ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.237.628 · Conseil d'État

CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

LE PRÉSIDENT DE LA XIIIe CHAMBRE

no 237.628 du 13 mars 2017

A. 215.471/XIII-7278

En cause : la Ville de Charleroi, ayant élu domicile chez Me Marc UYTTENDAELE, avocat, rue de la Source 68

1060 Bruxelles, contre :

la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, rue de Nieuwenhove 14 A

1180 Bruxelles.

I. Objet de la requête

Par une requête introduite le 1er avril 2015, la ville de Charleroi demande l'annulation de l'arrêté du Ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire, de la Mobilité et des Transports, des Aéroports et du Bien-être animal de la Région wallonne du 29 janvier 2015 octroyant à Emin BARSKANMAY un permis d'urbanisme relatif à un bien sis avenue des Alliés 36-38 à Charleroi, et ayant pour objet la transformation d'un immeuble de rapport et la création de deux logements supplémentaires dans un ancien rez-de-chaussée commercial.

II. Procédure

Le dossier administratif a été déposé.

Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

M. Raphaël BORN, auditeur au Conseil d'État, a rédigé un rapport sur la base de l'article 12 du règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

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La partie requérante a sollicité la poursuite de la procédure.

Par une ordonnance du 21 décembre 2016, l'affaire a été fixée à l'audience du 25 janvier 2017 à 10 heures et les parties ont été informées que celle-ci sera traitée par une chambre composée d'un membre.

Mme Simone GUFFENS, président de chambre, a fait son rapport.

Me Marine WILMET, loco Me Marc UYTTENDAELE, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendues en leurs observations.

M. Raphaël BORN, auditeur, a été entendu en son avis conforme.

Il a été fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

1. Emin BARSKANMAY est propriétaire du bien sis avenue des Alliés 36-38 à Charleroi.

Ce bien est repris en zone d'habitat au plan de secteur de Charleroi adopté par arrêté royal du 10 septembre 1979.

Il s'agit, à l'origine, de deux bâtiments distincts ayant été réunis au niveau du rez-de-chaussée pour créer une surface commerciale couvrant l'ensemble de la zone avant du bâti, avec en juxtaposition un cheminement commun pour l'accès aux étages des immeubles, affectés à la résidence.

2. Le 27 février 2012, la requérante accuse réception d'un dossier complet de demande de permis d'urbanisme relative audit bien et qui a pour objet :

"Transformation d'un immeuble de rapport et création de deux logements supplémentaires dans un ancien rez-de-chaussée commercial".

3. Par une délibération du 9 octobre 2012, le collège communal de la requérante rejette cette demande, pour les motifs suivants, outre le motif selon lequel le projet n'est pas conforme au règlement relatif aux personnes à mobilité réduite :

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" [...]

Considérant que l'ensemble construit comprendra au total neuf logements établis comme suit :

- un studio et un appartement une chambre en partie avant du rez-de-chaussée;

- un appartement une chambre en partie arrière du rez-de-chaussée;

- deux appartements au premier étage, un de une chambre et un de deux chambres;

- deux appartements une chambre au deuxième étage;

- un studio et un appartement une chambre au dernier étage (sous combles);

Considérant que la densification proposée est adaptée au gabarit des bâtisses réunies ainsi qu'à la situation du bien en centre ville, à proximité des commerces et transports en commun; que les logements proposés comprennent des espaces de vie lumineux d'un dimensionnement correct à la disposition cohérente et fonctionnelle pouvant être garants d'un cadre de vie agréable et d'un minimum confortable;

Considérant que la mixité proposée est intéressante et la densification opportune en vue d'atteindre les objectifs de concentration de l'habitat en milieu urbain de façon à limiter l'exode vers la périphérie et de gérer avec parcimonie l'espace territorial;

