Administrative court dismisses appeal as grade attribution is a contractual matter, not subject to administrative review.

CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

LE PRÉSIDENT DE LA VIIIe CHAMBRE

no 238.265 du 19 mai 2017

A. 218.541/VIII-10.023

En cause : ZANUTTI Laetitia, ayant élu domicile chez Me Fabian CULOT, avocat, boulevard d'Avroy 280

4000 Liège,

contre :

la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Xavier CLOSE, avocat, avenue de l'Observatoire 10

4000 Liège.

I. Objet de la requête

Par une requête déposée sur le site internet du Conseil d'État le 24 février 2016, Laetitia ZANUTTI demande l'annulation de "l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre [2003] approuvant l'organigramme global du Service public de Wallonie, en ce que cet organigramme attribue au poste n° C07905 (métier 15) de la direction des Permis et Autorisations de la DG03 (code d'affectation 03080100), occupé par la partie requérante, le grade d'attaché, et non celui d'attaché qualifié".

II. Procédure

Le dossier administratif a été déposé.

Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

Mme Claudine MERTES, premier auditeur au Conseil d'État, a rédigé un rapport sur la base de l'article 12 du règlement général de procédure.

VIII - 10.023 - 1/11

Le rapport a été notifié aux parties.

La partie requérante a déposé un dernier mémoire.

Par une ordonnance du 13 avril 2017, l'affaire a été fixée à l'audience du 17 mai 2017 et les parties ont été informées qu'elle sera traitée par une chambre composée d'un membre.

M. Jacques VANHAEVERBEEK, président de chambre, a exposé son rapport.

Me Fabian CULOT, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Xavier CLOSE, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.

Mme Claudine MERTES, premier auditeur, a été entendue en son avis conforme.

Il est fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Rétroactes

Les rétroactes utiles à l'examen du recours sont les suivants :

Dans son mémoire en réponse, la partie adverse expose que "[l]e Gouvernement wallon a souhaité, lors de la législature 2009-2014, réformer certains aspects de la carrière des agents des niveaux A et B de sa fonction publique. Parmi les différents aspects de cette réforme, il a en particulier voulu intégrer, dans ces deux niveaux, des grades spécifiques liés à l'occupation de certains emplois correspondant à des «fonctions qualifiées».

L'objectif du Gouvernement wallon était d'attirer vers la fonction publique statutaire, par l'octroi d'échelles de traitement plus avantageuses, des personnes disposant de qualifications particulières et capables, de ce fait, d'occuper certaines fonctions plus exigeantes (les «fonctions qualifiées»), elles-mêmes déterminées par le recours à des critères objectifs".

VIII - 10.023 - 2/11

Cette réforme est également liée aux arrêts d'annulation du Conseil d'État n 81.583 du 1er juillet 1999 (rectifié par l'arrêt n° 82.185 du 3 septembre o

1999), n° 162.636 du 22 septembre 2006, n° 205.921 du 28 juin 2010 et n° 222.164

du 22 janvier 2013.

L'article 9 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 modifiant diverses dispositions relatives à la fonction publique wallonne en ce qui concerne les sélections statutaires, entré en vigueur le 1er septembre 2014, a rétabli l'article 113, §§ 1er et 2, de l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la fonction publique wallonne dans la rédaction suivante :

" Art. 113. § 1er. Une fonction correspond à un emploi ou à un groupe d'emplois, déclinée dans un ou plusieurs métiers figurant à l'annexe II, dans le cadre d'un référentiel commun au Service public de Wallonie et aux organismes, approuvé par le Gouvernement wallon après avis du collège des fonctionnaires généraux dirigeants et concertation avec les organisations syndicales représentatives.

§ 2. Pour chaque fonction à conférer, il est établi une description de fonction qui contient des informations sur :

1° le niveau, le grade, le rang et l'échelle de traitements du ou des emplois;

2° les conditions d'accès à l'emploi ou aux emplois, y compris l'expérience professionnelle éventuellement requise.

La description de fonction définit :

1° la finalité et les activités principales de la fonction;

2° les compétences requises pour exercer la fonction.

La description de fonction est annoncée lors de l'appel à candidatures du SELOR".

