Administrative appeal dismissed; court rejects claim that zone de recul was a parking area based on photos and prior admissions.

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

XVe CHAMBRE

no 240.807 du 23 février 2018

218.819/XV-3060

En cause : HENRY Gaëtan, ayant élu domicile chez Me Thibault FOBER, avocat, avenue Louise 235

1050 Bruxelles, contre :

la Région de Bruxelles-Capitale, ayant élu domicile chez Me Jean-Paul LAGASSE, avocat, place de Jamblinne de Meux 41

1030 Bruxelles.

I. Objet du recours

Par une requête introduite le 25 mars 2016, Gaëtan Henry demande l’annulation de la décision du 27 janvier 2016 du fonctionnaire sanctionnateur du Service Inspection et Sanction administrative concernant le bien situé 47 avenue de l’Université à 1050 Bruxelles (Ixelles) au terme de laquelle son recours est recevable mais n’est pas fondé et le montant de la deuxième tranche de l’amende administrative est fixé à 1000 euros.

II. Procédure

Le dossier administratif a été déposé.

Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

M. l'auditeur Yves DELVAL a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du Règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

Les parties ont déposé un dernier mémoire.

Par une ordonnance du 6 novembre 2017, l’affaire a été fixée à l'audience du 28 novembre 2017.

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M. Michel LEROY, président de chambre, a fait rapport.

Me Jean LAURENT, loco Me Thibault FOBER, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Jean-Paul LAGASSE, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.

M. l'auditeur Yves DELVAL, a été entendu en son avis conforme.

Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

Considérant que les faits utiles à l’examen du recours se présentent comme suit:

Le requérant est copropriétaire d’un immeuble sis 47 avenue de l’Université à 1050 Bruxelles. Le 19 novembre 2012, une demande de permis pour réaménager la zone de recul en un garage ascenseur sous le jardinet a été refusée. Le 24 novembre 2014, un agent de la commune d’Ixelles a procédé à un contrôle à la suite d’une plainte et à une demande d’information. Il a rédigé un procès-verbal du chef d’infraction au Code bruxellois de l’aménagement du territoire à la suite de l’aménagement d’un parking dans une zone de recul durcie avec des dalles en PVC/gazon et l’aménagement d’une véranda à l’arrière. Ce procès-verbal a été transmis au Procureur du Roi qui a décidé de ne pas poursuivre l’auteur présumé de l’infraction constatée.

Le 4 mars 2015, le fonctionnaire sanctionnateur a informé le requérant qu’il intentait une procédure d’amende administrative et poursuivait la mise en conformité des lieux. Il l’invitait aussi à présenter ses moyens de défense. Le 24 mars, le requérant a fait savoir au fonctionnaire sanctionnateur qu’un architecte était chargé d’introduire une demande de régularisation et, en ce qui concerne la zone de recul, il a indiqué ce qui suit:

« Nous tenons à vous informer que la zone de recul invoquée est une zone qui a toujours été existante et ce depuis la construction du bâtiment.

Après la construction du dernier étage de notre bien suite à la mise en place d’une grue à l’avant de ce dernier des dégâts ont été causés ce qui nous a forcé de refaire l’entrée. Par souci de glissement de terrain une structure appropriée a dû être mise en place sous le gazon avant.

Structure non prévue pour le stationnement d’une voiture.»

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Une audition a été organisée le 8 avril. Le procès-verbal de cette audition porte notamment ce qui suit:

« (GH)1: Pour la zone de recul, il y a deux ans nous avons fait une demande de PU pour placer un ascenseur pour rentrer les voitures. Cette demande a été refusée.

(BD)2: Quelle était la situation précédente?

(GH): En 2004, nous avons tout simplement enlevé les arbustes de la zone de recul qui étaient en mauvais état.

(GH): La commune m’a précisé qu’elle est d’accord pour que je réalise une pente, pour rentrer la voiture sous la maison. L’ascenseur, ils n’en veulent pas.

(BD): Avez-vous inclus la régularisation de la zone de recul dans votre demande de PU ?