Considérant, cependant, que le premier niveau de la façade à rue a déjà fait l'objet de transformations déstructurant la composition des façades des deux bâtiments en entraînant une mauvaise restructuration du bâti ainsi qu'une lecture architecturale confuse eu égard à l'absence de cohérence entre les divers niveaux le constituant; qu'il est dommage de constater que le demandeur ne profite pas des travaux de réaffectation du rez-de-chaussée pour proposer de retrouver une rythmique par l'alignement des nouvelles baies avec celles des étages tout en marquant leur verticalité;

Considérant, par ailleurs, qu'il doit être envisagé une rénovation complète et harmonieuse de cette élévation en respectant la valeur d'ensemble du tissu construit formant la trame urbaine locale (conservation d'encadrement des baies, soubassement,...);

Considérant, en fin de compte, que le projet ne peut s'intégrer dans son contexte dans sa configuration actuelle et qu'une nouvelle proposition doit être faite en fonction des remarques émises ci-dessus;

[...]".

4. Le 13 novembre 2012, cette décision est notifiée à Emin DASKANMAY qui n'introduit pas de recours contre ladite décision.

5. Le 28 novembre 2012, Emin BARSKANMAY introduit une nouvelle demande de permis d'urbanisme auprès des services de la requérante. Cette demande présente le même objet que la demande précédente, et porte également sur la "modification de la façade du rez-de-chaussée".

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6. Le 8 janvier 2013, la requérante accuse réception du dossier, précisant qu'il ne s'agit pas de l'accusé de réception du dossier "complet", au sens de l'article 116, § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie (CWATUPE).

7. Ce n'est que le 23 mai 2013 que cet accusé du dossier complet est délivré au demandeur du permis.

8. Le même jour, le dossier est envoyé au fonctionnaire délégué.

9. Le 6 juin 2013, le service régional d'incendie émet un avis favorable conditionnel sur la demande de permis d'urbanisme.

10. Le 14 mars 2014, la requérante émet un avis préalable favorable conditionnel.

11. En sa séance du 9 septembre 2014, le collège communal de la requérante décide de refuser le permis d'urbanisme sollicité.

Cette décision, qui est notifiée au requérant le 6 octobre 2014, se justifie entre autres par le fait que "le projet de transformation de la façade n'est pas abouti et dénature la composition d'ensemble en marquant le rez-de-chaussée de façon uniforme par un enduit gris foncé alors que le reste de la façade reste en briques de terre cuite de ton rouge-brun; que dès lors on ne retrouve plus l'expression correcte du parcellaire" et qu'"il n'est pas opportun d'aménager deux studios au rez-de-

chaussée d'un tel immeuble à cet endroit eu égard aux projets et programmes d'investissements sur le centre ville".

12. Le 15 octobre 2014, Emin BARSKANMAY introduit un recours à l'encontre de cette décision auprès du Gouvernement wallon.

Il déplore de se voir refuser le permis "pour d'autres raisons qui n'avaient pas été stipulées lors du dernier refus".

13. Les services de la partie adverse accusent réception du recours le 16 octobre 2014.

14. Le 14 novembre 2014, se tient l'audition du demandeur du permis.

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Le conseil technique du demandeur de permis dépose une note à l'appui du recours administratif précité. Il y souligne, entre autres, "concernant la remarque sur la politique d'investissement de la Ville et la création de logements en partie avant Rez-de-chaussée à cet endroit", que, "de nouveau elle fait l'ordre du jour dans de nombreux projets" et que, "ceci étant, le premier rapport concevait et appréciait clairement la création de ces logements alors qu'ici, on n'en veut pas ou plus".

Il met aussi en exergue sa volonté de répondre aux nouvelles directives du 21 mai 2013 et le fait que "la composition et la situation du bâtiment ne peut garantir une surface commerciale à cet endroit, risquant de créer une rupture avec le bâti voisin qui n'en compte presque plus", "au risque aussi de créer une rivalité avec les nouveaux projets de la Ville basse tel le dénommé «Phénix» et autres".

