Belgian Council of State dismisses hospital network's suspension request for new children's care program standards.

RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

VOORZITTER VAN DE VIIe KAMER

nr. 229.232 van 20 november 2014

in de zaak A. 212.816/VII-39.145.

In zake : 1. de VZW ZIEKENHUISNETWERK ANTWERPEN (ZNA)

2. de VZW GASTHUISZUSTERS ANTWERPEN (GZA)

3. de VZW ONZE-LIEVE-VROUWZIEKENHUIS (OLVZ)

4. het AZ SINT-JAN BRUGGE-OOSTENDE (AZ Sint-Jan)

5. de VZW H.-HARTZIEKENHUIS ROESELARE-MENEN

(HHRM)

6. de VZW ZORGNET VLAANDEREN

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Tom De Gendt kantoor houdend te 3000 Leuven Sint-Geertruiabdij 8, bus 2

bij wie woonplaats wordt gekozen

tegen :

de BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Emmanuel Jacubowitz en Anthony Poppe kantoor houdend te 1160 Brussel Tedescolaan 7

bij wie woonplaats wordt gekozen

I. Voorwerp van de vordering

1. De vordering, ingesteld op 17 juni 2014, strekt tot de schorsing van de tenuitvoerlegging van het koninklijk besluit van 2 april 2014 houdende vaststelling van de normen waaraan het zorgprogramma voor kinderen moet voldoen om erkend te worden (hierna : koninklijk besluit van 2 april 2014).

VII-39.145-1/11

II. Verloop van de rechtspleging

2. De verwerende partij heeft een nota ingediend.

Auditeur Anja Somers heeft een verslag opgesteld.

De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 6 november 2014.

Kamervoozitter Eric Brewaeys heeft verslag uitgebracht.

Advocaat Tom De Gendt, die verschijnt voor de verzoekende partijen, en advocaat Anthony Poppe, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.

Auditeur Anja Somers heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven.

Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.

III. Feiten

3.1. De eerste tot en met de vijfde verzoekende partij zijn ziekenhuizen bestaande uit verschillende vestigingsplaatsen en die op verschillende van hun vestigingsplaatsen over een dienst kindergeneeskunde beschikken waar zij een zorgprogramma voor kinderen uitbaten.

Zesde verzoekende partij, Zorgnet Vlaanderen, is een vereniging zonder winstoogmerk waarin meer dan 500 verzorginstellingen en voorzieningen van privaatrechtelijk initiatief lid zijn. De eerste, tweede en derde verzoekende

VII-39.145-2/11

partij zijn lid van Zorgnet Vlaanderen.

3.2. Artikel 12 van de gecoördineerde wet van 10 juli 2008 op de ziekenhuizen en andere verzorgingsinrichtingen machtigt de Koning om na advies van de Nationale Raad voor Ziekenhuisvoorzieningen, afdeling erkenning en programmatie, de lijst van zorgprogramma's vast te stellen, zoals die door Hem nader worden omschreven en die moeten worden erkend door de overheid bevoegd voor het gezondheidsbeleid op grond van de artikelen 128, 130 en 135 van de Grondwet. Hierbij kan de Koning voor deze zorgprogramma's karakteristieken definiëren om erkend te kunnen worden, zoals de doelgroep, de aard en de inhoud van de zorg, het minimaal activiteitsniveau, de vereiste infrastructuur, de vereiste medische en niet-medische personeelsomkadering en deskundigheid, kwaliteitsnormen en normen inzake kwaliteitsopvolging, bedrijfseconomische criteria en geografische toegankelijkheidscriteria.

3.3. De Nationale Raad voor Ziekenhuisvoorzieningen verstrekte op 14 juni 2012 advies. Hierna werd het ontwerpbesluit grondig herzien. De inspecteur van Financiën adviseerde gunstig. De minister van Begroting verleende zijn akkoord. De Raad van State, afdeling wetgeving verstrekte advies op 17 maart 2014. Het bestreden koninklijk besluit werd op 18 april 2014 gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad.