(GH): Je ne pense pas.

(AVK)3: Précédemment, y avait-il un muret à l’alignement ?

(GH): Il y avait des barres (tuyaux) pour délimiter la zone privative.

(BD): Actuellement, il faudra revenir à une situation réglementaire à savoir de mettre une clôture à l’alignement et ceci indépendamment de la future demande que vous pourriez déposer pour placer un ascenseur ou autre solution.

(GH): Y-a-t-il possibilité dans les 2 mois d’introduire un dossier et si ce dossier n’est pas introduit dans ce délai de revenir à la situation initiale?

(BD): Je me base sur un refus de permis de 2012 et ne peux donc vous accorder ce que vous demandez. Dans l’immédiat et indépendamment des projets à venir, je vous demande de restituer une zone clôturée à l’alignement.»

Le 16 avril, le fonctionnaire sanctionnateur a infligé une sanction administrative, par une décision qui comporte les passages suivants:

« Considérant que l’infraction constatée ne remet pas en cause l’existence même de la zone de recul mais bien l’utilisation à usage de parking qui en est fait et qui est contraire aux dispositions du Règlement général d’Urbanisme, chap 4, art 11;

Considérant que Monsieur Henry Gaëtan précise qu’en 2004 les arbustes de la zone de recul ont été supprimés au motif qu’ils étaient en mauvais état;

Considérant que google maps laisse clairement apparaître qu’en 2010 les massifs d’arbustes et le muret surmonté de barres métalliques, à l’alignement, étaient encore en place (voir photos ci-jointes);

Considérant qu’il apparaît également que lors des travaux de construction d’un étage en 2012, le muret et les plantations ont été détruits;

Considérant que c’est suite à ces travaux que la zone de stationnement a été aménagée;

Considérant qu’il est dès lors établi que cette situation n’est pas légale, qu’elle supprime un ou deux emplacements de stationnement en voirie et que cet aménagement est contraire aux dispositions du R.R.U.;

Considérant qu’une telle situation ne peut perdurer et qu’il convient de rendre à la zone de jardinet son usage d’origine;

…

1 GH = Gaëtan Henry (requérant).

2 BD = Bernard Dubois (fonctionnaire sanctionnateur).

3 AVK = Alain Van Kerk (inspecteur de direction).

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DÉCISION:

1. Amende administrative:

Après examen de l’ensemble des pièces du dossier, les faits en infraction sont établis, et leur importance a été évaluée et communiquée lors de l’intentement.

Le dossier ne m’a pas permis de découvrir de circonstances atténuantes.

Dans ce contexte, l’amende administrative initialement définie et qui a été estimée à un montant pouvant atteindre la somme de 6.237,00

euros est confirmée.

Toutefois, moyennant le respect des mesures de mise en conformité du bien, tel qu’énoncées ci-après, je suis disposé à surseoir à cette décision sur la part de ce montant excédant la somme de € 625,00.

Tout ou partie du solde éventuel de l’amende peut être réclamé en cas de non-respect des termes de la convention.

Je vous invite dès lors à vous acquitter d’un montant de € 625,00 dans les 60 jours de la notification de la présente, par versement sur le compte bancaire…

À noter que le défaut de paiement vous expose à une récupération par voie d’huissier. Aucun rappel ne vous sera adressé.

2/ Mise en conformité:

Outre l’amende administrative, je vous prie de mettre fin à l’infraction commise selon les modalités et dans un délai tel que fixé ci-dessous:

Pour le 15 juin 2015 au plus tard:

– Transmettre les éléments complémentaires sollicités par la commune d’Ixelles en vue de compléter le dossier de demande de permis d’urbanisme relative à l’annexe arrière. Dès réception de l’accusé de réception de dossier complet, il conviendra d’en transmettre une copie au Fonctionnaire sanctionnateur. À défaut de l’imposition de délais d’exécution des travaux dans le permis d’urbanisme, les travaux devront être réalisés dans les 6 mois de sa notification.

– Enlever le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, placés à hauteur de la haie.

