dispute Over Parking Fees and Early Construction Commencement

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 245

XI. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht

59 Negativer Kompetenzkonflikt; Zuständigkeit für Beschwerden betreffend

Parkplatzersatzabgaben und die Gesuche um vorzeitigen Baubeginn.

- Der Entscheid über die Parkplatzersatzabgabe ist keine "andere

Abgabeverfügung" im Sinne von § 35 Abs. 2 Satz 1 BauG (Erw. 3 a

und b)

- Für die Beurteilung der Parkplatzersatzabgaben im Beschwerdever-

fahren ist auch nach der Revision des BauG vom 31. August 1999 der

Regierungsrat bzw. das Baudepartement zuständig (Erw. 4)

- Das Baudepartement bzw. der Regierungsrat entscheiden über Ge-

suche um vorzeitigen Baubeginn (§ 65 Abs. 2 BauG) auch in den Fäl-

len, in welchen gegen Entscheide über Grundeigentümerbeiträge oder

–gebühren Beschwerde bei der Schätzungskommission erhoben wird.

Der Schätzungskommission steht das Recht zum Entzug der auf-

schiebenden Wirkung zu (Erw. 6 und 7).

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 15. März 2001 in

Sachen Schätzungskommission nach Baugesetz und Regierungsrat des Kan-

tons Aargau

Aus den Erwägungen

2. a) Der vorliegende negative Kompetenzkonflikt zwischen der

Schätzungskommission und dem Baudepartement entstand aus der

Revision der §§ 34 und 35 BauG vom 31. August 1999. Zu prüfen ist

daher, ob mit dieser Revision (in Kraft seit 1. Januar 2000 [AGS

1999, S. 387]) die Rechtsmittelzuständigkeit zur Beurteilung der

Parkplatzersatzabgaben geändert hat, bzw. wie der Rechtsmittelweg

nach dieser Revision ausgestaltet ist. Unter dem Aspekt der Rechts-

kraft der Baubewilligung und der Festsetzung der Erschliessungsab-

gaben und -gebühren ist andererseits antragsgemäss zu beurteilen,

246 Verwaltungsgericht 2001

welche Instanz für die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung

gemäss § 65 Abs. 2 BauG zuständig ist in jenen Fällen, in welchen

die Baubewilligung auch die Erschliessungsabgaben im Sinne von

§§ 34 f. BauG und die Parkplatzersatzabgaben festsetzt, und nur

diese Auflagen und Bedingungen, oder diese zusammen mit andern

Bestimmungen der Baubewilligung angefochten werden.

b) Die Schätzungskommission ist der Auffassung, dass die

kantonale Baugesetzgebung den Rechtsschutz gegen Parkplatzer-

satzabgaben nicht regle. Die Schätzungskommission sei seit Inkraft-

treten des neuen Baugesetzes nie beschwerdeweise angerufen wor-

den, obschon § 148 Abs. 3, 2. Satzteil BauG ihr eine subsidiäre Ge-

neralzuständigkeit zuweise. Der Widerspruch zwischen dieser Be-

stimmung und § 41 Abs. 1 ABauV habe sich aufgrund der faktischen

Vorrangstellung des Baudepartements als erstem Ansprechpartner der

Gemeinden in Baugesetzfragen bis heute nicht aktualisiert. Soweit

die Parkplatzerstellungspflicht als Teil der Baureife beziehungsweise

der Erschliessung zu werten sei, könne sich die Zuständigkeit der

Schätzungskommission allenfalls auf den neuen § 35 Abs. 2 BauG

stützen.

c) Die gegenteilige Auffassung begründet das Baudepartement

einerseits unter Hinweis auf § 148 Abs. 3 BauG, anderseits mit dem

Argument, wonach Bauten nur auf baureifen Grundstücken im Sinne

von § 32 Abs. 1 BauG erstellt werden dürfen. Die Erschliessungsan-

lagen müssten nicht nur bis zur Bauparzelle genügen, sondern auch

eine genügende parzelleninterne Erschliessung aufweisen. § 55

BauG statuiere die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen ein-

schliesslich der erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringer-

dienst. Daraus ergebe sich, dass für eine genügende Erschliessung im

Sinne von § 32 Abs. 1 lit. b BauG auch eine genügende Anzahl Ab-

stellplätze vorhanden sein müsse. Systematisch gehörten die Abstell-

plätze deshalb zu den Erschliessungsanlagen und deren Vorhanden-

sein in genügender Anzahl zu den Voraussetzungen der Baureife.