3.4. Dit besluit voert nieuwe erkenningsnormen in voor het zorgprogramma voor kinderen. Het vervangt de regeling voorzien in het koninklijk besluit van 13 juli 2006 "houdende vaststelling van de normen waaraan het zorgprogramma voor kinderen moet voldoen om erkend te worden en tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1997 houdende vaststelling van de normen waaraan de functie 'chirurgische daghospitalisatie' moet voldoen om te worden erkend". Er wordt overgestapt van een uniform systeem naar een genivelleerd systeem van drie niveaus in functie van de zorgbehoefte. Het bestreden besluit omvat de erkenningsnormen voor drie zorgprogramma's :

VII-39.145-3/11

1° een basiszorgprogramma voor kinderen dat betrekking heeft op alle kinderen die een dagingreep of een dagbehandeling in het ziekenhuis ondergaan of die voorlopig gehospitaliseerd worden (Hoofdstuk II van het koninklijk besluit van 2 april 2014);

2° een gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen dat naast het basiszorgprogramma voor kinderen ook de opname met minimum één overnachting, alsook subspecialistische zorg en diagnostiek aanbiedt (Hoofdstuk III van het koninklijk besluit van 2 april 2014);

3° een tertiair zorgprogramma voor kinderen dat naast de doelgroep van het basiszorgprogramma en het gespecialiseerd zorgprogramma ook instaat voor de opname van ernstig zieke kinderen die intensieve en/of bijzonder gespecialiseerde en multi- en interdisciplinaire zorgen nodig hebben (Hoofdstuk IV van het koninklijk besluit van 2 april 2014).

3.5. Het besluit bepaalt voorts welke afdelingen en welke diensten het tertiair zorgprogramma dient te omvatten per vestigingsplaats respectievelijk per ziekenhuis of ziekenhuisassociatie.

Het tertiair zorgprogramma dient een afdeling "complexe en/of multidisciplinaire pediatrische zorg", een afdeling "pediatrische intensieve zorgen", een afdeling "multidisciplinaire pediatrische raadpleging" en een afdeling "multidisciplinaire pediatrische daghospitalisatie" te omvatten (artikel 52, tweede lid).

Overeenkomstig artikel 54, § 1, van het bestreden besluit maakt dit tertiair zorgprogramma deel uit van een ziekenhuis of van een associatie van ziekenhuizen zoals bedoeld in paragrafen 5 en 6 van dit artikel dat ook beschikt over :

1°een erkende functie gespecialiseerde spoedgevallenzorg;

2°een erkende dienst voor intensieve neonatologie;

3°een erkend gespecialiseerd zorgprogramma voor pediatrische

VII-39.145-4/11

hemato-oncologie;

4° een centrum voor menselijke erfelijkheid;

5°een erkend zorgprogramma cardiale pathologie C;

6°een erkende medische dienst transplantatiecentrum.

Paragraaf 2 van dit artikel 54 bepaalt dat het ziekenhuis of de associatie van ziekenhuizen zoals bedoeld in paragrafen 5 en 6 van artikel 54

beschikt over een dienst medische beeldvorming met ervaring in de diagnostiek bij kinderen.

Overeenkomstig paragraaf 3 van dit artikel 54 voorziet het ziekenhuis of de ziekenhuisassociatie zoals bedoeld in paragrafen 5 en 6 in de mogelijkheid tot diagnostiek en behandeling van kinderen met nierinsufficiëntie.

Deze voorwaarden dienen vervuld te worden per ziekenhuis of per ziekenhuisassociatie.

Wanneer het ziekenhuis of de ziekenhuisassociatie zoals bedoeld in artikel 54, paragrafen 5 en 6 van het koninklijk besluit van 2 april 2014, niet zelf beschikt over het in paragraaf 1, eerste lid, 3° tot en met 6° en paragraaf 3 bedoelde zorgaanbod dan kan een samenwerkingsovereenkomst met één of meerdere ziekenhuizen worden gesloten teneinde over dergelijk zorgaanbod te kunnen beschikken (artikel 54, § 4, van het koninklijk besluit van 2 april 2014).

De paragrafen 5 en 6 van artikel 54 voorzien in een uitzondering op artikel 82 van de gecoördineerde wet van 10 juli 2008 op de ziekenhuizen en andere verzorgingsinrichtingen wanneer een gewest over geen enkel of over slechts één tertiair zorgprogramma beschikt dat op één vestigingsplaats voldoet aan alle erkenningsvoorwaarden. Indien paragrafen 5 en 6 van toepassing zijn dan kan dit in geen geval leiden tot de oprichting van meer dan twee tertiaire zorgprogramma's in het betrokken gewest (paragraaf 7).

