Belgian Council of State annuls medical decisions for lack of formal medical reasoning and independent assessment.

CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

VIIIe CHAMBRE

no 237.634 du 14 mars 2017

G./A.198.206/VIII-8395

En cause : VAN DEN STOCK Anne, ayant élu domicile chez Me Jean-Paul LAGASSE, avocat, place de Jambline de Meux 41, 1030 Bruxelles, contre :

1. l'État belge, représenté par la ministre de la Santé publique, ayant élu domicile chez Me Emmanuelle GONTHIER, avocat, rue de la Vénerie 29

1170 Bruxelles, 2. la Communauté française, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Marc NIHOUL, avocat, avenue Reine Astrid 10

1330 Rixensart.

I. Objet de la requête

Par une requête unique introduite le 15 novembre 2010, Anne VAN

DEN STOCK demande, d'une part, la suspension de l'exécution de :

" - la décision du médecin-directeur de l'administration de l'expertise médicale (MEDEX) du 21 juin 2010 portant refus de reconnaissance du caractère grave et de longue durée de la maladie de la requérante à partir du 5 mars 2008;

- la décision de la deuxième partie adverse du 27 août 2010 plaçant la requérante en disponibilité pour maladie à partir du 12 mars 2008",

et, d'autre part, l'annulation de ces décisions.

II. Procédure

Un arrêt n° 212.116 du 18 mars 2011 a rejeté la demande de suspension.

Il a été notifié aux parties.

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Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

M. Erik BOSQUET, premier auditeur au Conseil d'État, a rédigé un rapport sur la base de l'article 12 du règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

Les parties ont déposé un dernier mémoire.

Par une ordonnance du 25 janvier 2017, l'affaire a été fixée à l'audience du 10 mars 2017.

Mme Pascale VANDERNACHT, conseiller d'État, a exposé son rapport.

Me Valentin BISET-BENTCHIKOU, loco Me Jean-Paul LAGASSE, avocat, comparaissant pour la partie requérante, Me Emmanuelle GONTHIER, avocat, comparaissant pour la première partie adverse, et Me Esther ROMBAUX, loco Me Marc NIHOUL, avocat, comparaissant pour la seconde partie adverse, ont été entendus en leurs observations.

M. Erik BOSQUET, premier auditeur, a été entendu en son avis conforme.

Il est fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

Les faits utiles à l'examen du recours ont été exposés dans l'arrêt n° 212.116 du 18 mars 2011. Il y a lieu de s'y référer.

IV. Recevabilité

IV.1. Thèse de la seconde partie adverse

La seconde partie adverse soutient que le deuxième acte attaqué n'a été adressé qu'au pouvoir organisateur, soit l'Institut Saint-Vincent de Paul, que ce courrier ne constituait qu'une simple information puisqu'elle reconnaît que seul le

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pouvoir organisateur peut décider de la mise en disponibilité d'un membre de son personnel comme le soutient le deuxième moyen, et que cet acte ne fait donc pas grief à la requérante.

IV.2. Appréciation

Cette exception est liée au fond, et plus particulièrement à l'examen du deuxième moyen auquel il est renvoyé.

V. Deuxième moyen

V.1. Thèse des parties

Le deuxième moyen est pris de la violation de l'article 69 du décret du er 1 février 1993 fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l'enseignement libre subventionné, de l'incompétence de l'auteur de l'acte et de l'excès de pouvoir.

La requérante soutient que sa mise en disponibilité a été décidée par la deuxième partie adverse alors qu'au regard de l'article 69 du décret précité, c'est le pouvoir organisateur qui devait lui-même intervenir. Or, en l'espèce, tel n'a pas été le cas.

La seconde partie adverse soutient que l'acte attaqué ne constitue qu'un courrier d'information adressé par la Communauté française au seul pouvoir organisateur en sorte que le moyen est irrecevable et à tout le moins non fondé.