Folgerichtig erscheine deshalb, eine Ersatzabgabe im Rahmen der

Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen im gleichen Verfahren zu

beurteilen wie die andern Erschliessungsabgaben. Zwischen den

Abgaben bestehe ein sachlicher Zusammenhang und es sei zweck-

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 247

mässig alle Erschliessungsabgaben im gleichen Verfahren zu behan-

deln. Den Erschliessungsabgaben für die öffentliche Kanalisation

oder für die Erstellung der Zufahrt bis zum Grundstück würden die

gleichen Grundsätze zugrunde liegen wie den Parkplatzersatzabga-

ben. Beide Abgaben knüpften an eine zurechenbare Leistung des

Gemeinwesens an und es handle sich um Kausal- beziehungsweise

Ersatzabgaben, die sich nach dem Verursacherprinzip richteten.

3. a) Nach dem Gesetzeswortlaut von § 35 Abs. 2 BauG in der

revidierten Fassung kann gegen den Beitragsplan während der Auf-

lagefrist und gegen andere Abgabeverfügungen innert 20 Tagen seit

Zustellung beim verfügenden Organ Einsprache erhoben werden

(§ 35 Abs. 2 Satz 1). Einspracheentscheide können mit Beschwerde

bei der Schätzungskommission, deren Entscheide beim Verwal-

tungsgericht angefochten werden können (§ 35 Abs. 2 Satz 2 BauG).

Der Begriff "andere Abgabeverfügungen" bezieht sich nach dem

systematischen und sachlichen Zusammenhang auf die Einzelverfü-

gungen gemäss § 35 Abs. 1 Satz 3 BauG, wonach der Gemeinderat

(beziehungsweise bei Gemeindeverbänden der Vorstand) die Bei-

tragspflichtigen und deren Beiträge an die Grob- und Feinerschlies-

sung anstelle eines Beitragsplanes in Einzelverfügungen bestimmen

kann. Soweit keine kantonalen Vorschriften bestehen, beziehungs-

weise der Grosse Rat keine präzisierenden und ergänzenden Vor-

schriften erlassen hat, können die Gemeinden die Erhebung der Ge-

bühren regeln (§ 34 Abs. 3 und 4 BauG). Die Beiträge und Gebüh-

ren, die sachlich unter diese Bestimmungen fallen, umschreiben § 34

Abs. 1 und 2 BauG. Die Grundeigentümer können zu Beiträgen an

die Kosten der Erstellung und Änderung von Strassen (§ 34 Abs. 1

BauG) und die Erstellung, Änderung und Erneuerung von Anlagen

der Versorgung mit Wasser und elektrischer Energie sowie der Ab-

wasserbeseitigung (§ 34 Abs. 2 BauG) verpflichtet werden. Überdies

verpflichtet § 34 Abs. 2 Satz 2 BauG in der Fassung vom 19. August

1999 die Gemeinden, Gebühren für den Betrieb und den ungedeckten

Teil der Kosten zu erheben. Aus dem Wortlaut und dem systema-

tischen und sachlichen Zusammenhang der Bestimmungen in den

§§ 34 f. BauG lässt sich daher nichts entnehmen, wonach unter dem

248 Verwaltungsgericht 2001

Begriff "andere Abgabeverfügungen" auch die Parkplatzersatzabga-

ben zu verstehen sind.

b) aa) Für die Auffassung des Baudepartements finden sich

auch keine Hinweise in den Materialien zur Revision der §§ 34 f.

BauG. In der Botschaft des Regierungsrats vom 16. Dezember 1998

"Baugesetz; Änderung der §§ 34, 35, 88, 166 und 169 (Erschlies-

sungsfinanzierung)" (im Folgenden: Botschaft 1998) wird zum

Rechtsschutz ausgeführt, dass die Zuständigkeit der Schätzungskom-

mission neu für Beschwerden gegen die Elektroabgaben begründet

werden soll. Rechtsmittelinstanz für Abgaben und Beiträge an die

Elektrischen Anlagen war nach dem bisherigen Recht das Departe-

ment des Innern (§§ 105 und 109 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 lit. a der Ver-

ordnung über die Delegation von Kompetenzen des Regierungsrats

[DelV, SAR 153.111] vom 8. November 1982). Eine Ausdehnung der

sachlichen und funktionalen Zuständigkeit der Schätzungskommis-

sion auf Parkplatzersatzabgaben war nicht vorgesehen (vgl. Vorlage

zur Volksabstimmung vom 28. November 1999, S. 2 und Anhang 3).

