Conseil d'État annules Wallonian decree assigning lower rank to qualified civil servant position.

CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

VIIIe CHAMBRE

no 237.509 du 28 février 2017

A. 218.494/VIII-10.008

En cause : PEVENAGE Sabine, ayant élu domicile chez Me Fabian CULOT, avocat, boulevard d'Avroy 280

4000 Liège, contre :

la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Xavier CLOSE, avocat, avenue de l'Observatoire 10

4000 Liège.

I. Objet de la requête

Par une requête introduite le 19 février 2016, Sabine PEVENAGE

demande l'annulation de "l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre [2015]

approuvant l'organigramme global du Service public de Wallonie, en ce que cet organigramme attribue au poste n° C02056 (métier 05) de la direction des Permis et Autorisations de la DGO3 (code d'affectation 03080100), occupé par la requérante, le grade d'attaché, et non celui d'attaché qualifié".

II. Procédure

Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

Mme Claudine MERTES, premier auditeur au Conseil d'État, a rédigé un rapport sur la base de l'article 12 du règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

Les parties ont déposé un dernier mémoire.

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Par une ordonnance du 22 décembre 2016, l'affaire a été fixée à l'audience du 10 février 2017.

Par un courrier du 9 février 2017, l'affaire a été remise à l'audience du 24 février 2017.

Mme Pascale VANDERNACHT, conseiller d'État, a exposé son rapport.

Me Fabian CULOT, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Xavier CLOSE, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.

Mme Claudine MERTES, premier auditeur, a été entendue en son avis conforme au présent arrêt.

Il est fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Rétroactes

Les rétroactes utiles à l'examen du recours sont les suivants :

Dans son mémoire en réponse, la partie adverse expose que "Le Gouvernement wallon a souhaité, lors de la législature 2009-2014, réformer certains aspects de la carrière des agents des niveaux A et B de sa fonction publique". Parmi les différents aspects de cette réforme, il a en particulier voulu intégrer, dans ces deux niveaux, des grades spécifiques liés à l'occupation de certains emplois correspondant à des "fonctions qualifiées".

L'objectif du Gouvernement wallon était d'attirer vers la fonction publique statutaire, par l'octroi d'échelles de traitement plus avantageuses, des personnes disposant de qualifications particulières et capables, de ce fait, d'occuper certaines fonctions plus exigeantes (les "fonctions qualifiées"), elles-mêmes déterminées par le recours à des critères objectifs.

Cette réforme est également liée aux arrêts d'annulation du Conseil d'État n° 81.583 du 1er juillet 1999 (rectifié par l'arrêt 82.185 du 3 septembre 1999), n° 162.636 du 22 septembre 2006, n° 205.921 du 28 juin 2010 et n° 222.164 du 22 janvier 2013.

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L'article 9 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014

modifiant diverses dispositions relatives à la fonction publique wallonne en ce qui concerne les sélections statutaires, entré en vigueur le 1er septembre 2014, a rétabli l'article 113, §§ 1er et 2, dans la rédaction suivante :

" Art. 113. § 1er. Une fonction correspond à un emploi ou à un groupe d'emplois, déclinée dans un ou plusieurs métiers figurant à l'annexe II, dans le cadre d'un référentiel commun au Service public de Wallonie et aux organismes, approuvé par le Gouvernement wallon après avis du collège des fonctionnaires généraux dirigeants et concertation avec les organisations syndicales représentatives.

§ 2. Pour chaque fonction à conférer, il est établi une description de fonction qui contient des informations sur :

1° le niveau, le grade, le rang et l'échelle de traitements du ou des emplois;

2° les conditions d'accès à l'emploi ou aux emplois, y compris l'expérience professionnelle éventuellement requise.

La description de fonction définit :

1° la finalité et les activités principales de la fonction;

2° les compétences requises pour exercer la fonction.

La description de fonction est annoncée lors de l'appel à candidatures du SELOR".

L'article 15 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014

modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la fonction publique wallonne, en vue de réformer la carrière des agents des niveaux A et B, entré en vigueur le 1er janvier 2015, a, quant à lui, rétabli l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne dans la rédaction suivante :

" Art. 113. § 3. Pour adjoindre les grades d'attaché qualifié et de gradué qualifié à un emploi, la finalité et les activités principales de la fonction relative à cet emploi doivent relever d'au moins deux des caractéristiques suivantes :

1° engagement de sa responsabilité pénale ou civile prévue par une disposition légale ou réglementaire;

2° gestion de projets innovants;

3° gestion de projets d'un degré de complexité élevé impliquant la coordination des activités qui y sont liées;

4° exercice d'activités exigeant des connaissances particulières;

5° justification d'une expérience large de haut niveau à travers des connaissances pratiques ou l'exercice d'activités antérieures d'une durée de six ans. Cette durée peut être réduite à deux ans en cas de détention de diplômes complémentaires ou d'un doctorat".

Comme cela ressort de la note au Gouvernement wallon, l'élaboration du référentiel de fonctions "est la première étape indispensable pour mettre en œuvre la procédure prévue pour les recrutements ainsi que pour appliquer la réforme de la carrière des agents des niveaux A et B".

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Pour élaborer ce référentiel, une "proposition de déclinaison des caractéristiques (indicateurs et moyens de vérification)" permettant de déterminer si un emploi est une "fonction qualifiée" au regard de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique a été établie sous la forme de la grille qui suit :

Caractéristiques Indicateurs Vérification 1. Engagement de sa La responsabilité pénale ou Justifier la responsabilité via responsabilité pénale ou civile de l'agent relève la production du texte légal civile prévue par une explicitement d'un texte disposition légale ou légal ou réglementaire à Mention dans la rubrique réglementaire fournir (à portée nationale ou "Conditions d'exercice" de internationale) "Fonction impliquant la responsabilité de l'agent à titre individuel et personnel dans l'exercice de sa mission OU Responsabilité (pénale ou civile) dans l'exercice de sa mission"

Justifier la responsabilité via la formulation dans le domaine d'activités "Signature d'actes administratifs, de plans, impliquant la responsabilité personnelle de l'agent"