L'article 15 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014

modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 précité, en vue de réformer la carrière des agents des niveaux A et B, entré en vigueur le 1er janvier 2015, a, quant à lui, rétabli l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne dans la rédaction suivante :

" Art. 113. § 3. Pour adjoindre les grades d'attaché qualifié et de gradué qualifié à un emploi, la finalité et les activités principales de la fonction relative à cet emploi doivent relever d'au moins deux des caractéristiques suivantes :

1° engagement de sa responsabilité pénale ou civile prévue par une disposition légale ou réglementaire;

2° gestion de projets innovants;

3° gestion de projets d'un degré de complexité élevé impliquant la coordination des activités qui y sont liées;

4° exercice d'activités exigeant des connaissances particulières;

5° justification d'une expérience large de haut niveau à travers des connaissances pratiques ou l'exercice d'activités antérieures d'une durée de six ans. Cette durée peut être réduite à deux ans en cas de détention de diplômes complémentaires ou d'un doctorat".

Comme cela ressort de la note au Gouvernement wallon, l'élaboration du référentiel de fonctions "est la première étape indispensable pour mettre en œuvre la nouvelle procédure prévue pour les sélections statutaires ainsi que pour appliquer la réforme de la carrière des agents des niveaux A et B".

VIII - 10.023 - 3/11

Pour élaborer ce référentiel, une "proposition de déclinaison des caractéristiques (indicateurs et moyens de vérification)" permettant de déterminer si un emploi est une "fonction qualifiée" au regard de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique a été établie sous la forme de la grille qui suit :

Caractéristiques Indicateurs Vérification 1. Engagement de sa La responsabilité pénale Justifier la responsabilité responsabilité pénale ou ou civile de l'agent relève via la production du texte civile prévue par une explicitement d'un texte légal disposition légale ou légal ou réglementaire à réglementaire fournir (à portée nationale Mention dans la rubrique ou internationale) "Conditions d'exercice" de "Fonction impliquant la responsabilité de l'agent à titre individuel et personnel dans l'exercice de sa mission OU

Responsabilité (pénale ou civile) dans l'exercice de sa mission"

Justifier la responsabilité via la formulation dans le domaine d'activités "Signature d'actes administratifs, de plans, impliquant la responsabilité personnelle de l'agent"

2. Gestion de projets La gestion de projets Mention dans les innovants innovants doit être domaines d'activités de la pérenne et non ponctuelle. formulation suivante (fera Elle doit représenter l'objet de l'épreuve l'occupation principale de spécifique qualifiante) :

son temps et prendre ± 2/3

de son temps et constituer "Initiation, développement ainsi le socle essentiel de et gestion, de manière la fonction. pérenne, de projets innovants visant à La gestion doit englober concevoir de nouvelles les différentes étapes approches et de nouvelles suivantes : Initier, méthodes / outils en développer et gérer des matière de xxx"  projets innovants Epreuve de fonction DS

(cfr article 114 du CFP)

Seront considérés comme projets innovants, des projets pour lesquels aucun processus ou projet similaire n'existent pas encore (hors standard)

3. Gestion de projets d'un La gestion de projets Mention dans les degré de complexité élevé complexes doit être domaines d'activités de la impliquant la coordination pérenne et non ponctuelle. formulation suivante 1 :

des activités qui y sont l'occupation principale de VIII - 10.023 - 4/11

liées son temps et prendre ± 2/3 "Conception, coordination de son temps et constituer et réalisation, de manière ainsi le socle essentiel de pérenne, de projets la fonction. complexes et pluridisciplinaires, qui Cette gestion doit requièrent notamment également inclure le fait l'utilisation de diverses qu'il s'agit de projets techniques en matière de pluridisciplinaires qui … et qui exigent la requièrent notamment coordination de plusieurs l'utilisation de diverses intervenants internes et/ou techniques et qui exigent externes"  Epreuve de la coordination de fonction DS (cfr article plusieurs intervenants 114 du CFP)

internes et/ou externes 4. Exercice d'activités Fonction qui nécessite des Mention dans les exigeant des connaissances qui vont au- conditions d'accès à la connaissances delà du master (niveau fonction :

particulières A)/baccalauréat (niveau B) de base et qui font "Exigence d'un diplôme, l'objet de formations d'une certification ou de dispensées par des connaissances spécifiques organismes officiels de qui ont fait l'objet d'une formation ou qui ont fait validation des l'objet de validation de compétences par toute compétences par toute autre forme de moyens"

autre forme de moyen Exigence d'une certification complémentaire (DES-

Certificat spécifique)  vérification SELOR

de connaissances spécifiques (dans ce cas, un test sera effectué lors de l'épreuve de fonctions qualifiées  Epreuve de fonction DS (cfr article 114 du CFP) (fera l'objet de l'épreuve spécifique qualifiante)