– Reconstruire un muret à l’alignement, tel qu’existant en 2010, afin de restituer un jardinet privatif.

À défaut de respecter la présente décision, ses termes et ses délais, vous vous exposeriez à l’application d’une seconde fraction de l’amende administrative infligée, récupérable par voie d’huissier s’il échet , voire à l’intégralité de l’amende et à des poursuites devant le Tribunal visant la mise en conformité du bien.

Conformément à l’article 313/9 du CoBAT, il vous est loisible d’introduire un recours en réformation contre la présente décision dans les trente jours de sa notification...»

Le 7 juillet, le fonctionnaire sanctionnateur, sur la base d’un rapport de contrôle du 1er juillet, a informé le requérant qu’à défaut de circonstances exceptionnelles qui justifieraient le non-respect de sa décision du 16 avril, il lui infligerait une deuxième tranche d’amende administrative dont il a fixé déjà le montant à 1.250 euros. Il ressort d’un rapport de contrôle du 2 octobre que la situation était restée inchangée.

Le 12 novembre, le fonctionnaire sanctionnateur a fixé le montant de la deuxième

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tranche de l’amende à 1000 euros en fonction de l’exécution très partielle des mesures prescrites – permis d’urbanisme concernant la véranda – et a donné un nouveau délai jusqu’au 31 décembre pour procéder aux travaux d’aménagement de la zone de recul. Sur ce point, la décision est motivée comme suit:

« Considérant que ma décision du 16 avril 2015, en ce qui concerne la zone de recul, est prise sur base de la seule situation licite, soit la situation antérieure à votre aménagement actuel;»

Le requérant a introduit à l’encontre de cette décision, conformément à l’article 313/9 du CoBAT, un recours auprès du fonctionnaire désigné à cet effet par la Région. Il y a fait valoir, en substance, que la zone de recul a toujours été une surface verte sur laquelle il était possible d’accéder, qu’il avait retiré le panneau d’interdiction de stationner et qu’il a introduit une demande de régularisation. La commune d’Ixelles a été interrogée dans le cadre de l’instruction de ce recours. Elle a répondu que la demande de régularisation ne concernait que la véranda et qu’aucune nouvelle demande n’avait été introduite concernant la zone de recul. Le 27 janvier 2016, le «fonctionnaire désigné» – ainsi qu’est dénommé le fonctionnaire sanctionnateur d’appel – a fixé le montant de la deuxième tranche de l’amende administrative à 1000 euros et décidé qu’il devait être mis fin à l’infraction pour le 31 mars en exécutant les travaux qu’il détaillait, relatifs à la zone de recul. Cette décision qui constitue l’acte attaqué a été notifiée au requérant par un courrier recommandé distribué le 29 janvier 2016 et est rédigée comme suit:

« Vu le Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire, en abrégé CoBAT, modifié par l’ordonnance du 3 avril 2014, spécialement par ses articles 10 à 18;

Vu les articles 300 à 313/11 du CoBAT relatif aux infractions et sanctions;

Vu le dossier administratif et notamment:

– Le procès-verbal dressé le 24 novembre 2014 par un fonctionnaire de la commune d’Ixelles, désigné contrôleur des travaux conformément à l’article 301 du Code bruxellois de l’Aménagement du Territoire relevant les constatations suivantes:

“Sur les lieux, nous avons constaté:

– aménagement d’un parking dans une zone de recul durcie avec des dalles en PVC/gazon – construction d’une véranda à l’arrière de la maison de ± 3 m x 5,68 m.

Couverture en panneaux de verre, murs en Gyproc et grande baie fermée par une porte coulissante, totalement vitrée. Les côtés dépassent en hauteur les murs mitoyens, bien visibles de chez les voisins.

Les travaux sont terminés. Le radiateur n’est pas encore placé.

Le sol n’est pas fini.”