2. Gestion de projets La gestion de projets Mention dans les domaines innovants innovants doit être pérenne d'activités de la formulation et non ponctuelle. Elle doit suivante (fera l'objet de représenter l'occupation l'épreuve spécifique principale de son temps et qualifiante) :

prendre ± 2/3 de son temps et constituer ainsi le socle "Initiation, développement et essentiel de la fonction. gestion, de manière pérenne, de projets innovants visant à La gestion doit englober les concevoir de nouvelles différentes étapes suivantes : approches et de nouvelles Initier, développer et gérer méthodes / outils en matière des projets innovants de xxx"  Epreuve de fonction DS (cfr article 114

Seront considérés comme du CFP)

projets innovants, des projets pour lesquels aucun processus ou projet similaire n'existent pas encore (hors standard)

3. Gestion de projets d'un La gestion de projets Mention dans les domaines degré de complexité élevé complexes doit être pérenne d'activités de la formulation impliquant la coordination et non ponctuelle. suivante 1 :

des activités qui y sont liées l'occupation principale de son temps et prendre ± 2/3 "Conception, coordination et de son temps et constituer réalisation, de manière ainsi le socle essentiel de la pérenne, de projets fonction. complexes et pluridisciplinaires, qui Cette gestion doit également requièrent notamment inclure le fait qu'il s'agit de l'utilisation de diverses projets pluridisciplinaires qui techniques en matière de …

requièrent notamment et qui exigent la coordination l'utilisation de diverses de plusieurs intervenants techniques et qui exigent la internes et/ou externes"  VIII - 10.008 - 4/22

coordination de plusieurs Epreuve de fonction DS (cfr intervenants internes et/ou article 114 du CFP)

externes 4. Exercice d'activités Fonction qui nécessite des Mention dans les conditions exigeant des connaissances connaissances qui vont au- d'accès à la fonction :

particulières delà du master (niveau A)/baccalauréat (niveau B) "Exigence d'un diplôme, de base et qui font l'objet de d'une certification ou de formations dispensées par connaissances spécifiques des organismes officiels de qui ont fait l'objet d'une formation ou qui ont fait validation des compétences l'objet de validation de par toute autre forme de compétences par toute autre moyens"

forme de moyen Exigence d'une certification complémentaire (DES-

Certificat spécifique)  vérification SELOR

de connaissances spécifiques (dans ce cas, un test sera effectué lors de l'épreuve de fonctions qualifiées  Epreuve de fonction DS (cfr article 114 du CFP) (fera l'objet de l'épreuve spécifique qualifiante)

5. Justification d'une Une expérience Mention dans les conditions expérience large de haut professionnelle de haut d'accès à la fonction d'une niveau à travers des niveau est exigée (6 ans, expérience professionnelle connaissances pratiques ou diminuée à 2 ans avec la de haut niveau relatives soit l'exercice d'activités possession d'un doctorat) à des connaissances antérieures d'une durée de relatives à des connaissances pratiques ou à l'exercice six ans. Cette durée peut être pratiques ou à l'exercice d'activités antérieures réduite à deux ans en cas de d'activités antérieures Soit 6 ans Vérification détention de diplômes SELOR

complémentaires ou d'un Soit 2 ans et la détention doctorat. d'un doctorat Vérification SELOR

(1). Fera l'objet de l'épreuve spécifique qualifiante

Les septante-quatre fonctions du référentiel sont regroupées en vingt-

trois familles de fonctions et "chaque fiche de fonctions comprend les rubriques suivantes :

1. la finalité de la fonction;

2. les domaines principaux d'activités;

3. Les compétences principales qui sont subdivisées en compétences techniques et compétences comportementales;

4. Les conditions d'exercice particulières;

5. Les conditions d'accès à la fonction tel que le métier du code requis, l'expérience professionnelle éventuellement exigée, l'éventuelle exigence de nationalité ainsi que les conditions particulières d'accès".

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Le référentiel détermine également vingt-cinq fonctions qualifiées parmi les septante-quatre fonctions. Dans ce cas, le grade de l'agent recruté pour exercer cette fonction est celui d'attaché qualifié. Sur le plan hiérarchique, ce grade est équivalent à celui d'attaché, mais sur le plan pécuniaire, ce grade donne droit à des échelles de traitement plus avantageuses.

Le projet a été soumis à la négociation avec les organisations syndicales représentatives. Il a donné lieu à un protocole d'accord n° 691.

Ce référentiel a été validé par le Gouvernement wallon en sa séance du 18 décembre 2015.

Il ressort également de la note précitée que l'adoption du référentiel est indispensable pour appliquer la mesure transitoire prévue par l'article 26 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014, précité selon lequel "L'agent qui, à la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, occupe un emploi d'attaché qualifié est nommé au grade d'attaché qualifié".

La note précise également qu' "afin d'appliquer cette mesure transitoire, qui a un effet rétroactif au 1er janvier 2015, il est indispensable d'établir le lien entre les fonctions qualifiées et les emplois à cette date".

Pour ce faire, la partie adverse a établi un organigramme global du SPW

er au 1 janvier 2015, en application de l'article 11, §2 du Code de la fonction publique wallonne tel que modifié par l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014

portant modification des articles 11, 13 et 15 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la fonction publique wallonne. Cet article 11, § 2, énonce en effet :

" § 2. L'organigramme regroupe l'ensemble des emplois occupés, déclarés vacants et inoccupés dans les services continus.

Il les répartit entre les départements, directions et autres services.

L'organigramme précise le grade, le métier et la résidence administrative des emplois.

L'organigramme identifie les emplois des services continus. Un emploi en service continu est un emploi d'un service qui remplit au moins un des critères suivants :

1° fonctionne 7 jours sur 7, 24 h sur 24 h;

2° ne peut être interrompu sans préjudice grave pour l'ordre public et la sécurité;

3° répond aux besoins logistiques internes indispensables au bon fonctionnement de l'administration".

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Le 17 décembre 2015, le comité intermédiaire de concertation a remis des avis, comportant des avis favorables des organisations syndicales représentatives, au sujet des organigrammes proposés par le secrétariat général et par les différentes directions générales.