Il propose, néanmoins, ce qui suit :

" Pour les studios à l'avant et au RDC, si la solution logement ne correspond pas à la zone, une solution d'aménagements en bureaux est idéale à cet endroit. De plus cette idée, ne soumet pas notre projet à modification en plans et n'affecte pas, non plus l'entrée et accès généraux. C'est une notion de dénomination sur l'aspect administratif".

15. Le même jour, la commission d'avis sur les recours donne un avis favorable "sous réserve du remplacement des deux logements situés au rez-de-

chaussée par des espaces de bureau", ayant relevé au préalable ce qui suit :

" [...]

Compte tenu de ce qu'eu égard aux remarques émises par le Collège communal, le demandeur s'est dit enclin à remplacer les deux logements situés au rez-de-

chaussée par des espaces de bureaux voués à accueillir des professions libérales;

qu'eu égard à la configuration des lieux (exiguïté de certains espaces de vie, vues extérieures limitées, ...) la Commission estime que la proposition du demandeur est de nature à améliorer la demande de permis d'urbanisme; que cette modification ne nécessite pas de modification substantielle du projet mais une adaptation des plans en fonction de la nouvelle affectation de bureaux;

[...]".

16. Le 5 janvier 2015, Emin BARSKANMAY adresse un courrier de rappel au Gouvernement wallon. Ce courrier est réceptionné le 6 janvier 2015.

17. Le 19 janvier 2015, la direction juridique des Recours et du Contentieux de la partie adverse propose d'octroyer partiellement le permis d'urbanisme sollicité, en ce qu'il touche à la modification de la façade, aux transformations intérieures et à la régularisation des six logements situés aux étages.

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En revanche, le refus de permis est proposé pour l'aménagement du rez-

de-chaussée, estimant qu'il n'offre pas des "conditions d'habitabilité suffisantes" tout en considérant que "le remplacement des deux logements prévus en façade avant par des espaces de bureaux, ainsi que le suggère la Commission dans son avis, n'est pas suffisant" et "qu'en tout état de cause, de telles modifications auraient nécessité le dépôt de plans modifiés, ce que la réglementation ne permet pas au stade de la procédure de recours".

18. Le 29 janvier 2015, la partie adverse accorde le permis d'urbanisme moyennant la condition de respecter le rapport du service régional d'incendie de Charleroi.

Il s'agit de l'acte attaqué, notifié à la requérante par un pli recommandé du 2 février 2015.

Cette décision reproduit, entre autres, ce qu'elle qualifie d'"avis" émis par le collège communal le 9 octobre 2012 mais qui constitue en réalité sa décision de refus de permis adoptée le même jour. La motivation de l'acte se poursuit ensuite comme suit :

" [...]

Considérant que les bâtiments concernés par la demande sont l'archétype des immeubles du centre ville composés d'un commerce au rez-de-chaussée avec logements aux étages;

Considérant que l'enveloppe extérieure des immeubles n'est pas modifiée mise à part la modification de la façade et des baies au niveau du rez-de-chaussée qui répond au refus de permis de 2012;

Considérant que la densification proposée est adaptée au gabarit des bâtisses réunies ainsi qu'à la situation du bien en centre ville;

Considérant que la modification de la façade constitue une amélioration certaine;

que, comme le relève fort justement la Commission dans son avis, que ladite modification «s'opère de manière sensible en fonction du rythme des élévations existantes et de la dominante chromatique des lieux; que le projet est de nature à améliorer sensiblement la perspective urbaine»; que par ailleurs en date du 14 mars 2014, le service de l'urbanisme de la Ville de Charleroi estime qu'«après transformation l'immeuble proposera une meilleure intégration dans le contexte existant»; que la modification de la façade peut donc être avalisée;