VII-39.145-5/11

Het bestreden koninklijk besluit bepaalt eveneens de voorwaarden in verband met de medische en niet-medische personeelsomkadering. Zo somt artikel 61 van het koninklijk besluit van 2 april 2014 de geneesheren-specialisten op die verbonden dienen te zijn aan het tertiair zorgprogramma en waarvan de medische permanentie (24 uur op 24 uur en 7 dagen op 7) dient te worden verzekerd.

Artikel 68 bepaalt dat de medische leiding van een afdeling "pediatrische intensieve zorg" uitgeoefend wordt door een pediater met bijzondere beroepstitel "intensieve zorg" of een geneesheer-specialist in een andere discipline met bijzondere beroepstitel "intensieve zorg" en ten minste zeven jaar bewijsbare ervaring in de zorg van kritiek zieke kinderen. Hij is voltijds verbonden aan de afdeling pediatrische intensieve zorgen.

Voor de afdeling pediatrische intensieve zorgen wordt eveneens een medische permanentie vereist door ten minste één geneesheer-specialist met bijzondere beroepstitel "intensieve zorg". Hij staat exclusief ter beschikking van deze afdeling (artikel 71 van het koninklijk besluit van 2 april 2014).

3.6. Sinds 1 juli 2014 zijn, als gevolg van de zesde staatshervorming, de gemeenschappen principieel bevoegd om de normen te definiëren waaraan zorgprogramma's moeten beantwoorden om erkend te worden, mits die geen betrekking hebben op de financiering van de exploitatie en op de programmatie aangezien die twee aspecten uitdrukkelijk zijn voorbehouden aan de federale overheid.

IV. Grondvoorwaarden voor het bevelen van de schorsing

4. Luidens artikel 17, § 1, tweede lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State kan slechts tot schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden beslissing worden besloten onder de dubbele voorwaarde dat de zaak te spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot nietigverklaring en dat

VII-39.145-6/11

minstens één ernstig middel wordt aangevoerd dat de nietigverklaring van de beslissing prima facie kan verantwoorden.

Spoedeisendheid

Standpunt van verzoekende partijen

5. De verzoekende partijen zetten het volgende uiteen :

"De ziekenhuizen die optreden als verzoekende partij zijn als fusieziekenhuis enorm benadeeld door de bestreden bepaling. Door de bestreden bepaling zullen de ziekenhuizen met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid hun erkenning voor een aantal van hun zorgprogramma's verliezen. Dit eigenlijk nagenoeg van vandaag op morgen. ln een overgangsregeling is niet voorzien. Dit heeft uiteraard verstrekkende gevolgen voor de inkomsten van de ziekenhuizen, maar ook voor de tewerkstelling binnen de ziekenhuizen. Doordat de ziekenhuizen een aantal van hun erkenningen zullen verliezen, zullen zij ook niet anders kunnen dan de mensen die werkzaam zijn in het kader van het zorgprogramma te ontslaan, minstens zullen deze mensen op een andere locatie moeten te werk gesteld worden.

Voor wat ZNA betreft, houdt de bestreden bepaling in dat zij slechts nog op 1 campus kinderen zal kunnen hospitaliseren (in het kader van een gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen) en op een andere campus nog dagactiviteit kan uitvoeren (in het kader van een basiszorgprogramma voor kinderen). Dit zou verstrekkende gevolgen hebben inzake het pediatrisch aanbod. ZNA verwijst naar stuk 4 waarin de impact van het koninklijk besluit van 2 april 2014 op haar, maar ook op de regio Antwerpen, wordt besproken (…).

Voor wat GZA betreft, houdt de bestreden bepaling in dat zij inzake het aanbod van pediatrie een keuze zal moeten maken tussen haar 3 campussen.