In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die

Zuständigkeit der Schätzungskommission bereits in § 35 Abs. 2

BauG in der ursprünglichen, nicht in Kraft gesetzten Fassung vom

19. Januar 1993, für Beschwerden gegen den Beitragsplan vorgese-

hen war. Diese Zuständigkeit war auf Beschwerden gegen den Bei-

tragsplan beschränkt, wollte man doch mit dem neuen Baugesetz

1993 die im alten Baugesetz 1971 (§ 32 aBauG) vorgesehene Ver-

waltungsbeschwerde durch die Beschwerde an ein unabhängiges

(Spezial-)Verwaltungsgericht ersetzen (Botschaft 1 zum Baugesetz

1993, S. 24). Den negativen Kompetenzkonflikt schaffte somit nicht

die Zuständigkeitsvorschrift, sondern die Einführung der Einzelver-

fügungen, die mit der Revision 1999 ebenfalls dem Rechtsmittelver-

fahren (Einsprache- beziehungsweise Beschwerdeverfahren) vor der

Schätzungskommission zugewiesen wurden.

bb) Die Botschaft 1998 führte zum sachlichen Geltungsbereich

der Revision und der Verfügungskompetenz der Gemeinde aus, diese

sei bewusst auf Anlagen beschränkt worden, die für die Baureife

erforderlich seien (S. 10). Nach der Botschaft sind dies "Strassen,

Anlagen der Versorgung mit Wasser und elektrischer Energie sowie

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 249

Abwasseranlagen"; weiter führt die Botschaft aus, dass "Vorschriften

über die Finanzierung anderer Einrichtungen wie Gas, Fernwärme,

TV, Telefon usw." in den §§ 34 und 35 nicht enthalten seien, und die

neuen Vorschriften des Baugesetzes kommunale Regelungen nicht

verhinderten. Die Parkplatzersatzabgaben betreffen Einrichtungen,

die das kommunale Recht regelt.

cc) Der Begriff "andere Abgabeverfügungen" wird in der Bot-

schaft des Regierungsrats vom 9. Juni 1999 (Bericht und Entwurf zur

2. Beratung der Baugesetzänderung [im Folgenden: Botschaft 1999],

S. 5) als Stilbruch qualifiziert. Diese Umschreibung sei aber bewusst

deshalb gewählt worden, um sicher zu gehen, dass im Falle der Ab-

lösung der (altrechtlichen) Anschlussgebühren auch diese Abgaben

übergangsrechtlich abgedeckt seien. Ausserdem wolle man der Ge-

fahr vorbeugen, dass das Verwaltungsgericht bei der Verwendung des

Begriffes "Gebühren" zum Schlusse kommen könnte, die Erhebung

von Anschlussgebühren seien nicht geregelt. Überdies seien Bei-

träge, welche durch Einzelverfügungen auferlegt werden, keine Ge-

bühren (Botschaft 1999, S. 5 f.). Die Begriffsbildung stammt aus

dem Mitbericht des Rechtsdienstes des Regierungsrats vom

3. Dezember 1998. Der Rechtsdienst schlug zum Vorentwurf vor,

dass der ursprüngliche verwendete Begriff "andere Erschliessungs-

abgaben" sprachlogisch durch "gegen andere Verfügungen betreffend

Erschliessungsabgaben", oder wörtlich: "da schon aus dem Zusam-

menhang hervorgeht, dass die Verfügungen Erschliessungsabgaben

betreffen, kürzer, gegen andere Abgabeverfügungen" ersetzt werde

(Mitbericht, S. 3). Im Gesetzesentwurf vom 11. Dezember 1998

wurde diese gekürzte Version aufgenommen.

Jedenfalls steht fest, dass ein Bezug zu den Parkplatzersatzab-

gaben bei der Begriffsbildung nicht erkannt wurde, und deren Einbe-

zug in die Revision vom Gesetzgeber nicht gewollt war. In der bera-

tenden Kommission und im Grossen Rat wurde die geltende Formu-

lierung einstimmig gutgeheissen und ohne Diskussion genehmigt

(Protokoll der nicht ständigen Kommission Nr. 16 "Baugesetz", Än-

derungen der §§ 34, 35, 88, 166 und 169 [Erschliessungsfinanzie-

rung], 3. Sitzung vom 10. August 1999, S. 13; Protokoll des Grossen

Rats vom 31. August 1999 [Art. 1371], S. 2062).