Par un arrêté du 18 décembre 2015, le Gouvernement wallon a approuvé l'organigramme global du SPW arrêté au 1er janvier 2015. Il s'agit d'un tableau reprenant le code de l'affectation, le libellé de l'affectation, le numéro de poste, le niveau du poste, le cas échéant la mention "fonction qualifiée", le grade du poste, le métier du poste et la résidence administrative.

Il s'agit de l'acte qui est partiellement attaqué.

IV. Faits

1. La requérante est titulaire d'un diplôme d'ingénieur agronome et est, actuellement, agent statutaire de niveau 1, titulaire du grade d'attaché, au sein du Service public de Wallonie, direction générale opérationnelle de l'Agriculture, des Ressources naturelles et de l'Environnement, département des Permis et des Autorisations, direction des Permis et des Autorisations.

2. Jusqu'à l'adoption d'une décision du 6 février 2014, la requérante bénéficiait d'une échelle de traitement A6S, soit une échelle de traitement qualifiée de spéciale.

3. Aux termes d'une décision du 6 février 2014, Claude DELBEUCK, directeur de l'administration du personnel, adopte, au nom de la partie adverse, les décisions libellées comme suit :

" […]

Vu l'arrêt du Conseil d'État n° 222.164 du 22 janvier 2013 qui porte l'annulation des articles 2 et 3 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 23 décembre 2010

portant certaines dispositions transitoires relatives à l'annexe II de l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la Fonction publique wallonne;

Considérant dès lors qu'à défaut de base réglementaire, aucune échelle spéciale de traitement ne peut plus être octroyée;

Considérant que Madame Sabine PEVENAGE, titulaire du grade d'attaché et de l'échelle A6S réunit les conditions requises pour être promue par avancement d'échelle de traitement à l'échelle A5 et non à l'échelle A5S à la date du 1er février 2014,

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Arrête :

Article 1er : Madame Sabine PEVENAGE, titulaire du grade d'attaché et de l'échelle A6S, est promue par avancement d'échelle de traitement à l'échelle A5.

Article 2 : Le présent arrêté produit ses effets le 1er février 2014".

4. Consécutivement à l'adoption de ces décisions, la requérante a donc été promue à l'échelle de traitement A5, mais a perdu le bénéfice de l'échelle spéciale.

5. Par une requête du 15 mai 2014, la requérante postule l'annulation de ces décisions. Par l'arrêt n° 231.343 du 26 mai 2015, la requête est rejetée.

6. Le 18 décembre 2015, la partie adverse adopte l'organigramme global du Service public de Wallonie. Le poste occupé par la requérante ne se voit pas attribuer le grade d'attaché qualifié, mais bien celui d'attaché.

Cet arrêté constitue l'acte attaqué en ce que, selon la requête, il "attribue au poste n° C02056 (métier 05) de la direction des Permis et Autorisations de la DGO3 (code d'affectation 03080100), occupé par la partie requérante, le grade d'attaché, et non celui d'attaché qualifié".

V. Recevabilité

V.1. Thèse de la partie adverse

La partie adverse indique que l'intérêt de la requérante est limité à l'annulation de la ligne de l'organigramme qui concerne l'emploi qu'elle occupe puisqu'une telle annulation obligerait le Gouvernement wallon à revoir l'organigramme concernant cet emploi et, le cas échéant, à y adjoindre le grade d'attaché qualifié. Elle soutient que l'annulation de la ligne de l'organigramme qui concerne l'emploi de la requérante n'aboutirait pas à modifier l'économie générale de l'organigramme.

V.2. Appréciation

La requérante poursuit l'annulation de l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2015 approuvant l'organigramme global du Service public de Wallonie en ce que cet organigramme attribue au poste n° C02056 (métier 05) de la direction des Permis et Autorisations de la DGO3 (code d'affectation 03080100)

qu'elle occupe, le grade d'attaché et non celui d'attaché qualifié.

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Elle limite donc, elle-même, son recours à l'annulation de la ligne de l'organigramme global la concernant. Son intérêt à l'annulation de cette ligne, en ce qu'elle emporte que les fonctions qu'elle exerce ne sont pas reconnues comme qualifiées et que, par conséquent, le grade d'attaché qualifié ne lui est pas attribué, ne fait aucun doute puisque la reconnaissance des fonctions qualifiées et sa conséquence, à savoir l'attribution du grade d'attaché qualifié ont un impact sur la carrière des agents du SPW. La partie adverse ne conteste d'ailleurs pas cet intérêt.

VI. Premier moyen

VI.1. Thèse des parties

Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, des principes d'égalité et de non-discrimination, de l'erreur manifeste d'appréciation ainsi que de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991

relative à la motivation formelle des actes administratifs.

La requérante estime, tout d'abord, que l'acte attaqué est de portée individuelle. En effet, elle constate que l'organigramme global adopté par la partie adverse, et qui contient l'acte attaqué :

- n'a pas été soumis à l'avis de la section de législation et n'a pas fait l'objet d'une publication au Moniteur belge (tout comme le référentiel de fonction adopté également le 18 décembre 2015 par la partie adverse);

- confère des grades qui sont explicitement reliés à un poste déterminé, identifié par un code d'affectation et un numéro de poste, ce qui implique que chaque agent du SPW est donc en mesure de savoir, à la lecture de l'organigramme global, le grade qui lui est conféré au regard du poste occupé;

- a fait l'objet de différentes notifications individuelles à l'égard des agents à qui le bénéfice du grade d'attaché qualifié a été conféré, notifications libellées comme suit par la partie adverse :

" J'ai le plaisir de vous informer que, sur ma proposition, le Gouvernement wallon a adopté, ce vendredi 18 décembre, un référentiel de fonctions pour le niveau A

ainsi que l'organigramme du SPW arrêté au 1er janvier 2015 qui relie votre emploi à un grade d'attaché qualifié.