– L’accusé de réception du 7 janvier 2015 du Fonctionnaire sanctionnateur actant la décision du Procureur du Roi de ne pas poursuivre l’action pénale dans le délai requis conformément à l’article 300/1 alinéa 3 et 5 du CoBAT;

– L’absence de notification au Fonctionnaire sanctionnateur de décision du collège des bourgmestre et échevins de la ville de

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Bruxelles 4 dans le délai requis se prononçant sur son intention d’entamer ou pas une procédure de conciliation avec la contrevenante;

– La décision du 4 mars 2015 du Fonctionnaire sanctionnateur, notifiée, conformément à l’article 313/4, § 3 du CoBAT à la requérante et au collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles5 visant à:

– entamer la procédure d’amende administrative à l’encontre de la requérante pour les infractions suivantes:

– Aménagement d’un parking dans une zone de recul – Construction d’une véranda à l’arrière de la maison – Informer le requérant que l’amende administrative encourue pourrait atteindre un montant allant de € 250,00 à € 6.237,00 et les mesures à mettre en œuvre afin de mettre fin aux infractions constatées;

– inviter le contrevenant à présenter ses moyens de défense par écrit dans le délai requis et l’avertir de son droit à solliciter une audition;

– Les moyens de défense des requérants adressés au Fonctionnaire sanctionnateur le 24 mars 2015 et l’audition du 8

avril 2015;

Vu la décision du Fonctionnaire sanctionnateur datée du 16 avril 2015 adressée au requérant, lui imposant une amende de € 6.237,00 mais surséant à cette décision sur la part du montant excédant € 625,00, et invitant le requérant à mettre fin à l’infraction selon les modalités suivantes:

– Transmettre les éléments complémentaires sollicités par la commune d’Ixelles en vue de compléter le dossier de demande de permis d’urbanisme relative à l’annexe arrière. Dès réception de l’accusé de réception de dossier complet, il conviendra d’en transmettre une copie au Fonctionnaire sanctionnateur. À défaut de l’imposition de délais d’exécution des travaux dans le permis d’urbanisme, les travaux devront être réalisés dans les 6 mois de sa notification;

– Enlever le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, placés à hauteur de haie;

– Reconstruire un muret à l’alignement, tel qu’existant en 2010, afin de restituer un jardinet privatif;

Vu le courrier du Fonctionnaire sanctionnateur du 7 juillet 2015, adressé au requérant, et constatant que les deux dernières modalités reprises ci-dessus n’ont pas été respectées;

Vu la décision du Fonctionnaire sanctionnateur datée du 12

novembre 2015 adressée au requérant et lui imposant une deuxième tranche d’amende de € 1000,00 et le respect des modalités suivantes, pour le 31 décembre 2015:

– Enlever le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, placés à hauteur de haie;

– Reconstruire un muret à l’alignement, tel qu’existant en 2010, afin de restituer un jardinet privatif;

Vu le recours introduit par le requérant auprès du Fonctionnaire désigné le 26 novembre 2015 en vertu de l’article 313/9 du CoBAT;

4 Lire «de la commune d’Ixelles».

5 Idem.

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Considérant que le recours a été signé par Messieurs Gaëtan et Raymond HENRY; que, cependant, la décision imposant une deuxième tranche d’amende de € 1000,00 a été adressée uniquement à Monsieur Gaëtan HENRY et le Fonctionnaire sanctionnateur a décidé de suspendre le prononcé de sa décision à l’encontre de Monsieur Raymond HENRY

et de Madame Laetitia HENRY;

Qu’aucun recours n’étant organisé par le CoBAT à l’encontre desdites suspensions, l’éventuelle contestation de celles-ci est à introduire devant le Conseil d’État, tel que cela est mentionné dans le courrier du Fonctionnaire sanctionnateur;

Considérant dès lors que le présent recours devant le Fonctionnaire désigné a pour unique objet la décision du Fonctionnaire sanctionnateur imposant une deuxième tranche d’amende de € 1000,00 à Monsieur Gaëtan HENRY, Considérant que le requérant conteste la décision du Fonctionnaire sanctionnateur pour les motifs suivants:

– L’espace situé devant le bâtiment a toujours été une surface verte sur laquelle il a été possible d’accéder;