Considérant que compte tenu de l'avis du Collège sur le premier dossier en 2012

qui souligne que «les logements proposés comprennent des espaces de vie lumineux d'un dimensionnement correct à la disposition cohérente et fonctionnelle pouvant être garants d'un cadre de vie agréable et d'un minimum confortable» et ajoute que «la mixité proposée est intéressante et la densification opportune en vue d'atteindre les objectifs de concentration de l'habitat en milieu urbain de façon à limiter l'exode vers la périphérie et de gérer avec parcimonie l'espace territorial»; que la modification intérieure permet d'assainir l'ensemble;

que les logements présentent une structure de qualité répondant aux critères de XIII - 7278 - 6/12

confort actuels; que l'autorité de recours se rallie à la position de la Commission laquelle souligne que «le bâtiment présente un volume habitable et une structure permettant d'accueillir des logements de qualité répondant aux critères de confort actuels; que le projet permet d'assainir l'ensemble et de rencontrer les normes actuelles de sécurité pour les occupants» et que «le programme ambitionné offre une mixité de logements en un lieu sis à proximité de services et de commerces;

que le projet rencontre les objectifs visés à l'article 1er du Code»;

Considérant que le remplacement des deux logements prévus en façade avant par des espaces de bureaux, ainsi que le suggère la Commission dans son avis, n'est pas jugé indispensable; qu'en tout état de cause, de telles modifications auraient nécessité le dépôt de plans modifiés, ce que la réglementation ne permet pas au stade de la procédure de recours;

Considérant en conclusion que l'autorité de recours estime que le demandeur a revu son projet de manière significative suite au premier refus; que les arguments formulés sur la présente demande sont contradictoires avec le premier point de vue du Collège; que dès lors le demandeur ne peut être tributaire des incohérences d'analyse de son dossier; que le projet constituera une plus-value incontestable pour le quartier; qu'il y a lieu d'encourager ce type d'initiative privée qui répond à un manque de logement de qualité;

Considérant que pour les motifs qui précèdent il y a lieu d'octroyer le permis d'urbanisme sollicité".

IV. Examen du moyen unique

IV.1. Thèse de la partie requérante

Le moyen unique est pris de la violation des "articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des principes de bonne administration, de prise avec soin des décisions administratives, de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'excès de pouvoir".

Elle rappelle, qu'elle a estimé et, à sa suite, la commission d'avis sur les recours en matière d'urbanisme que l'installation de deux studios en lieu et place du commerce actuellement situé au rez-de-chaussée ne pouvait valablement être envisagée.

Elle constate que l'auteur de l'acte attaqué se démarque de ces deux positions concordantes, au motif non autrement étayé que "le remplacement des deux logements en façade avant par des espaces de bureau [...] n'est pas jugé indispensable", alors que la motivation d'une décision d'octroi ou de refus de permis d'urbanisme doit permettre de comprendre pourquoi l'autorité s'écarte des observations formulées lors de l'instruction de la demande de permis par les instances d'avis ou dans le cadre de l'enquête publique. Elle cite, à cet égard l'arrêt du Conseil d'État, du 8 juillet 2013, n° 224.291, CAMINITI.

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Dans le développement de son moyen, la requérante qualifie le motif mentionné ci-dessus de l'acte attaqué, comme étant arbitraire et dépourvu de la moindre motivation. Elle mentionne également, comme inadéquat, un second motif de l'acte, tenant au fait que, si "le dépôt de plans modifiés n'est plus prévu au dispositif de l'article 123 du CWATUPE, ceci n'entraîne pas nécessairement l'abandon de la surface de bureau dont l'installation était suggérée en façade".

En réplique, la requérante estime que les motifs invoqués par la partie adverse ne sont pas pertinents et sont, au contraire, stéréotypés ou erronés. Elle analyse ces motifs comme suit :

- le premier motif qui tient au caractère non indispensable de remplacer les studios du rez-de-chaussée par un espace de bureau, apparaît comme "arbitraire et dépourvu de la moindre motivation" aux yeux de la requérante;

- le deuxième motif qui tient à l'exigence de plans modifiés en cas de modifications de l'affectation du rez en bureaux, n'est "pas plus adéquat" : elle le rappelle en ajoutant que la commission d'avis sur recours avait estimé que "cette modification ne nécessitait pas de modification substantielle du projet";

- enfin, le troisième motif tenant à la plus-value que constituera le projet pour le quartier n'est pas non plus de nature à expliquer pourquoi l'auteur de l'acte attaqué s'est départi des décisions et avis émis antérieurement.