250 Verwaltungsgericht 2001

dd) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Ge-

setzgeber unter dem Begriff "andere Abgabeverfügungen" nicht an

die Parkplatzersatzabgaben dachte, was insofern verständlich er-

scheint, als die Revision der §§ 34 f. BauG nur die Anlagen der

Grob- und Feinerschliessung einschliesslich der Basiserschliessung

zum Gegenstand hatte (Botschaft 1998, S. 13; Botschaft 1999, S. 3).

c) Die Begriffe Grob- und Feinerschliessung sind bundesrecht-

liche Umschreibungen der Erschliessungsanlagen. Gemäss Art. 19

Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende Nut-

zung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-,

Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein

Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Der Begriff der

Erschliessung ist vom Bundesrecht abschliessend definiert; die

Kantone dürfen den Begriff nicht verschieden definieren (André

Jomini in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander

Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,

Zürich 1999, Art. 19 N 10). Art. 4 Abs. 1 WEG definiert den Begriff

der Groberschliessung als "Versorgung eines zu überbauenden Ge-

biets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen, namentlich

Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen

und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen".

Art. 4 Abs. 2 WEG definiert die Feinerschliessung als den Anschluss

der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge. Beide Gesetze er-

wähnen die Parkplätze nicht als Bestandteile einer Erschliessung

(vgl. auch Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und

Umweltrecht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999, Rz. 576 ff.; Erich

Zimmerlin; Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage,

Aarau 1985, § 156 N 8a). Damit bestehen auch aus dem Wortlaut

"Grob- und Feinerschliessung" keine Anhaltspunkte für einen Mit-

einbezug der Parkplatzersatzabgabe unter die Beitragspflicht gemäss

§ 35 BauG. Abstellplätze gehören nach dem Sinn und Wortlaut dieser

Definitionen klar nicht zu den Erschliessungsanlagen.

d) Weder aus dem Wortlaut, noch aus der gesetzlichen Syste-

matik und Entstehungsgeschichte ergeben sich Anhaltspunkte dafür,

dass mit der Revision des Baugesetzes von 1999 die Zuständigkeit

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 251

für das erstinstanzliche Rechtsmittelverfahren bei Streitigkeiten über

die Parkplatzersatzabgaben geändert wurde.

4. a) Baureif ist ein Grundstück, wenn es nach Lage, Form und

Beschaffenheit für die Überbauung geeignet und erschlossen ist (vgl.

den dritten Teil des Baugesetzes "Baureife und Erschliessung"; § 32

Abs. 1 BauG). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn eine Zufahrt

oder ein Zugang, die dem Zweck der Baute genügen, und die nötigen

Anlagen für Trinkwasser, Löschwasser- sowie Energieversorgung

und für die Abwasserbeseitigung vorhanden sind oder mit dem Ge-

bäude erstellt werden (Art. 32 Abs. 1 lit. b BauG und Art. 19 Abs. 1

RPG). Das Erfordernis der genügenden strassenmässigen Erschlies-

sung soll den Anschluss an das öffentliche Strassennetz unter ver-

kehrs-, feuer-, sicherheits- und gesundheitspolizeilichen sowie raum-

planerischen Gesichtspunkten sicherstellen und bezieht sich auf die

gesamte Wegstrecke mit Feinerschliessungsfunktion (Erläuterungen

zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 N 12;

Erich Zimmerlin, a.a.O., § 156 N 8a, AGVE 1990, S. 249 ff. mit

Hinweisen). Die Erschliessung der Bauzonen obliegt den Gemeinden

(§ 33 BauG) und kann von den Grundeigentümern vorfinanziert und

durchgeführt werden, wenn ein Sondernutzungsplan vorliegt. Private

Erschliessungsanlagen sind von der Gemeinde grundsätzlich zu

übernehmen (§ 37 BauG). Die Baureife knüpft sachlich an ein

Grundstück (§ 32 Abs. 1 Satz BauG; Art. 4 Abs. 2 WEG), das "Land"

(vgl. Art. 19 Abs. 1 RPG) oder das "Gebiet" (vgl. Art. 4 Abs. 1

WEG) an. Die Erschliessung ist - nebst den Voraussetzungen in § 32

Abs. 1 lit. a BauG - eine Voraussetzung der Überbaubarkeit von

Bauland, aber keine Voraussetzung an ein konkretes Bauvorhaben.