Conformément à l'article 26 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014

modifiant l'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2003 portant le Code de la Fonction publique wallonne, en vue de réformer la carrière des agents des niveaux A et B, ce nouveau grade vous est attribué, avec effet rétroactif à la date susvisée. Vous bénéficiez dès lors, à compter du 1er janvier 2015, de l'échelle de traitement A6/2 ou A5/2 selon votre ancienneté administrative".

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Elle rappelle que, dans le cadre de la réforme des polices, le Conseil d'État a déjà estimé (C.E., n° 129.210 du 12 mars 2004 et n° 137.699 du 26 novembre 2004) :

" […] l'acte attaqué n'est pas un acte réglementaire, mais une somme d'actes individuels attribuant un grade et une échelle de traitement aux officiers de la police fédérale et de l'inspection générale de la police fédérale et de la police locale; que ces mesures individuelles sont prises à l'égard de personnes physiques déterminées […]".

Selon elle, l'acte attaqué, en l'espèce, est par conséquent également un acte à portée individuelle puisqu'elle est en effet en mesure de savoir, directement à sa lecture, que le grade d'attaché qualifié ne lui a pas été attribué, à la différence d'autres agents à qui une notification individuelle a été faite, laquelle a explicitement précisé notamment que "ce nouveau grade vous est attribué".

Ensuite, elle examine les raisons pour lesquelles les dispositions et les principes visés au moyen sont violés. Elle expose :

- que l'organigramme global tel qu'adopté par la partie adverse, et qui contient l'acte attaqué, résulte d'un travail mené apparemment pendant plusieurs mois par les services de la partie adverse, et qui a été soumis à l'avis du comité de concertation la veille de son adoption;

- qu'elle est agent au sein de la DGO3, est entrée en fonction, le 16 janvier 1999, au sein de cette direction avec le rang A6S, étant ingénieur agronome de formation, que le 1er novembre 2006, à la suite de la réussite d'un examen du SELOR, elle a fait l'objet d'une nomination en qualité d'agent statutaire et qu'elle occupe depuis dix-sept ans le même poste et les mêmes fonctions;

- qu'au cours de ces dix-sept années, toutes ses évaluations ont toujours été positives et qu'au mois de janvier 2014, après quinze années d'ancienneté, elle a perdu le bénéfice de l'échelle spéciale, et ce consécutivement à l'annulation de ces échelles;

- qu'au 1er janvier 2015, elle occupe le poste C02056 (métier 05) de la direction des Permis et Autorisations de la DGO3 (code d'affectation 03080100) et que l'acte attaqué n'associe pas ce poste à un grade d'attaché qualifié, mais bien d'attaché alors que son poste occupé répond manifestement à au moins deux des critères visés par l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne pour se voir reconnaître le grade d'attaché qualifié.

Elle explique que, au sein de son service, elle est chargée, en tant qu'ingénieur agronome, de la gestion des dossiers concernant des exploitations agricoles ainsi que d'importantes sociétés agroalimentaires, des ateliers de mécaniques et des car-wash, des stations-service avec la problématique de la pollution des sols par les hydrocarbures ou d'autres dossiers novateurs, qu'elle a VIII - 10.008 - 10/22

notamment traité des dossiers tels qu'Ecofrost à Péruwelz, le circuit de moto-cross permanent de Bertrix, Colim à Ghislenghien, Biowanze et la SNCB, que ces gros dossiers demandent une attention particulière à la vue des risques encourus pour l'environnement et que ce traitement de dossiers exige, par ailleurs, une prise en compte de la jurisprudence en évolution constante du Conseil d'État.

Elle estime qu'en ce qu'il ne confère pas au poste occupé le grade d'attaché qualifié, l'acte attaqué viole notamment les principes d'égalité et de non-

discrimination puisque l'organigramme global confère le grade d'attaché qualifié à des postes tout à fait identiques à celui qu'elle occupe, sans qu'aucune justification ne soit apportée à cette différence de traitement. Ainsi, elle relève que sur les trente-

cinq postes que comptent les directions extérieures de la direction des Permis et des Autorisations et de même niveau que celui qu'elle occupe, trente-deux se voient octroyer le grade d'attaché qualifié alors que, sur les douze postes que compte la direction centrale de la direction des Permis et des Autorisations et de même niveau que celui qu'elle occupe, aucun ne s'est vu octroyer le grade d'attaché qualifié. Or, elle souligne que les missions confiées aux agents des services extérieurs ou de la direction centrale sont, s'agissant des compétences requises et des responsabilités exercées, tout à fait comparables.

Ainsi, elle observe que, dans les quatre directions extérieures (Mons, Charleroi, Namur et Liège), les postes de niveau A assortis d'une fonction qualifiée sont occupés par des agents dont la fonction principale est d'instruire, en première instance, les demandes de permis d'environnement ou unique introduites dans le cadre du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement et qu'à l'issue de l'instruction, ils rédigent un rapport de synthèse et un projet de décision à l'attention de l'autorité chargée de délivrer le permis. Elle ajoute qu'à la direction centrale des Permis et des Autorisations, les agents de niveau A à qui une fonction qualifiée n'a pas été reconnue sont occupés à instruire les recours introduits à l'encontre des décisions prises en première instance et qu'à l'issue de leur instruction, ils rédigent un rapport de synthèse et un projet de décision à l'attention de l'autorité compétente sur recours, en l'occurrence le ministre de l'Environnement et de l'Aménagement du Territoire qui dispose d'un pouvoir de réformation à l'égard de la décision attaquée.

Elle explique que, au regard des motivations formulées le plus souvent par des bureaux d'avocats spécialisés en environnement, ces agents doivent reprendre l'instruction du dossier et réaliser une analyse nouvelle et indépendante de celle effectuée en première instance par leurs collègues des directions extérieures, que pour chaque établissement, ils doivent identifier les risques susceptibles d'être générés par les activités projetées et que leur rapport de synthèse doit permettre à

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l'autorité de prendre une décision motivée qui intègre des mesures suffisantes et pertinentes en vue de prévenir, protéger et conserver l'environnement, la biodiversité et le patrimoine naturel. Selon elle, afin de garantir la parfaite instruction des recours introduits à l'encontre des décisions prises en première instance, les agents de la direction centrale doivent nécessairement disposer des mêmes compétences que celles de leurs collègues des directions extérieures.