Dans son dernier mémoire, la même partie adverse répète que seul le pouvoir organisateur est compétent pour décider de la mise en disponibilité d'un enseignant de l'enseignement libre subventionné et qu'elle ne pouvait donc prendre pareille décision, en l'espèce. Elle est d'avis que si le pouvoir organisateur s'abstient de prendre cette décision, il lui incombe d'en assumer la responsabilité. Elle ajoute que même si, dans ce courrier du 27 août 2010, il est question d'une mise en disponibilité de plein droit de la requérante, il ne ressortait pas de sa volonté de modifier unilatéralement la situation juridique de celle-ci dès lors que seule une décision du pouvoir organisateur pouvait avoir une telle portée. Elle rappelle également que les termes "de plein droit" signifient seulement que l'autorité ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation. Elle indique aussi qu'elle ne peut avoir induit en erreur le pouvoir organisateur, celui-ci devant être au courant qu'au regard

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du décret du 1er février 1993, précité, il lui revenait de mettre lui-même la requérante en disponibilité.

Dans son dernier mémoire, la première partie adverse fait valoir que si le second acte attaqué est annulé, la requérante ne disposerait plus de l'intérêt nécessaire pour obtenir l'annulation du premier acte attaqué dès lors que cela impliquerait qu'elle devrait recevoir son traitement d'activité. Elle en conclut que l'absence de reconnaissance du caractère grave et de longue durée de la maladie de la requérante durant la période litigieuse, est sans effet sur sa situation juridique et pécuniaire et la protège de toute demande de restitution d'une partie du traitement perçu pendant cette période.

V.2. Appréciation

L'article 69 du décret du 1er février 1993, précité dispose comme suit :

" À l'exception de la disponibilité par retrait d'emploi dans l'intérêt du service et dans l'intérêt de l'enseignement qui fait l'objet de l'article 70, un membre du personnel peut être mis en disponibilité par son pouvoir organisateur dans les mêmes conditions que dans l'enseignement de la Communauté. Toute mise en disponibilité pour laquelle une décision du ministre-membre de l'Exécutif ou de son délégué est nécessaire en vue de l'octroi du traitement d'attente dans l'enseignement de la Communauté doit être soumise par le pouvoir organisateur à l'approbation de l'Exécutif".

L'article 13 du décret du 5 juillet 2000 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, dispose comme suit :

" Section 3. - De la disponibilité pour maladie ou infirmité.

Art. 13. Le membre du personnel visé à l'article 6 se trouve de plein droit en disponibilité lorsqu'il est absent pour cause de maladie ou d'infirmité après avoir épuisé le nombre maximum de jours de congé qui peuvent lui être accordés pour cette raison en application des articles 7 à 10".

La mise en disponibilité de plein droit d'un enseignant, prescrite par l'article 13 précité, implique qu'en présence des conditions prévues par cette disposition, le pouvoir organisateur est tenu de le placer dans cette position administrative. Toutefois, la modification effective de sa situation administrative ne résulte pas directement de l'effet de la disposition précitée mais est opérée par une décision de mise en disponibilité qui est prise par le pouvoir organisateur. Celui-ci est, en effet, appelé à déterminer si les conditions prescrites par l'article 13 du décret du 5 juillet 2000, précité sont remplies et, s'il décide qu'elles le sont, à exécuter l'obligation édictée par cette disposition en plaçant effectivement l'enseignant en disponibilité. Cette décision de mise en disponibilité produit donc des effets juridiques faisant grief à l'enseignant puisqu'elle opère la modification effective et VIII - 8395 - 4/10

défavorable de sa situation administrative et assure l'exécution de l'obligation précitée.