Unter Zufahrt ist die Strassenverbindung zwischen dem Bau-

grundstück und dem öffentlichen Strassennetz zu verstehen (vgl. zum

bundesrechtlichen Begriff der Zufahrt in Art. 19 RPG: Erläuterungen

zum RPG, herausgegeben vom eidg. Justiz- und Polizeidepartement,

Abteilung Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 N 12 - 14; und die Ver-

wendung dieses Begriffs in § 113 BauG; AGVE 1990, S. 248 mit

Hinweisen), weitere parzelleninterne Anlagen, insbesondere Park-

plätze, fallen nicht darunter. Dass die Parkplatzerstellungspflicht

auch nicht Teil der ausnahmsweise ausreichenden Erschliessung

252 Verwaltungsgericht 2001

durch einen "Zugang" ist, bedarf keiner eingehenden Begründung

(vgl. Erich Zimmerlin, a.a.O., § 156 N 8c). Die Revision von 1999

beschränkte sich - wie oben ausgeführt (vgl. vorne Erw. 3) - auf die

Regelung der Erschliessung der Bauzonen im öffentlichen Aufga-

benbereich. § 32 BauG und der Rechtsgehalt der Baureife blieben in

der Revision von 1999 unverändert.

b) Die Parkplatzerstellungspflicht und die Pflicht zur Schaffung

der erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringerdienst gemäss

§ 55 BauG sind demgegenüber Grundanforderungen an Bauvor-

haben. Sie sind systematisch im vierten Teil "Nutzungs- , Bau- und

Schutzvorschriften" des Baugesetzes eingeordnet. Die Beschaffen-

heit der Bauvorhaben, nicht des Grundstücks, ist Gegenstand dieser

Regelungen. Die Erfüllung der Parkplatzerstellungspflicht ist eine

Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung. Grundlage für

die Bestimmung der erforderlichen Anzahl Parkplätze sind die pro-

jektierten Bauten und Anlagen, beziehungsweise die Umgestaltung,

Erweiterung oder Zweckänderung bestehender Bauten, nicht die

rechtliche und tatsächliche Qualität des Baugrundstückes (§ 56

Abs. 1 Satz 2 BauG und §§ 25 f. ABauV). Vorrang bei der Parkplatz-

erstellungspflicht hat die Realerfüllung. Lediglich in Ausnahmefällen

kann oder muss die Pflicht durch Leistung von Ersatzabgaben abge-

löst werden. Die Ersatzabgabe für Parkplätze ist damit eine Folge-

koste eines Bauvorhabens, die anfällt, weil der Bauwillige die von

seinem Bauvorhaben ausgelöste Parkplatzerstellungspflicht aus

irgend einem Grund nicht real erfüllt. Die Abgeltung von Leistungen

des Gemeinwesens ist sodann nicht Voraussetzung der Ersatzabgabe,

und sie verhindert auch keine polizeiwidrigen Verhältnisse. Dies

folgt schon daraus, dass die Abgabepflicht entfällt, wenn die Erstel-

lung von Parkplätzen untersagt ist, und keine öffentlichen Parkie-

rungsanlagen in nützlicher Distanz vorhanden sind (§ 58 Abs. 2

BauG).

Diese Ersatzabgaben sind demgemäss weder nach dem Geset-

zeswortlaut, noch der gesetzlichen Systematik, noch der Sache nach

ein Teilgehalt der Baureife im Sinne von § 32 Abs. 1 BauG.

c) Die Parkplatzersatzabgaben sind Folge der Nichterfüllung

der Parkplatzerstellungspflicht, weshalb ihre Beurteilung und Be-

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 253

messung regelmässig vorfrageweise die Erstellungspflicht zu beur-

teilen hat. Unbestrittenermassen wird die reale Erfüllung der Park-

platzerstellungspflicht im Rechtsmittelverfahren durch das Baude-

partement beurteilt. Dass in den Ersatzabgabefällen die Schätzungs-

kommission vorfrageweise die Pflicht und die Anspruchsgrundlagen

selbstständig beurteilt, ist einer einheitlichen Rechtsanwendung von

§ 55 ff. BauG weniger dienlich als allfällige Abweichungen bei der

Anwendung allgemeiner Grundsätze. In der Hauptsache ist daher für

die Beurteilung der Parkplatzersatzabgaben die Zuständigkeit des

Baudepartements im Beschwerdeverfahren nach § 46 VRPG und

§ 41 ABauV auch nach der Revision des BauG 1999 gegeben.

d) § 148 Abs. 3 BauG sieht eine subsidiäre Zuständigkeit der

Schätzungskommission in den Verfahren nach Baugesetz vor. Diese

Zuständigkeitsnorm anerkennt andere Zuständigkeiten unabhängig

davon, auf welcher Stufe die Regelung erfolgt. Es kann daher offen

bleiben, ob sich diese Zuständigkeitsregel auf Grund der Gesetzessy-

stematik nur auf den 9. Teil (Enteignung) des Baugesetzes bezieht,

oder weitere "Streitigkeiten" erfasst.

5. Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung hat für die Abgaben

und Gebühren gemäss § 34 ff. BauG, welche als Auflagen oder Be-

dingungen einer Baubewilligung verfügt werden, zur Folge, dass die

Schätzungskommission nach dem Einspracheverfahren Beschwer-

deinstanz ist. Die Rechtsmittelbelehrung in der Baubewilligung hat

für diese Auflagen und Bedingungen auf die Einsprache gemäss § 35

Abs. 2 BauG und für die übrigen Bestimmungen auf die Beschwerde

an das Baudepartement gemäss § 41 ABauV hinzuweisen.

6. a) Nach § 65 Abs. 2 BauG kann die Beschwerdebehörde im

Baubewilligungsverfahren den Baubeginn ganz oder teilweise be-

willigen, sofern dadurch ihre Entscheidungsfreiheit nicht beeinträch-

tigt wird. Die Bestimmung entspricht im Wesentlichen dem Grund-

satz der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden (§ 44 Abs. 1

VRPG) und dem in § 44 Abs. 2 Satz 2 VRPG der Beschwerdeinstanz

zustehenden Möglichkeit, die aufschiebende Wirkung einer Be-

schwerde zu entziehen (vgl. AGVE 1996, S. 396 f. mit Hinweisen).

b) Der Schätzungskommission steht das Recht zum Entzug der

aufschiebenden Wirkung gemäss § 44 Abs. 2 VRPG zu. Sie ist keine

254 Verwaltungsgericht 2001

Beschwerdeinstanz im Baubewilligungsverfahren, weshalb sie keine

Bewilligungen nach § 65 Abs. 2 BauG erteilen kann.

c) Mit der Revision vom 31. August 1999 wurde die Einspra-

chemöglichkeit gegen den Beitragsplan und die Verfügungen über

Erschliessungsabgaben als neues Element in das Rechtsschutzverfah-

ren nach Baugesetz eingeführt (§ 35 Abs. 2 Satz 1 BauG). Dies auf-

grund der Erfahrungen mit dem Einspracheverfahren in andern

Sachbereichen, wie z.B. im Landumlegungsverfahren (Botschaft

1998, S. 12). Diese Einsprache ist ein Rechtsmittel, welches von der

anordnenden Behörde entschieden wird (§ 4 Abs. 2 BauG). Andere

oder ergänzende Verfahrensvorschriften finden sich weder in der

ABauV noch im VRPG. Aus den gesetzlichen Bestimmungen folgt,

dass der Gemeinderat als Einspracheinstanz keinen vorzeitigen Bau-

beginn im Sinne von § 65 Abs. 2 BauG bewilligen kann. Auch ein

nachträglicher Entzug der aufschiebenden Wirkung liegt nicht in

seiner Kompetenz (§ 44 Abs. 2 VRPG). Eine solche Bestimmung

oder die analoge Anwendung dieser Bestimmungen auf das Einspra-

cheverfahren vor dem Gemeinderat ist indessen nicht erforderlich.