Elle indique que cette appréciation est d'ailleurs partagée par Marc PEERTS, inspecteur général de la DGO3, qui l'a confirmée à la secrétaire générale de la partie adverse, par un courrier du 21 janvier 2016, lequel relève :

" La décision du Gouvernement du 18 décembre dernier fixant l'organigramme global du SPW a suscité émoi et incompréhension au sein de la Direction des Permis et Autorisations (code 03080100) de la DGO3.

À la demande d'agents de cette direction, désireux d'introduire une réclamation contre la décision du Gouvernement dont question, je me permets de vous indiquer que l'instruction des dossiers de recours organisés par le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement ne se limite pas uniquement à l'examen des moyens invoqués par les requérants.

En effet, le Ministre délégué à cet effet par le Gouvernement dispose d'un pouvoir de réformation complet de la décision attaquée.

Partant, les agents qui instruisent ces recours pour le compte du Ministre sont amenés si nécessaire à réviser partiellement voire totalement le dossier de 1ère instance. À ce titre, ces personnes sont amenées à fournir un travail équivalent à celui de leurs collègues, agents traitants, affectés en directions extérieures du Département des Permis et Autorisations, lesquels se sont vu attribuer une fonction qualifiante".

Par ailleurs encore, elle observe que les compétences des agents de la direction centrale répondent à plusieurs des critères repris à l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne. Ainsi :

- l'agent chargé d'instruire un recours se doit de bien comprendre toutes les implications environnementales et légales de l'exploitation concernée. De plus, lorsque plusieurs recours attaquent un même permis, les motivations contenues dans ces recours et auxquelles il faut répondre peuvent concerner un large éventail de questions parmi les nombreuses matières environnementales et légales. À cet égard, elle estime qu'elle occupe un poste visé par l'article 113, § 3, 3°, du Code de la fonction publique wallonne;

- certains recours peuvent contenir d'une dizaine à plusieurs centaines de pages de motivation. Dès lors l'agent, qui est de formation technique ou scientifique, doit également avoir des connaissances juridiques suffisantes, et à tout le moins pouvoir bien comprendre le langage juridique utilisé dans la rédaction de tels recours afin de bien interpréter le sens des motivations qui y sont développées et

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pouvoir y répondre. À cet égard, elle estime qu'elle occupe un poste visé par l'article 113, § 3, 4°, du Code précité.

- les décisions adoptées sur recours peuvent faire l'objet d'un ultime recours devant le Conseil d'État. En conséquence, pour assurer correctement sa fonction, l'agent traitant un recours doit avoir des connaissances juridiques quant à la jurisprudence du Conseil d'État et son évolution. Le projet de décision rédigé à l'attention des services du ministre doit être le plus irréprochable possible afin de ne pas comporter de faille qui entraînerait une annulation par le Conseil d'État s'il était saisi d'un recours. À cet égard, elle estime qu'elle occupe un poste visé par l'article 113, § 3, 4°, du Code précité.

- au sein de la direction centrale, les agents contribuent, par ailleurs, à l'élaboration des conditions sectorielles. À cet égard, elle estime qu'elle occupe un poste qui répond au critère visé par l'article 113, § 3, 2°, du même Code.

Elle en déduit que son poste aurait nécessairement dû se voir reconnaître le grade d'attaché qualifié et ce d'autant plus qu'elle bénéficiait, depuis son entrée en service, de l'échelle spéciale de traitement, et ce jusqu'à ce que le régime des échelles spéciales soit annulé. Même si l'introduction par la partie adverse du grade d'attaché qualifié entend répondre à l'annulation du régime des échelles spéciales et s'il n'y a pas de parallélisme total établi entre les agents qui bénéficiaient du régime de l'échelle spéciale et ceux qui occupent aujourd'hui un poste pour lequel le grade d'attaché qualifié est conféré, elle soutient que la partie adverse se devait de justifier, au regard particulièrement des antécédents du dossier tels qu'ils ont été rappelés ci-

avant, les raisons pour lesquelles elle estimerait aujourd'hui devoir priver un agent du grade d'attaché qualifié alors qu'elle lui a conféré hier le bénéfice d'une échelle spéciale de traitement.

Par ailleurs encore, elle souligne qu'il ressort de pièces en sa possession que le directeur général de la DGO3 a proposé que le poste occupé par la requérante se voit attribuer le grade d'attaché qualifié, que cette proposition a été déposée devant le comité de concertation, le 17 décembre 2015, veille de l'adoption de l'acte attaqué qui, pour des raisons inconnues, n'a finalement pas conféré le grade d'attaché qualifié audit poste.

Enfin, elle indique que les compétences techniques et comportementales exigées par le poste qu'elle occupe correspondent à la fiche "spécialiste en gestion, en conservation et en protection de l'environnement" du référentiel de fonction adopté, et pour laquelle un grade d'attaché qualifié est attribué alors que rien n'indique dans l'acte attaqué pourquoi le grade d'attaché qualifié n'a pas été reconnu

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à son poste, alors pourtant que ce poste correspond au référentiel de fonction visé ci-

avant.

En conséquence, elle estime qu'il ressort de ce qui précède que :

- l'acte attaqué ne comprend aucune motivation qui permettrait de comprendre pourquoi le poste occupé ne se voit pas attribuer le bénéfice du grade d'attaché qualifié.