Pour le surplus, elle relève que l'avis du collège communal du 9 octobre 2012 "sur un projet différent" n'était pas de nature à lier la requérante lors de l'analyse de la nouvelle demande. La conception du bon aménagement du territoire constitue, à son estime, une appréciation évolutive qui tient compte des aménagements opérés et des permis délivrés en un territoire déterminé.

IV.2. Examen

Selon une jurisprudence constante, tout acte administratif à portée individuelle satisfait aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991

relative à la motivation formelle des actes administratifs, lorsqu'il fait l'objet d'une motivation formelle, laquelle consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit être claire, complète, précise, pertinente et adéquate afin de permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu'elle a été précédée d'un examen des circonstances de l'espèce. La motivation formelle peut, le cas échéant, être admise par référence à un autre document pour autant, soit que la substance de ce document soit rapportée dans l'acte, soit que le destinataire ait eu connaissance de ce document au plus tard au moment où l'acte lui est notifié, auxquels cas la XIII - 7278 - 8/12

motivation de l'acte auquel l'autorité se réfère doit satisfaire aux exigences de la loi précitée.

Par ailleurs, si l'obligation de motiver instaurée par la loi du 29 juillet 1991 n'implique pas, pour les autorités administratives, l'obligation de répondre à tous les arguments développés dans les recours dont elles sont saisies, elles doivent néanmoins indiquer les considérations de droit et de fait adéquates qui servent de fondement à leur décision et répondre aux moyens pertinents invoqués.

Le but de la motivation formelle des actes administratifs, imposée par la loi du 29 juillet 1991, est de permettre au destinataire de l'acte de comprendre les raisons de la mesure prise par l'autorité et d'apprécier le sens d'une contestation à son sujet.

Enfin, l'erreur manifeste d'appréciation est l'attitude qu'aucune autre autorité placée dans les mêmes circonstances n'aurait adoptée. Il ne suffit pas de constater qu'au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il faut que l'appréciation soit incompréhensible pour tout observateur averti. Le Conseil d'État, qui est le juge de la légalité, ne peut pas substituer son appréciation en opportunité à celle de l'autorité administrative. Le simple fait que les voisins requérants et l'autorité communale ne partagent pas l'appréciation émise par l'autorité délivrante est insuffisant pour démontrer que cette dernière aurait retenu une appréciation qu'aucune autre autorité administrative normalement prudente et diligente n'aurait pu formuler.

En l'espèce, la partie adverse et la requérante ne partagent pas la même conception du bon aménagement des lieux sur la demande de permis d'urbanisme litigieux. La requérante ne démontre toutefois pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans le chef de la partie adverse.

Celle-ci a statué sur le recours du demandeur de permis qui avait précisément critiqué le changement d'attitude de la requérante entre sa première décision de 2012 et celle du 9 septembre 2014 réformée par le présent acte attaqué.

La partie adverse y a fait droit. Elle considère, en effet, que "le demandeur a revu son projet de manière significative suite au premier refus; que les arguments formulés sur la présente demande sont contradictoires avec le premier point de vue du Collège; que dès lors le demandeur ne peut être tributaire des incohérences d'analyse de son dossier; que le projet constituera une plus-value incontestable pour le quartier; qu'il y a lieu d'encourager ce type d'initiative privée qui répond à un manque de logement de qualité".