Die Einsprache verschafft dem Rechtssuchenden einen Anspruch auf

Überprüfung der Verfügung. Die angefochtene Verfügung fällt dahin

und der Gemeinderat hat über die Erschliessungsabgaben neu zu ent-

scheiden. Der Rechtsschutz ist sichergestellt und die Kognition des

Gemeinderats als Einspracheinstanz ist umfassend. Letztere schliesst

sämtliche Anordnungen und Auflagen, die materiell (sachlich), funk-

tional, oder verfahrensrechtlich zum Beitragsplan und den "andern

Abgabeverfügungen" gehören, ein. In dieser Überprüfungsbefugnis

eingeschlossen sind die Anordnungen über die Fälligkeit der Er-

schliessungsabgaben entsprechend den kommunalen oder kantonalen

Reglementen. Will der Gemeinderat die Zahlung oder die Sicherstel-

lung der Erschliessungsabgaben oder -gebühren an den Baubeginn

knüpfen, beziehungsweise aus der Sicht des betroffenen Bauge-

suchsstellers, den Baubeginn von der Bezahlung der Abgaben und

Gebühren abhängig machen, kann und muss er dies im Einspra-

cheentscheid neu verfügen. Ausgeschlossen sind der vorsorgliche

Entzug der aufschiebenden Wirkung der Einsprache (§ 44 Abs. 2

VRPG) oder andere vorsorgliche Massnahmen. Der Entscheid über

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 255

die Fälligkeit der Abgaben hat im Einspracheentscheid zu ergehen,

wobei im Einspracheentscheid die aufschiebende Wirkung einer

Beschwerde an die Schätzungskommission entzogen werden kann,

sofern wichtige Gründe vorliegen (§ 44 Abs. 1 VRPG).

d) Die Spaltung der Rechtmittelverfahren schafft auch mit Be-

zug auf die Möglichkeit des vorzeitigen Baubeginns unterschiedliche

Zuständigkeiten je nach den erhobenen Rechtsmitteln und Anord-

nungen mit Bezug auf die Rechtskraft der Baubewilligung, Baube-

ginn und Fälligkeit der Abgaben. Einerseits kann die Erhebung von

Abgaben in der Baubewilligung als Nebenbestimmungen enthalten

sein. Anderseits ist es möglich, dass separate Verfügungen erlassen

werden, die entsprechende Nebenbestimmungen enthalten. Es lassen

sich für die Praxis allgemein folgende Fälle unterscheiden:

aa) Die Baubewilligung wird nur mit Bezug auf die mit ihr ver-

fügten Erschliessungsabgaben im Sinne von §§ 34 ff. BauG ange-

fochten: Zuständig ist vorerst der Gemeinderat im Einspracheverfah-

ren. Ein vorzeitiger Baubeginn oder ein vorsorglicher Entzug der

aufschiebenden Wirkung während des Einspracheverfahrens sind

ausgeschlossen (vgl. vorne Erw. c). Der Gemeinderat kann im Ein-

spracheentscheid entweder die Fälligkeitsbestimmung für die Abga-

ben ändern, oder deren Sicherstellung verlangen, wenn das kommu-

nale Erschliessungsreglement diese Möglichkeit vorsieht (vgl. § 6

des Ersatzabgabereglements Baden; AGVE 1996, S. 398). Wird der

Einspracheentscheid bei der Schätzungskommission angefochten,

kann diese der Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen,

bzw. eine im Einspracheentscheid entzogene Suspensivwirkung wie-

der erteilen (§ 44 Abs. 2 VRPG).

bb) Die Anfechtung einer Baubewilligung umfasst die verfügten

Abgaben und Gebühren nicht, sondern nur andere Teile ein-

schliesslich der Parkplatzerstellungsersatzabgabe: Zuständige Be-

schwerdeinstanz ist das Baudepartement, welches nach § 65 Abs. 2

BauG den vorzeitigen Baubeginn bewilligen kann.

cc) Gegen die Baubewilligung wird eine Einsprache gemäss

§ 35 Abs. 2 BauG und eine Beschwerde gemäss § 41 ABauV einge-

reicht: Für den vorzeitigen Baubeginn gemäss § 65 Abs. 2 BauG ist

das Baudepartement ausschliesslich zuständig. Der vorzeitige Bau-

256 Verwaltungsgericht 2001

beginn setzt sowohl die Rechtskraft der Verfügungsteile über die

Erschliessungsabgaben, als auch die Bewilligung des Baudeparte-

ments gemäss § 65 Abs. 2 BauG voraus. Wird eine solche Bewilli-

gung erteilt, bevor der Gemeinderat über die Einsprache entschieden

hat, ist die Baubewilligung nicht rechtskräftig und mit dem Bauvor-

haben darf vor der Rechtskraft des Einspracheentscheids nicht be-

gonnen werden. Wurde oder wird im Zeitpunkt, in welchem der vor-

zeitige Baubeginn vom Baudepartement bewilligt wurde, eine

Beschwerde gegen den Einspracheentscheid des Gemeinderats be-

treffend Erschliessungsabgaben eingereicht, hat die Schätzungskom-

mission auf Gesuch über die aufschiebende Wirkung der ("Erschlies-

sungs-")Beschwerde zu entscheiden. Eine Koordination dieser Ent-

scheide (zum Beispiel durch entsprechende Vorbehalte) und Abspra-

che zwischen Schätzungskommission und Gemeinderat sowie Bau-

departement ist nicht nur zweckmässig, sondern im Interesse der

Verfahrensbeteiligten geboten.