- la motivation ne permet pas davantage de comprendre pourquoi la partie adverse fait le choix de ne pas lui attribuer le bénéfice du grade d'attaché qualifié, alors que ce grade est pourtant attribué à des agents occupant un poste pour lequel les compétences exigées et les responsabilités exercées sont comparables, et que son poste correspond à une fonction pour laquelle le référentiel de fonction a attribué le grade d'attaché qualifié;

- l'acte attaqué viole les articles 10 et 11 de la Constitution et les principes d'égalité et de non-discrimination en traitant de manière différente des agents placés manifestement dans une situation comparable (à savoir les agents des directions extérieures de la DGO3 et les agents de la direction centrale, au rang desquels figure la requérante), et ce sans qu'aucune raison objective qui justifierait une telle différence de traitement ne soit avancée;

- au regard de la description du poste occupé, la partie adverse commet une erreur manifeste d'appréciation en estimant que celui-ci ne répondrait pas, à tout le moins, à deux des critères visés par l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne, et en lui refusant, en conséquence, le bénéfice du grade d'attaché qualifié alors que ce même grade a été octroyé à des agents occupant un poste comparable.

La partie adverse expose, tout d'abord, que les emplois au sein des services du Gouvernement sont organisés par trois actes distincts : le cadre organique, l'organigramme et le plan de personnel. Elle indique que le cadre organique, arrêté par le Gouvernement, ne comporte que "les intitulés des Directions générales, des Départements et des Directions" et "les emplois liés aux grades de secrétaire général, de directeur général, d'inspecteur général, de directeur, ainsi que ceux liés aux grades d'encadrement" et que l'organigramme est prévu par les articles 11 et 12 du Code de la fonction publique wallonne. Ainsi, elle souligne que l'organigramme complète le cadre organique, mais constitue un instrument plus souple d'organisation des services, puisqu'il peut être librement modifié par les différents comités de direction, que le Gouvernement wallon "arrête l'organigramme" chaque année mais que cet arrêté n'a toutefois qu'une portée normative réduite puisqu'une décision du Gouvernement wallon n'est aucunement

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requise pour modifier, au sein d'une direction générale, la répartition ou même la définition des emplois.

Selon elle, l'organigramme arrêté par le Gouvernement est en définitive la "compilation des différents organigrammes du secrétariat général et des directions générales formant le SPW" et celui adopté le 18 décembre 2015 est la "photographie de la situation au 1er janvier 2015".

Pour elle, à supposer que l'organigramme constitue un acte administratif, et non une simple mesure d'organisation interne des services, sa nature est comparable à celle du cadre organique et il s'agit alors d'un acte réglementaire.

Dès lors, elle indique que si l'organigramme est un acte réglementaire, il n'est pas soumis à la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Pour le surplus, elle rappelle que le poste (C02056) occupé par la requérante, attachée statutaire, se situe à la direction des Permis et Autorisations du département des Permis et Autorisations, que les missions de cette direction visent principalement l'instruction des dossiers de recours auprès du ministre en matière de permis d'environnement et de permis unique et que, dans une moindre mesure, cette direction doit également instruire et remettre des propositions de décision dans les procédures en matière de permis de recherche et d'exploitation de ressources fossiles.

Elle souligne que, pour déterminer si cet emploi devait se voir adjoindre le grade d'attaché qualifié, il a été fait usage de la grille contenue dans la "proposition de déclinaison des caractéristiques (indicateurs et moyens de vérification)".

Ainsi, elle explique que, pour l'emploi de la requérante, la responsabilité civile et pénale ne peut être retenue puisque l'instruction du dossier donne lieu à un dossier à l'attention du ministre qui statue sur le recours.

Pour le troisième critère qualifiant qui a été retenu, c'est-à-dire la gestion de projets d'un degré de complexité élevée impliquant la coordination des activités qui y sont liées, elle constate qu'il a été considéré que la rédaction des projets de décision dans le cadre du permis d'environnement et du permis unique, fait appel à de nombreuses législations et à des compétences techniques et scientifiques.

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Par contre, elle indique que le critère de qualification de gestion des projets innovants n'a pas été reconnu aux postes de la direction concernée, même s'il a été reconnu aux postes en service extérieur. Selon elle, si de nombreux projets déposés dans le cadre des permis sont de nature innovante dans leurs processus et leurs technologies et donc l'appréciation de leur impact sur l'environnement doit faire appel à la créativité et à l'innovation des agents, le traitement de ces dossiers par les agents de la direction des Permis et Autorisations, dans le cadre des recours, se fait toutefois en seconde ligne, après le traitement effectué par les services extérieurs et le dossier qui bénéficie déjà, à ce moment, de l'instruction en première instance, ne nécessite plus la créativité et l'innovation.

Elle expose encore qu'il a été, en outre, considéré que des connaissances spécifiques et une expérience de haut niveau n'étaient pas nécessaires dans le cadre des missions de la requérante.

Finalement, elle soutient que la différence de traitement par rapport aux agents qui occupent un emploi dans les services extérieurs est raisonnablement justifiée par le fait que les agents du département des Permis et Autorisations bénéficient de l'analyse faite, en première instance, par d'autres agents, et ne doivent donc pas faire preuve de la même créativité et de la même innovation.

Dans son dernier mémoire, la partie adverse maintient que l'acte attaqué est un acte réglementaire en ce qu'il met en lien des emplois et non des agents avec divers grades et qu'il est susceptible d'être appliqué un nombre indéterminé de fois.

Selon elle, l'organigramme n'a ni pour but ni pour effet d'accorder le grade d'attaché qualifié à certains agents et de le refuser à d'autres. Cette opération découle, selon elle, d'une part, des articles 26 et 27 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014, précité et, d'autre part, de la prise ultérieure d'un acte recognitif de droit. Elle note également que le grade d'attaché qualifié a été adjoint à certains emplois qui étaient inoccupés au 1er janvier 2015, ce qui démontre, selon elle, que l'organigramme n'a pas vocation à reconnaître ou à créer des droits dans le chef des agents.

Par ailleurs, elle souligne que même si l'organigramme ne devait pas être qualifié d'acte réglementaire, il y aurait lieu de constater qu'il ne comporte, en ce qu'il concerne l'emploi de la requérante, aucune décision administrative modifiant l'ordonnancement juridique.

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Enfin, elle insiste sur la circonstance que si le critère de qualification de gestion de projets innovants n'a pas été reconnu pour les postes de la direction centrale du département des Permis et Autorisations, c'est parce que les agents de cette direction ne sont pas en première ligne comme ceux des services extérieurs et qu'ils bénéficient déjà de l'analyse créatrice et innovante de ces services. Elle reconnaît cependant qu'aucune pièce du dossier administratif ne vient étayer ce motif, ni justifier la différence de traitement ainsi créée. Elle s'en réfère, sur ce point, à la sagesse du Conseil d'État.