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Pour justifier son raisonnement, la partie adverse a, au préalable, rappelé ce qu'elle qualifie d'"avis" du collège communal de 2012 mais qui constitue, en réalité, sa décision de refus du premier permis, déposée au dossier administratif de la partie adverse. Comme le demandeur de permis l'avait relevé dans son recours, ce premier refus se fondait sur des critiques relatives à l'aménagement de la façade à rue, le collège communal estimant, à la fin de sa décision, "qu'une nouvelle proposition doit être faite en fonction des remarques émises ci-dessus". En revanche, l'acte attaqué relève que cette même décision a également considéré que "les logements proposés comprennent des espaces de vie lumineux d'un dimensionnement correct à la disposition cohérente et fonctionnelle pouvant être garants d'un cadre de vie agréable et d'un minimum confortable" et que "la mixité proposée est intéressante et la densification opportune en vue d'atteindre les objectifs de concentration de l'habitat en milieu urbain de façon à limiter l'exode vers la périphérie et de gérer avec parcimonie l'espace territorial".

La partie adverse reprend à son compte de telles considérations, en estimant que "la modification intérieure permet d'assainir l'ensemble" et "que les logements présentent une structure de qualité répondant aux critères de confort actuels". Elle indique aussi se rallier à la position de la commission d'avis sur recours selon laquelle, d'une part, "le bâtiment présente un volume habitable et une structure permettant d'accueillir des logements de qualité répondant aux critères de confort actuels", "le projet permet d'assainir l'ensemble et de rencontrer les normes actuelles de sécurité pour les occupants" et, d'autre part, "le programme ambitionné offre une mixité de logements en un lieu sis à proximité de services et de commerces" et "le projet rencontre les objectifs visés à l'article 1er du Code".

Partant, la partie adverse a pu en déduire, à bon droit, que le remplacement des logements du rez-de-chaussée n'était pas "indispensable". A

l'aune des motifs rappelés ci-avant, cette appréciation ne peut être considérée comme arbitraire ou dénuée de toute motivation. Elle apparaît comme la réponse dûment justifiée, tant au motif du deuxième refus de permis de la requérante qu'au recours du demandeur de ce permis, à la suggestion de la commission d'avis sur recours ou, encore, à la proposition de décision d'octroi partiel de ses propres services. Elle ne peut être considérée comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation, puisqu'elle s'appuie sur celles émises tant par la requérante que par la commission d'avis sur recours.

La requérante ne démontre pas non plus en quoi les justifications ainsi rappelées seraient erronées, en ce qui concerne le caractère contradictoire de ses propres positions successives. Elle se contente d'affirmer que le nouveau projet serait différent de celui déposé en 2012, sans pour autant faire apparaître les XIII - 7278 - 10/12

différences en question, lesquelles devraient être liées aux aménagements intérieurs du rez-de-chaussée, en réalité inexistantes. En toute hypothèse, statuant en réformation, la partie adverse développe sa conception du bon aménagement des lieux quant à ce, laquelle n'apparaît pas comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Le deuxième motif qui tient à l'exigence de plans modifiés en cas de modifications de l'affectation du rez en bureaux est un motif surabondant puisqu'il ne s'indique qu'en cas de remplacement des logements par des bureaux au rez-de-

chaussée, auquel l'acte attaqué précisément s'oppose.

Enfin, la requérante critique le motif tenant à la plus-value que constitue le projet litigieux, en ce qu'il ne serait pas de nature à justifier les divergences de l'auteur de l'acte attaqué par rapport aux décisions et avis émis antérieurement.

Ce motif tend, au contraire, à justifier la différence d'appréciation de la partie adverse quant au bon aménagement des lieux. Une telle différence ne peut être perçue comme manifestement déraisonnable puisqu'encore une fois, elle se fonde sur la décision de la requérante du 9 octobre 2012 et sur l'avis de la commission d'avis sur recours du 14 novembre 2014.

La critique de la requérante est donc sans fondement.

Le moyen unique n'est pas fondé.

V. Indemnité de procédure

La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

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PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D'ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er.

La requête est rejetée.

Article 2.

Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie adverse, à la charge de la partie requérante.

Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont mis à la charge de la partie requérante.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XIIIe chambre, le treize mars deux mille dix-sept, par :

Simone GUFFENS, président de chambre, Cécile BERTIN, greffier assumé,

Le Greffier assumé, Le Président,

Cécile BERTIN. Simone GUFFENS.

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