Le deuxième acte attaqué, qui se présente sous la forme d'un courrier adressé par la Communauté française à la directrice de l'Institut Saint-Vincent de Paul, concerne, d'une part, la position administrative de la requérante puisqu'il y est indiqué que celle-ci "se trouve donc de plein droit en disponibilité pour maladie à partir du 12/03/2008" et, d'autre part, la subvention traitement d'attente qui sera due par la Communauté française pour l'intéressée, sans aucune indication ou précision permettant d'y distinguer des éléments qui n'auraient qu'une valeur de simple information des autres qui auraient valeur de décision, et en priant simplement l'Institut Saint-Vincent de Paul d'en "avertir" l'intéressée.

Il n'est pas possible de suivre la seconde partie adverse lorsqu'elle affirme que ce courrier n'a qu'une valeur d'information et ne ferait pas grief à la requérante. La circonstance qu'il n'a pas été adressé directement à la requérante est, à cet égard, indifférente puisqu'il suffit de constater que l'acte attaqué prétend modifier sa situation administrative.

Ainsi qu'il a déjà été relevé ci-dessus, la décision de mettre en disponibilité un membre du personnel d'un établissement d'enseignement libre subventionné doit être considérée comme un acte constitutif de droit que seul peut prendre le pouvoir organisateur. La Communauté française reste donc dans son rôle si elle se limite strictement à informer le pouvoir organisateur, en l'invitant, par exemple, à prendre une décision de modifier la position administrative d'un membre du personnel. Or, précisément, l'acte attaqué n'invite pas le pouvoir organisateur à prendre une telle décision mais laisse entendre qu'une décision est déjà prise, dont il y a encore lieu d'avertir l'intéressée. Il convient encore de relever qu'à aucun moment de la procédure, la partie adverse n'a indiqué que le pouvoir organisateur aurait pris lui-même une décision de mise en disponibilité.

Enfin, même si l'on admettait que la seconde partie adverse n'avait pas eu d'autres intentions que d'informer le pouvoir organisateur de l'Institut Saint-

Vincent de Paul en prenant le deuxième acte attaqué, il faudrait à nouveau constater qu'elle n'a nulle part indiqué ni précisé ce qui n'aurait relevé, selon elle, que d'une simple information. Il y aurait alors lieu de considérer qu'en procédant de la sorte, la seconde partie adverse a induit en erreur le pouvoir organisateur ainsi que la requérante et a gravement porté atteinte à la sécurité juridique, ce qui justifie également l'annulation de cet acte.

Il en résulte que l'exception d'irrecevabilité doit être rejetée et que le deuxième moyen est fondé. Il s'ensuit que le second acte attaqué doit être annulé car il a été pris par une autorité incompétente. Cette annulation n'a cependant pas pour effet d'empêcher l'autorité cette fois compétente, soit le pouvoir organisateur de la VIII - 8395 - 5/10

requérante, de reprendre une nouvelle décision quant à la mise en disponibilité de celle-ci. La première partie adverse ne peut, en conséquence, être suivie lorsqu'elle affirme que la requérante n'aurait plus intérêt à demander l'annulation de la première décision attaquée.

VI. Troisième moyen

VI.1. Thèse des parties

Le troisième moyen est pris de la violation de l'article 15 du décret fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et de l'erreur manifeste d'appréciation ou de l'insuffisance de motifs légalement admissibles.