5. Justification d'une Une expérience Mention dans les expérience large de haut professionnelle de haut conditions d'accès à la niveau à travers des niveau est exigée (6 ans, fonction d'une expérience connaissances pratiques diminuée à 2 ans avec la professionnelle de haut ou l'exercice d'activités possession d'un doctorat) niveau relatives soit à des antérieures d'une durée de relatives à des connaissances pratiques six ans. Cette durée peut connaissances pratiques ou à l'exercice d'activités être réduite à deux ans en ou à l'exercice d'activités antérieures cas de détention de antérieures Soit 6 ans Vérification diplômes SELOR

complémentaires ou d'un Soit 2 ans et la détention doctorat. d'un doctorat Vérification SELOR

(1). Fera l'objet de l'épreuve spécifique qualifiante

VIII - 10.023 - 5/11

Les septante-quatre fonctions du référentiel sont regroupées en vingt-

trois familles de fonctions et "chaque fiche de fonctions comprend les rubriques suivantes :

1. la finalité de la fonction;

2. les domaines principaux d'activités;

3. Les compétences principales qui sont subdivisées en compétences techniques et compétences comportementales;

4. Les conditions d'exercice particulières;

5. Les conditions d'accès à la fonction tel que le métier du code requis, l'expérience professionnelle éventuellement exigée, l'éventuelle exigence de nationalité ainsi que les conditions particulières d'accès".

Le référentiel détermine également vingt-cinq fonctions qualifiées parmi les septante-quatre fonctions. Dans ce cas, le grade de l'agent recruté pour exercer cette fonction est celui d'attaché qualifié. Sur le plan hiérarchique, ce grade est équivalent à celui d'attaché, mais sur le plan pécuniaire, ce grade donne droit à des échelles de traitement plus avantageuses.

Le projet a été soumis à la négociation avec les organisations syndicales représentatives. Il a donné lieu à un protocole d'accord n° 691.

Ce référentiel a été validé par le Gouvernement wallon en sa séance du 18 décembre 2015. Par ses arrêts n° 237.508 du 28 février 2017 et n° 238.030 du 27 avril 2017, le Conseil d'État a rejeté les recours introduits à son encontre.

Il ressort également de la note précitée que l'adoption du référentiel est indispensable pour appliquer la mesure transitoire prévue par l'article 26 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 modifiant le Code de la fonction publique wallonne en vue de réformer la carrière des agents de niveaux A et B, selon lequel "l'agent qui, à la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, occupe un emploi d'attaché qualifié est nommé au grade d'attaché qualifié".

La note précise également qu' "afin d'appliquer cette mesure transitoire, qui a un effet rétroactif au 1er janvier 2015, il est indispensable d'établir le lien entre les fonctions qualifiées et les emplois à cette date".

Pour ce faire, la partie adverse a établi un organigramme global du SPW

er au 1 janvier 2015, en application de l'article 11, § 2, du Code de la fonction publique wallonne tel que modifié par l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 portant modification des articles 11, 13 et 15 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la fonction publique wallonne. Cet article 11, § 2, énonce en effet :

" § 2. L'organigramme regroupe l'ensemble des emplois occupés, déclarés vacants et inoccupés dans les services continus.

VIII - 10.023 - 6/11

Il les répartit entre les départements, directions et autres services.

L'organigramme précise le grade, le métier et la résidence administrative des emplois.

L'organigramme identifie les emplois des services continus. Un emploi en service continu est un emploi d'un service qui remplit au moins un des critères suivants :

1° fonctionne 7 jours sur 7, 24 h sur 24 h;

2° ne peut être interrompu sans préjudice grave pour l'ordre public et la sécurité;

3° répond aux besoins logistiques internes indispensables au bon fonctionnement de l'administration".

Le 17 décembre 2015, le comité intermédiaire de concertation a remis des avis, comportant des avis favorables des organisations syndicales représentatives, au sujet des organigrammes proposés par le secrétariat général et par les différentes directions générales.

Par un arrêté du 18 décembre 2015, le Gouvernement wallon a approuvé l'organigramme global du SPW arrêté au 1er janvier 2015. Il s'agit d'un tableau reprenant le code de l'affectation, le libellé de l'affectation, le numéro de poste, le niveau du poste, le cas échéant la mention "fonction qualifiée", le grade du poste, le métier du poste et la résidence administrative.