VI.2. Appréciation

L'article 11, § 2, du Code de la fonction publique wallonne, tel que modifié par l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014, précité énonce ce qui suit:

" § 2. L'organigramme regroupe l'ensemble des emplois occupés, déclarés vacants et inoccupés dans les services continus.

Il les répartit entre les départements, directions et autres services.

L'organigramme précise le grade, le métier et la résidence administrative des emplois.

L'organigramme identifie les emplois des services continus. Un emploi en service continu est un emploi d'un service qui remplit au moins un des critères suivants :

1° fonctionne 7 jours sur 7, 24 h sur 24 h;

2° ne peut être interrompu sans préjudice grave pour l'ordre public et la sécurité;

3° répond aux besoins logistiques internes indispensables au bon fonctionnement de l'administration".

Par un arrêté du 18 décembre 2015, le Gouvernement wallon a approuvé l'organigramme global du SPW au 1er janvier 2015. Il s'agit d'un tableau reprenant le code de l'affectation, le libellé de l'affectation, le numéro de poste, le niveau du poste, le cas échéant la mention "fonction qualifiée", le grade du poste, le métier du poste et la résidence administrative.

Sur la base de cet organigramme, les agents de niveau A peuvent savoir si l'emploi qu'ils occupaient au 1er janvier 2015 a été considéré comme un emploi d'attaché qualifié.

Cet organigramme ne peut être considéré comme un acte réglementaire, mais comme une somme d'actes individuels sur la base desquels le grade d'attaché qualifié est attribué à certains agents du niveau A et dénié à d'autres. Même si l'organigramme ne comporte pas le nom des agents, il permet de les identifier sans ambiguïté sur la base du numéro de poste occupé par chaque agent. En ce qui concerne les agents de niveau A, il est le fruit d'une analyse, par chaque direction, VIII - 10.008 - 17/22

des emplois occupés, au 1er janvier 2015, par ces agents au regard des critères déterminés par l'article 113, § 3, du Code précité, l'objectif étant de mettre en œuvre la mesure transitoire de l'article 26 de l'arrêté du 15 mai 2014 précité, c'est-à-dire d'attribuer ou non le grade d'attaché qualifié à certains agents de niveau A et, in fine, de nommer l'agent qui, au 1er janvier 2015, occupe un emploi d'attaché qualifié au grade d'attaché qualifié.

L'organigramme traduit bien, sous la forme de tableau, le résultat d'une analyse effectuée au cas par cas pour chaque emploi occupé par un agent de niveau A. Il ressort également de ce qui précède que la ligne de l'organigramme correspondant à l'emploi de la requérante traduit la décision explicite de la partie adverse de ne pas lui attribuer le grade d'attaché qualifié.

Cette décision, comme tout acte individuel, devait faire l'objet d'une motivation formelle conformément au prescrit de la loi du 29 juillet 1991, précitée.

Même si l'on peut concevoir que le tableau, que constitue l'organigramme, ne comporte pas cette motivation, celle-ci aurait dû néanmoins être communiquée à la requérante afin qu'elle puisse prendre connaissance des raisons pour lesquelles le grade d'attaché qualifié ne lui a pas été attribué.

Par ailleurs, il convient de souligner que l'article 26 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014, précité selon lequel "L'agent qui, à la date d'entrée en vigueur du présent arrêté, occupe un emploi d'attaché qualifié est nommé au grade d'attaché qualifié", implique qu'une analyse pour chaque emploi occupé par un agent de niveau A, au 1er janvier 2015, soit réalisée afin de déterminer si le grade d'attaché qualifié peut lui être attribué. Il ressort des documents déposés par la partie adverse que cette analyse a effectivement été effectuée au niveau de chaque direction en utilisant les critères de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne. Cependant, en l'espèce, aucun document ne détaille l'analyse effectuée et les raisons qui ont abouti à dénier le grade d'attaché qualifié à la requérante. Seul le mémoire en réponse en fait état. Toutefois, les développements de celui-ci ne peuvent pallier les carences affectant un acte attaqué.

Il convient néanmoins d'examiner les raisons exposées par la partie adverse, dans le mémoire en réponse, pour justifier la non-attribution du grade d'attaché qualifié à la requérante.

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L'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne dispose comme suit :

" Art. 113. § 3. Pour adjoindre les grades d'attaché qualifié et de gradué qualifié à un emploi, la finalité et les activités principales de la fonction relative à cet emploi doivent relever d'au moins deux des caractéristiques suivantes :

1° engagement de sa responsabilité pénale ou civile prévue par une disposition légale ou réglementaire;

2° gestion de projets innovants;

3° gestion de projets d'un degré de complexité élevé impliquant la coordination des activités qui y sont liées;

4° exercice d'activités exigeant des connaissances particulières;

5° justification d'une expérience large de haut niveau à travers des connaissances pratiques ou l'exercice d'activités antérieures d'une durée de six ans. Cette durée peut être réduite à deux ans en cas de détention de diplômes complémentaires ou d'un doctorat".

La partie adverse reconnaît que la fonction de la requérante relève du troisième critère, à savoir la gestion de projets d'un degré de complexité élevé impliquant la coordination des activités qui y sont liées. Par contre, elle estime que sa fonction ne relève pas du deuxième critère, à savoir la gestion de projets innovants même s'il a été considéré comme rencontré pour la plupart des emplois des agents de niveau A travaillant dans les directions extérieures du département des Permis et Autorisations. La partie adverse estime, en effet, que "De nombreux projets déposés dans le cadre des permis sont de nature innovante dans leurs processus et leurs technologies et donc l'appréciation de leur impact sur l'environnement doit faire appel à la créativité et à l'innovation des agents. Le traitement de ces dossiers par les agents de la direction des Permis et Autorisations dans le cadre des recours se fait toutefois en seconde ligne, après le traitement effectué par les services extérieurs. Le dossier bénéficie déjà à ce moment de l'instruction en première instance et donc ne nécessite plus la créativité et l'innovation".