dd) Die theoretisch möglichen, in der Praxis aber kaum auftre-

tenden Fälle, in welchen die Erschliessungsabgaben und -gebühren

in der Baubewilligung verfügt werden, deren Fälligkeit und/oder

Rechtskraft aber nicht mit dem Baubeginn oder der Rechtskraft der

Baubewilligung gekoppelt sind, oder die Baubewilligung besondere

Rechtskraftbestimmungen enthält, sind für den Zuständigkeitskon-

flikt beim vorzeitigen Baubeginn ohne praktische Bedeutung und

können nach den dargestellten Grundsätzen gelöst werden.

ee) Werden Erschliessungsabgaben in einer separaten Verfü-

gung festgesetzt gelten für das Rechtsmittelverfahren die Zuständig-

keitsregeln von § 35 BauG (vgl. vorne Erw. c).

7. Der Schätzungskommission und dem Baudepartement ist zu-

zustimmen, dass diese Rechtswegspaltung - und die im Ergebnis

doppelte Zuständigkeit für einen sofortigen Baubeginn - nicht pro-

zessökonomisch ist und auch nicht als besonders bürgerfreundlich

bezeichnet werden kann. Sie ist aber in Kauf zu nehmen, wenn mit

einer behördlich angeordneten Koppelung die Zahlung oder Sicher-

stellung von Erschliessungsabgaben und -gebühren mit dem Baube-

ginn bewirkt werden und der Rechtsschutz nach dem Baugesetz ge-

wahrt bleiben soll. Der Rechtschutzanspruch des Bürgers bei Abga-

2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 257

ben- und Gebührenverfügungen und beim Beitragsplan ist vom Ge-

setz der Schätzungskommission, einer richterlichen Instanz, anver-

traut. Sie ist mit umfassender Kognition zur Beurteilung aller Rechts-

und Tatfragen in diesem Sachzusammenhang zuständig. Damit fallen

auch Vorfragen, Verfahrensfragen, Zwischenentscheide, vorsorgliche

Massnahmen und die Anordnungen über die aufschiebende Wirkung

in ihre alleinige Zuständigkeit, soweit diese in der Hauptsache reicht.

Anderseits sind nach dem Baugesetz alle kommunalen Baubewilli-

gungen, die in Anwendung von Vorschriften des Baugesetzes erge-

hen und nicht einer besonderen Instanz zugewiesen sind, vorerst

einer Rechts- und Ermessenskontrolle im Verwaltungsverfahren un-

terstellt.

Die Verschiebung der Rechtsmittelkompetenzen und Zustän-

digkeiten je nach dem, ob eine Verfügung Anordnungen aus ver-

schiedenen Sachgebieten verbindet, oder die Betroffenen eine Verfü-

gung in einzelnen oder mehreren Punkte aus unterschiedlichen sach-

lichen Zuständigkeitsbereichen anfechten, ist mit dem Rechtsschutz-

anspruch und dem Interesse an einer einheitlichen Rechtsanwendung

nicht vereinbar. Zu erwähnen sind z.B. die Möglichkeiten, dass eine

Baueinsprache und die anschliessende Beschwerde eines Einspre-

chers statt den Parkplatzersatzabgaben die reale Erstellung beantragt

oder umgekehrt. Die Zuständigkeit einer Rechtsmittelinstanz von

Zufälligkeiten oder vom Willen der Verfahrensbeteiligten und Be-

hörden abhängig zu machen, ist mit dem Baugesetz schwer verträg-

lich und widerspricht vor allem dem Grundsatz der Rechtssicherheit,

dem besonders im Verfahrensrecht ein hoher Stellenwert zukommt.

Abschliessend sei erwähnt, dass es auch sachlich Sinn macht, wenn

die Schätzungskommission die Entscheide im Sachzusammenhang

mit den Erschliessungsabgaben und -gebühren gemäss § 34 BauG

fällt, während das Baudepartement über die Parkplatzerstellungs-

pflicht inklusive den entsprechenden Ersatzabgaben und den vorzei-

tigen Baubeginn entscheidet.

60 Planungszone.

- Im Rahmen eines eine Planungszone betreffenden Beschwerdeverfah-

rens kann das Baudepartement keine verbindliche Feststellung zur