Il s'agit de l'acte qui est partiellement attaqué.

Les arrêts n° 237.508 et 238.030, précités, ont rejeté les recours introduits contre cet organigramme mais, à l'instar des arrêts nos 237.509 à 237.511

du 28 février 2017 et n° 238.031 du 27 avril 2017, ils ont toutefois annulé certaines de ses lignes attribuant à des postes le grade d'attaché et non celui d'attaché qualifié.

IV. Faits

1. La partie requérante est titulaire d'un diplôme d'ingénieur industriel en agro-alimentaire et est, actuellement, agent contractuel de niveau 1, titulaire du grade d'attaché, au sein du Service public de Wallonie, Direction générale opérationnelle de l'Agriculture, des Ressources naturelles et de l'Environnement, département des Permis et des Autorisations, direction des Permis et des Autorisations.

Elle travaille au sein de la direction centrale du Département des Permis et Autorisations avec le rang A5 et le métier 15 (ingénieur industriel en agro-

alimentaire) et occupe le poste n° C07905 (métier 15).

VIII - 10.023 - 7/11

2. Le 18 décembre 2015, la partie adverse adopte l'organigramme global du Service public de Wallonie. Le poste occupé par la partie requérante ne se voit pas attribuer le grade d'attaché qualifié, mais celui d'attaché.

Il s'agit de l'acte partiellement attaqué.

V. Compétence du Conseil d'État

V.1. Thèse de la partie requérante

La partie requérante indique que sa requête est recevable ratione materiae dès lors que l'acte attaqué est "un acte administratif unilatéral adopté par la partie adverse et détachable du contrat de travail". Elle soutient qu'elle ne pourrait défendre ses droits devant les juridictions du travail dès lors qu'elle ne bénéficie d'aucun droit subjectif dont elle pourrait réclamer l'exécution devant les juridictions judiciaires et que l'acte attaqué est le résultat de l'exercice, par la partie adverse, d'un pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré directement par le Code de la fonction publique wallonne, "sans que les dispositions contractuelles liant [les parties] n'aient interféré d'une quelconque manière que ce soit".

Elle réplique que la partie adverse défend une interprétation de l'article 26 de "son arrêté du 15 mai 2014" qui n'est pas la même que celle qu'elle a faite lors de l'adoption de l'organigramme puisque celui-ci confère un grand nombre de grades d'attaché qualifié à des postes occupés par des agents contractuels, qui sont payés au titre d'attaché qualifié depuis l'adoption de cet organigramme et la notification qu'ils en ont reçue. Elle cite ensuite les noms d'agents contractuels qui bénéficient du grade d'attaché qualifié depuis l'adoption de "l'organigramme global contenant l'acte attaqué" et se réfère à une note au Gouvernement wallon de juillet 2016 qui, outre qu'elle constate que l'organigramme global contient "des erreurs de plume", rappelle que "les membres du personnel contractuel ne pourront, le cas échéant, bénéficier de l'échelle qualifiée que s'ils exercent une fonction qualifiée". Elle précise par ailleurs qu'elle ne poursuit nullement dans le cadre de la présente procédure la recherche de la reconnaissance d'un droit subjectif ou l'exécution d'une disposition de son contrat de travail, mais qu'elle postule l'annulation d'un acte administratif adopté à son encontre indépendamment des dispositions contractuelles qui la lient à la partie adverse et qui s'impose à elle comme il s'impose aux autres agents statutaires et contractuels.

VIII - 10.023 - 8/11

Dans son dernier mémoire, elle conteste que l'acte attaqué constituerait un acte d'exécution de son contrat de travail dès lors qu'aucune de ses dispositions n'est en question et que l'acte attaqué a été adopté sans y faire la moindre référence.

Elle soutient que l'acte attaqué est la conséquence de la seule application d'un ensemble de dispositions réglementaires, qu'il est un préalable obligatoire à la nomination au grade d'attaché qualifié et que l'organigramme global dans lequel il s'insère est le résultat d'un travail mené par la partie adverse à l'égard de l'ensemble des postes statutaires et contractuels. Elle en conclut que "bien qu'il revête une portée individuelle incontestable", il doit être distingué de ceux concernés par les arrêts nos 222.067 et 218.672 qui "étaient adoptés explicitement en considération de la personne de l'agent et qui modifiaient concrètement et directement les conditions d'exécution de leur contrat de travail, indépendamment de tout contexte réglementaire". Elle répète que dès lors que l'acte attaqué est la conséquence de l'exercice d'une compétence discrétionnaire, elle n'aperçoit pas comment elle pourrait faire valoir ses droits devant les juridictions judiciaires. Citant l'arrêt n° 190.776 du 25 février 2009, elle conclut que dès lors qu'aucune juridiction judiciaire n'a le pouvoir d'annuler l'acte attaqué ou de contraindre la partie adverse à le modifier, seul le Conseil d'État est compétent pour connaître de sa régularité.