– Directement après la visite de la Cellule Infractions et Sanctions administratives du 30 septembre 2014, le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules ont été retirés;

– Le non-respect de la décision du Fonctionnaire sanctionnateur est justifié par des circonstances exceptionnelles, à savoir qu’une demande de régularisation a été introduite auprès des services communaux;

– Le service de l’urbanisme de la commune d’Ixelles a émis un avis favorable;

Considérant que la décision du Fonctionnaire sanctionnateur vise uniquement à sanctionner le maintien de la situation infractionnelle relative à la zone de recul; que le débat ne porte donc pas sur la situation infractionnelle relative à la véranda;

Considérant qu’information prise auprès de la commune, le requérant a bien introduit une demande de permis de régularisation mais celle-ci concerne uniquement la véranda et non la zone de recul;

Considérant que, tel que le souligne le Fonctionnaire sanctionnateur dans sa décision du 16 avril 2015, l’existence même de la zone de recul n’est pas remise en cause; que, par contre, il ressort de Google Maps qu’en octobre 2010, un muret surmonté de barres métalliques empêchait l’accès à cette zone; que la déclaration du requérant comme quoi la zone de recul a toujours été accessible est donc erronée;

Considérant dés lors qu’il est avéré que l’aménagement d’un emplacement de stationnement sur la zone de recul a été réalisé sans qu’un permis d’urbanisme ait été délivré et en enfreignant l’article 11 du titre 1 du RRU; que celui est constitutif d’une infraction urbanistique en vertu de l’article 300, 1° et 3° du CoBAT et que le requérant a reconnu sa responsabilité à cet égard;

Considérant que plusieurs contrôles ont été effectués par la Cellule Infractions et Sanctions administratives en date des 1er juillet 2015, 12

août 2015 et 2 octobre 2015; que, lors de chacun de ces contrôles, il a été constaté que le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, placés à hauteur de haie, étaient toujours en place et qu’aucun muret n’avait été construit à l’alignement;

Considérant que, si le requérant avait, comme il le déclare, retiré le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, il les a replacés depuis, ce qui ne plaide pas en faveur de sa bonne foi;

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Considérant que le courrier du Fonctionnaire sanctionnateur du 7

juillet 2015 avertit le requérant que, suite à la non-exécution des modalités reprises ci-dessous, et à moins qu’il puisse faire valoir des circonstances exceptionnelles, une deuxième tranche d’amende administrative sera infligée; que le fait qu’une demande de régularisation ait été introduite ne peut justifier, en tous les cas, le non-respect des modalités en question dans la mesure où la demande de permis ne vise pas l’aménagement d’un emplacement de stationnement sur la zone de recul;

Considérant, pour tous ces motifs, que l’imposition d’une deuxième tranche d’amende de € 1000,00 est justifiée;

Qu’il est impératif que le requérant mette fin à cette infraction;

Le Fonctionnaire désigné décide:

Article 1: Le recours est recevable.

Article 2: Le recours n’est pas fondé.

Article 3: Le montant de la deuxième tranche de l’amende administrative est fixée à € 1000,00.

Cette somme doit être versée dans les 60 jours de la présente décision sur le compte bancaire…

Il doit être mis fin à l’infraction pour le 31 mars 2016 selon les modalités suivantes:

○ Enlever le disque d’interdiction de stationnement et la plaque d’enlèvement des véhicules, placés à hauteur de haie;

○ Reconstruire un muret à l’alignement, tel qu’existant en 2010, afin de restituer un jardinet privatif)».