La requérante soutient notamment que la décision du MEDEX du 21 juin 2010 selon laquelle elle ne serait plus atteinte, depuis le 5 mars 2008, d'une affection à ranger parmi les maladies graves et de longue durée, est de la compétence de l'administration de l'expertise médicale (MEDEX), antérieurement appelée le service de santé administratif (S.S.A.) et que les décisions prises par cette administration sont des actes unilatéraux de portée individuelle soumis aux dispositions de la loi du 29 juillet 1991 précitée. Or, elle observe que le premier acte attaqué se limite à indiquer comme motivation que "l'état de santé est compatible avec l'exercice normal et régulier des fonctions" et que "le caractère grave et de longue durée de la maladie n'est plus reconnu à partir du 5/03/2008". Elle estime que "pareille motivation ne [lui] permet pas […] de connaître les raisons pour lesquelles le caractère grave et de longue durée de sa maladie qui avait été constaté le 30 juillet 2007 et le 30 janvier 2008 par le service de santé administratif - actuellement le MEDEX - n'était plus reconnu à dater du 5 mars 2008 et ce, d'autant plus qu'elle n'a repris ses fonctions - à mi-temps - qu'au début de l'année scolaire 2010-2011", que "la motivation du premier acte attaqué n'est pas davantage compréhensible au regard des critères sur lesquels le MEDEX se fonde en vue d'apprécier le caractère grave et de longue durée d'une maladie (retentissement physique et psychologique de la maladie, pronostic, coût entraîné par les soins, aménagement en vue de la conservation de l'autonomie, répercussion professionnelles et extra-professionnelles, …)", et que "la motivation du premier acte attaqué ne révèle pas que le médecin-

directeur du MEDEX aurait eu égard aux données médicales appuyant [son] recours […]. À tout le moins ne permet-elle pas de savoir de quelle manière elles ont été appréciées", en particulier s'agissant de l'attestation de son chirurgien du 11 février 2010 qui indiquait que sa maladie avait été aggravée par de lourdes conséquences post-opératoires pouvant être considérées temporairement comme constituant une VIII - 8395 - 6/10

maladie grave, et de l'attestation de son psychiatre qui indiquait qu'elle avait présenté en 2007, 2008 et 2009 un état dépressif avec répercussions somatiques importantes.

Dans son mémoire en réponse, la première partie adverse soutient que "le premier acte attaqué confirme la décision qui a été prise par le Dr BUXANT en ce qui concerne le caractère grave et de longue durée de la maladie dont a souffert la partie requérante", que "ce dernier a exposé les raisons pour lesquelles il estimait que la maladie de la partie requérante ne devait plus être considérée comme grave et de longue durée depuis le 5 mars 2007 [lire 2008]", et que "ces motifs ont été portés à la connaissance de la requérante".

Quant à la seconde partie adverse, elle souligne que "la décision du médecin-directeur lorsqu'il confirme la position adoptée par le service de santé administratif ne doit pas répondre point par point à chaque argument soulevé par l'agent", qu'en "l'occurrence, la décision dudit médecin-directeur a été adoptée à la suite d'un examen de la requérante et sur la base du dossier déposé par celle-ci de sorte qu'il a adéquatement pu estimer que «l'état de santé [de la requérante] est compatible avec l'exercice normal et régulier de ses fonctions»", et que "l'erreur manifeste d'appréciation n'est, par ailleurs, nullement démontrée".

Dans son dernier mémoire, la première partie adverse met en cause l'intérêt de la requérante à obtenir l'annulation de cette première décision attaquée dès lors que la seconde partie adverse n'a rien entrepris pour récupérer une partie des traitements perçus par la requérante et qu'au regard de la loi relative à la prescription des créances à charge et au profit de l'État qui est également applicable aux entités fédérées, la Communauté française ne pourrait, selon elle, plus réclamer le remboursement des traitements perçus par la requérante pendant la période litigieuse vu le délai de prescription de cinq ans à partir du 1er janvier de l'année du paiement.

Elle en conclut que la requérante ne peut dès lors retirer aucun avantage de l'annulation de ce premier acte attaqué puisque le traitement d'attente, correspondant à son traitement d'activité, qu'elle a perçu, lui est, en toute hypothèse, acquis.

Dans son dernier mémoire, la seconde partie adverse renvoie à ses précédents écrits de procédure.

VI.2. Appréciation

La première décision attaquée, prise par le médecin-directeur du MEDEX (le docteur PIRONET) et notifiée à la requérante, par deux courriers du

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21 juin 2010, clôture l'arbitrage final auquel ce dernier a procédé à la suite du refus de la requérante de marquer son accord sur la proposition de décision du médecin-

expert du MEDEX (le docteur BUXANT) qui lui avait été notifiée par un courrier du MEDEX du 4 février 2010.