V.2. Appréciation

L'article 144 de la Constitution énonce que "les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. [...]". Au regard de cette disposition constitutionnelle, il est de jurisprudence constante que le Conseil d'État est sans juridiction pour se prononcer sur les contestations relatives aux contrats, qu'il s'agisse de leur interprétation, de leur exécution, de leur annulation ou de leur résiliation, voire du refus de conclure ou de prolonger une relation contractuelle. Il importe peu, à cet égard, que l'une des parties au contrat soit une autorité administrative. Il est également sans incidence que cette autorité exerce une compétence discrétionnaire dans la conclusion ou dans la mise en œuvre de la relation contractuelle. Il résulte par ailleurs de l'attribution exclusive de compétence inscrite à l'article 578, 1°, du Code judiciaire que le Conseil d'État n'est pas compétent pour connaître d'un recours contre un acte qui ne correspond pas à l'acte détachable par lequel il est décidé du recrutement d'un agent par contrat mais qui concerne les modalités d'exécution du contrat.

En l'espèce, l'acte attaqué a pour objectif de mettre en œuvre la disposition transitoire contenue dans l'article 26 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003

portant le Code de la fonction publique wallonne, en vue de réformer la carrière des

VIII - 10.023 - 9/11

agents des niveaux A et B, selon lequel "l'agent qui, à la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, occupe un emploi d'attaché qualifié est nommé au grade d'attaché qualifié". Comme l'a relevé le Conseil d'État dans ses arrêts nos 237.508 à 237.511, précités, cette disposition transitoire implique une analyse au cas par cas des emplois occupés par les agents de niveau A, analyse qui, selon la partie adverse, a été effectuée au regard des critères de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne. L'acte attaqué est le résultat, sous forme de tableau, de cette analyse et donc du pouvoir d'appréciation de l'autorité quant au rattachement des emplois de niveau A à des fonctions qualifiées et quant à l'attribution du grade d'attaché qualifié.

En ce qui concerne la partie requérante, cette analyse aboutit à ne pas considérer comme qualifiées les fonctions qu'elle exécute en vertu de son contrat de travail et, par conséquent, à ne pas lui attribuer le grade d'attaché qualifié. L'acte attaqué intervient ainsi à l'occasion de l'exécution du contrat de travail conclu entre la partie adverse et la partie requérante. C'est en effet l'engagement de la partie requérante dans les liens de ce contrat de travail qui a permis de l'affecter à l'emploi litigieux et d'exercer les fonctions en rapport avec ce poste. Dès lors, l'acte attaqué, qui implique que ses fonctions ne peuvent être considérées comme qualifiées et qui ne lui attribue pas le grade d'attaché qualifié, s'inscrit dans le cadre de l'exécution du contrat de travail.

Dans la mesure où, en l'espèce, l'attribution du grade d'attaché ou d'attaché qualifié résulte de la manière dont les fonctions sont exercées en vertu du contrat de travail, le Conseil d'État est incompétent pour connaître du présent recours. Il en est d'autant plus ainsi que des avenants au contrat de travail des agents contractuels ayant bénéficié du grade d'attaché qualifié sont intervenus, ce qui confirme le raisonnement qui précède.

VI. Indemnité de procédure

Dans une note de liquidation des dépens, déposée sur le site du Conseil d'État le 5 mai 2017, la partie adverse sollicite la condamnation de la partie requérante à une indemnité de procédure de sept cents euros. Il y a lieu de faire droit à cette demande.

VIII - 10.023 - 10/11

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D'ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er.

La requête est rejetée.

Article 2.

Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie adverse, à charge de la partie requérante.

Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis à charge de la partie requérante.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la VIIIe chambre, le dix-neuf mai deux mille dix-sept, par :

Jacques VANHAEVERBEEK, président de chambre, Caroline HUGÉ, greffier.

Le Greffier, Le Président,

Caroline HUGÉ. Jacques VANHAEVERBEEK.

VIII - 10.023 - 11/11

Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.238.265