Cet argument ne résiste pas à l'analyse. En effet, l'introduction d'un recours contre un permis d'environnement ou un permis unique implique un nouvel examen du dossier au regard des moyens soulevés dans ledit recours. Par ailleurs, le fonctionnaire technique compétent peut solliciter l'avis des autorités qu'il juge nécessaire de consulter. Il en ressort que, lors de l'examen des recours, les agents de la direction centrale du département des Permis et Autorisations peuvent également être, comme leurs collègues des directions extérieures agissant "en première instance", saisis de questions faisant appel à la créativité et au sens de l'innovation.

En outre, pour apprécier l'instruction créative et innovante de leurs collègues des directions extérieures ainsi que les arguments soulevés à leur encontre, lors des recours, les agents de la direction centrale doivent également être dotés, et donc faire preuve, de créativité et d'innovation.

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Ceci est confirmé par deux constatations. Premièrement, par le fait que le projet d'organigramme global mentionnait en regard du poste de la requérante C02056 - "Fonction qualifiée" et qu'il en allait de même pour plusieurs autres postes d'agents relevant de la direction centrale, à savoir les postes C01045, C01900, C02395, C07905, C08021, C08145 et P03A0045. À cet égard, rien ne permet de comprendre les raisons pour lesquelles les fonctions de ces agents, et plus précisément celle de la requérante, ont été considérées subitement comme non qualifiées lors de la concertation du 17 décembre 2015.

Deuxièmement, l'inspecteur général dirigeant le département de Permis et Autorisations (regroupant la direction des Permis et Autorisations et les quatre directions extérieures) - fonctionnaire le mieux placé pour apprécier les fonctions exercées par les agents de ses directions - a souligné, dans un courrier envoyé le 21 janvier 2016 à la secrétaire générale du SPW, que "l'instruction des dossiers de recours organisés par le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement ne se limite pas uniquement à l'examen des moyens invoqués par les requérants. En effet, le Ministre délégué à cet effet par le Gouvernement dispose d'un pouvoir de réformation complet de la décision attaquée. Partant, les agents qui instruisent ces recours pour le compte du Ministre sont amenés si nécessaire à réviser partiellement voire totalement le dossier de première instance. À ce titre, ces personnes sont amenées à fournir un travail équivalent à celui de leurs collègues, agents traitants, affectés en directions extérieures du Département des Permis et Autorisations, lesquels se sont vu attribuer une fonction qualifiante".

De ce qui précède, il est donc permis de considérer qu'en estimant, d'une part, que les fonctions de la requérante en matière d'instruction des recours contre les permis d'environnement et les permis uniques ne relèvent pas du deuxième critère de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne et, d'autre part, que les fonctions exercées par les agents des directions extérieures appelés à instruire les demandes de permis d'environnement et de permis uniques relèvent de ce critère, la partie adverse a commis une erreur manifeste d'appréciation et a également traité de manière différente des agents se trouvant, en ce qui concerne l'appréciation de leurs fonctions au regard des critères de l'article 113, § 3, du Code de la fonction publique wallonne, dans une situation identique, et ce sans justification objective et raisonnable.

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Le premier moyen est ainsi fondé.

VII. Indemnité de procédure

VII.1. Thèse des parties

La requérante sollicite une indemnité de procédure de sept cents euros.

La partie adverse expose que la présente affaire constitue l'une des cinq requêtes pratiquement identiques introduites via le même avocat dans des affaires similaires. Elle indique que les éléments d'individualisation de ces requêtes sont limités puisque les requérants sont tous affectés dans la même direction générale, sont dans la même situation et invoquent les mêmes moyens.

Dans ce contexte particulier, elle sollicite, dans l'hypothèse d'une annulation, que l'indemnité de procédure, dans chacune de ces affaires, soit réduite au minimum réglementaire, soit cent quarante euros.

Dans son dernier mémoire, elle dit ne pas contester l'octroi d'une indemnité de procédure mais sollicite sa réduction en raison du caractère manifestement déraisonnable de la situation. Selon elle, l'avocat de la requérante a rédigé les mêmes écrits de procédure pour l'ensemble des autres requérants. Elle estime en conséquence que la situation est comparable à celle de plusieurs personnes agissant dans le cadre d'une seule requête en annulation.

VII.2. Appréciation

L'indemnité de procédure couvre forfaitairement les frais d'avocat exposés par la partie qui obtient gain de cause (article 30/1 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973). En l'espèce, le fait que cinq agents du SPW

ont recouru aux services du même avocat qui a rédigé des écrits de procédure soulevant des moyens identiques n'aboutit pas à devoir réduire l'indemnité de procédure. En effet, non seulement chaque requête et mémoire en réplique contient des éléments spécifiques, la situation administrative des requérants n'étant pas en tous points identique, mais, en outre, chacun des cinq requérants a dû ou va devoir exposer des frais propres afin de rémunérer son avocat. Il n'y a donc pas lieu de réduire l'indemnité de procédure en raison du caractère manifestement déraisonnable de la situation.

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PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D'ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er.

L'arrêté du Gouvernement wallon du 18 décembre 2015 approuvant l'organigramme global du Service public de Wallonie, en ce que cet organigramme attribue au poste n° C02056 (métier 05) de la direction des Permis et Autorisations de la DGO3 (code d'affectation 03080100), occupé par Sabine PEVENAGE, le grade d'attaché, et non celui d'attaché qualifié, est annulé.

Article 2.

Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie requérante, à charge de la partie adverse.

Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis à charge de la partie adverse.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la VIIIe chambre, le vingt-huit février deux mille dix-sept, par :

Jacques VANHAEVERBEEK, président de chambre, Pascale VANDERNACHT, conseiller d'État, Frédéric GOSSELIN, conseiller d'État, Florence VAN HOVE, greffier.

Le Greffier, Le Président,

Florence VAN HOVE. Jacques VANHAEVERBEEK.

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Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.237.509