IV. Recevabilité

A. Exception soulevée par la partie adverse

Considérant que la partie adverse conteste la recevabilité du recours au motif qu’il ne contiendrait pas de moyen au sens de l’article 2 du règlement de général de procédure car l’argumentation est de pur fait; qu’elle estime que le requérant se contente de soutenir qu’il n’aurait jamais existé un muret séparant la zone de recul litigieuse de l’espace public;

B. Appréciation du Conseil d’État

Considérant que l’exception est liée à la recevabilité du moyen unique et sera examinée en même temps qu’elle;

V. Moyen unique

A. Exposé du moyen

Considérant que le requérant prend un moyen unique de la violation du principe de bonne administration, en ce compris du devoir de minutie, de la contradiction dans les motifs, de la foi due aux actes et des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil;

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en ce que (première branche) la décision dont recours considère que l’existence de la zone de recul n’est pas remise en cause mais qu’en octobre 2010, un muret surmonté de barres métalliques empêchait l’accès à cette zone, et que la preuve de la construction de ce muret serait rapportée par « Google Map » en octobre 2010, alors que la partie avant de l’immeuble n’a jamais changé d’affectation et a toujours été un espace vert d’arrêt et de déchargement qui n’implique aucune dérogation à un plan d’affectation du sol dans la mesure où elle a été maintenue dans son pristin état et qu’au contraire, la construction d’un tel muret empêcherait cette zone de servir pour l’accès à une personne handicapée et éventuellement de zone de déchargement;

en ce que (seconde branche) la décision attaquée considère que le requérant a reconnu sa responsabilité à l’égard du prétendu aménagement d’un emplacement de stationnement sur la zone de recul, alors que le requérant n’a jamais reconnu une quelconque responsabilité à cet égard et qu’il a tout au plus admis que la partie avant de l’immeuble a toujours été considérée comme une zone verte d’arrêt et de déchargement n’empiétant pas sur l’espace public;

B. Appréciation du Conseil d’État

Considérant que le moyen n’est pas recevable en tant qu’il est pris de la violation du «devoir de minutie» qui ne constitue pas une règle de droit, une décision en tout point légale ne pouvant être annulée au motif que son élaboration aurait été bâclée; que le manque de soin dans la préparation d’une décision est seulement de nature à engendrer des illégalités, qui, elles, pourraient justifier l’annulation d’une décision;

Considérant pour le surplus, sur la première branche, que les allégations du requérant quant à l’aménagement de la zone de recul sont contredites par les photographies versées au dossier; que la circonstance que ces photographies soient extraites du site «Google Maps» n’est pas de nature à faire douter de leur fiabilité;

que le requérant n’apporte aucun élément propre à établir que la zone de recul aurait été aménagée de manière à servir d’espace de stationnement avant 2013;

Considérant par ailleurs qu’à supposer même que cela ait été le cas, cet aménagement constituerait une infraction à l’article 11 du titre 1 du R.R.U., selon lequel «La zone de recul est aménagée en jardinet et plantée en pleine terre… Elle ne peut être transformée en espace de stationnement… sauf en ce qui concerne les accès aux portes d’entrée et de garage à moins qu’un règlement communal d’urbanisme ou un règlement d’urbanisme édicté sur une partie du territoire communal ne l’autorise et n’en détermine les conditions»;

Considérant que la zone de recul litigieuse ne donne pas accès à un garage, et que le requérant ne soutient pas qu’un règlement communal d’urbanisme

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autoriserait sa transformation en espace de stationnement; qu’en cette branche, le moyen n’est pas fondé;

Considérant que la seconde branche du moyen est irrecevable à défaut d’intérêt; qu’en effet l’existence de l’infraction est indépendante de son éventuelle dénégation par le contrevenant;

Considérant, surabondamment, qu’elle est en outre non fondée, étant donné que lors de son audition du 8 avril 2015, le requérant a reconnu qu’en 2004, il avait «enlevé les arbustes de la zone de recul qui étaient en mauvais état», et que la présence d’arbustes rendait la zone de recul inaccessible à tout véhicule,

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er.

La requête est rejetée.

Article 2.

Une indemnité de procédure d’un montant de 700 euros est accordée à la partie adverse, à charge de la partie requérante.

Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis à la charge de la partie requérante.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre, le vingt-trois février deux mille dix-huit par :

M. Michel LEROY, président de chambre, Mme Diane DÉOM, conseiller d’État, M. Michel PÂQUES, conseiller d’État, Mme Nathalie ROBA, greffier.

Le Greffier, Le Président,

Nathalie ROBA Michel LEROY

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Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2018:ARR.240.807