Le docteur PIRONET a pris sa décision après avoir soumis la requérante à un nouvel examen médical, en présence de son chirurgien.

Par cette décision, le docteur PIRONET décide que la requérante ne "rempli[t] pas actuellement, sur le plan médical, les conditions pour être admis[e] à la pension prématurée pour motifs de santé", qu'elle est "apte à l'exercice normal et régulier de [ses] fonctions", et qu'elle n'est "plus atteinte depuis le 05/03/2008 d'une affection à ranger parmi celles visées à l'article relatif aux maladies graves et de longue durée de la réglementation en vigueur dans [son] administration concernant les congés, les absences et la mise en disponibilité".

Telle qu'elle a été communiquée à la requérante, dans les deux courriers de notification du MEDEX du 21 juin 2010, cette décision, en aucun de ses aspects, n'était assortie du moindre motif d'ordre médical pouvant constituer une motivation formelle propre.

Elle n'est pas davantage assortie d'une motivation par référence à celle de la proposition de décision, notifiée à la requérante le 4 février 2010. Même s'il n'est pas contestable que la requérante a eu connaissance de la motivation de cette proposition de décision, il n'est cependant nulle part fait référence, dans la motivation formelle de l'acte attaqué, à celle-ci. Au demeurant, la décision du docteur PIRONET s'écarte, sur certains points fondamentaux, de la proposition de décision du docteur BUXANT, et constitue de toute manière l'aboutissement d'un nouvel examen médical distinct de celui auquel avait procédé ce dernier. S'il est vrai que sur la partie de cette décision qui fait grief à la requérante (et qui constitue le premier objet de son recours) la conclusion à laquelle arrive le docteur PIRONET est identique à celle à laquelle était arrivé le docteur BUXANT, rien n'indique expressément dans l'acte attaqué que le docteur PIRONET a usé des mêmes critères que son collègue. Ce ne sont que des pièces du dossier administratif, et en particulier les rapports établis le 19 janvier 2010 et le 17 juin 2010, qui permettent de constater que les docteurs BUXANT et PIRONET ont usé des mêmes critères auxquels toutefois ils ont appliqué des pondérations différentes puisque le docteur BUXANT

est arrivé à un total de 18 points alors que le docteur PIRONET est arrivé à un total de 15 points (encore moins favorable à la requérante).

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En ce qu'il dénonce la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée, le troisième moyen est fondé. Il s'ensuit que le premier acte attaqué doit être annulé et que la requérante a bien intérêt à cette annulation dès lors que dans ses écrits de procédure, la seconde partie adverse n'a jamais acquiescé au raisonnement de la première partie adverse selon lequel elle ne pourrait plus récupérer les traitements perçus par la requérante vu le délai de prescription de cinq ans.

VII. Autres moyens

Les autres moyens, s'ils étaient fondés, ne pourraient mener à une annulation plus étendue. Il n'y a dès lors pas lieu de les examiner.

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D'ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er.

La décision du médecin-directeur de l'administration de l'expertise médicale (MEDEX) du 21 juin 2010 portant refus de reconnaissance du caractère grave et de longue durée de la maladie de Anne VAN DEN STOCK, à partir du 5 mars 2008, ainsi que la décision de la Communauté française du 27 août 2010

plaçant la précitée en disponibilité pour maladie à partir du 12 mars 2008 sont annulées.

Article 2.

Les dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à charge des parties adverses, à concurrence de 175 euros chacune.

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Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la VIIIe chambre, le quatorze mars deux mille dix-sept, par :

Jacques VANHAEVERBEEK, président de chambre, Pascale VANDERNACHT, conseiller d'État, Frédéric GOSSELIN, conseiller d'État, Florence VAN HOVE, greffier.

Le Greffier, Le Président,

Florence VAN HOVE. Jacques VANHAEVERBEEK.

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Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.237.634