Deze keuze voor de ene campus impliceert automatisch een verlies van zorgen op de andere campussen. Concreet kan volgende situatie ontstaan: GZA kiest voor een gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen op haar campus Sint Augustinus. Door deze keuze kan GZA niet meer erkend worden voor een gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen op haar campussen Sint-Vincentius en Sint-Jozef. ln het geval van Sint-Vincentius dat in het centrum van Antwerpen is gevestigd, betekent dit dat geen pediatrische patiënten meer kunnen worden gehospitaliseerd. Dit is niet alleen een probleem voor de toegankelijkheid van de zorg, maar is vooral ook een gevaar voor de gezondheidszorg in het centrum van Antwerpen. Bovendien is de pediatrische dienst in Sint-Vincentius gekoppeld aan een van de drukst bezochte spoedgevallendiensten, waar een zeer hoog aantal kinderen wordt gezien. ln 2013 waren er in totaal 19.564 opnames waarvan 4.167 kinderen waren (22 %)

en waarvan er 637 (15 %) werden gehospitaliseerd in ligdagen gaat het om

VII-39.145-7/11

3.559 (pediatrie) en 318 (pediatrische heelkunde) en voor wat betreft opnames klassieke pediatrie 1.216 (pediatrie) en 15 (pediatrische heelkunde). Wat betreft het daghospitaal gaat het over 106 (pediatrie) en 593 (pediatrische heelkunde).Het spreekt voor zich dat de verplaatsing van deze patiëntengroep naar een andere campus geen evidentie is en zeer grote risico's met zich meebrengt op het vlak van patiëntveiligheid. Hetzelfde geldt dan voor de campus Sint-Jozef waar dan zelfs geen basiszorgprogramma voor kinderen mag worden aangeboden.

Voor wat OLVZ betreft, houdt de bestreden bepaling in dat zij inzake het aanbod van pediatrie nog op 1 campus kinderen zal kunnen ontvangen in het kader van het gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen en op de ander campus dagactiviteiten kan uitvoeren in het kader van een basiszorgprogramma voor kinderen. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor het pediatrisch aanbod in de zorgregio Asse en de toegankelijkheid van de zorg in het Nederlands. ln 2013

waren er in totaal é.850 ligdagen in OLVZ waarvan 8044 opnames pediatrie in beide campussen en 36% of 2.932 opnames in de campus Asse. De materniteit in Asse registreerde 638 bevallingen. Het spreekt voor zich dat de verplaatsing van deze patiëntengroep naar een andere campus geen evidentie is en zeer grote risico's met zich meebrengt op het vlak van patiëntveiligheid.

Voor wat AZ Sint-Jan betreft, houdt de bestreden beslissing in dat zij inzake het aanbod van pediatrie een keuze zal moeten maken tussen 2 campussen. Het AZ Sint-Jan zal nog slechts op 1 campus, met name campus Sint-Jan te Brugge kinderen kunnen hospitaliseren (in het kader van een gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen) en op de andere campus Henri Serruys in Oostende nog slechts poliklinische en dagactiviteiten kunnen uitvoeren (in het kader van een basiszorgprogramma voor kinderen),In 2013

werden er op campus Henri Serruys te Oostende 809 kinderen opgenomen (dit is 8 % van de 10.261 totaal aantal opnames) wat 2.046 ligdagen vertegenwoorrligt (dit is 2.37 % van de 86.912 totaal aantal ligdagen). Het verliezen van een erkenning van een zorgprogramma voor kinderen heeft tot gevolg dat er geen permanentie meer zal zijn van pediaters op de campus Henri Serruys in Oostende waardoor de erkenning van de diensten materniteit (530 bevallingen in 2013) en spoedgevallen op deze campus bedreigd worden.

Zelfs al zou men theoretisch een wachtsysteem pediatrie kunnen uitdokteren bemand met extramurale pediaters - wat alvast minder naar de geest van de wet is - dan betekent het verlies van een hospitalisatieafdeling de facto voor de zorgverlening naar kinderen en pasgeborenen een stap achteruit. Zo verliest meteen ook de hele campus te Oostende zijn karakter van acute zorgverlening.

In 2013 waren er van de 18.970 contacten op spoed, 2.797 spoedcontacten bij kinderen (dit is 15%).

Voor wat HHRM betreft, houdt de bestreden bepaling in dat zij inzake het aanbod pediatrie enkel nog op 1 campus kinderen zal kunnen hospitaliseren in het kader van het gespecialiseerd zorgprogramma voor kinderen. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor het pediatrisch aanbod in de zorgregio Menen. In 2013 waren er in totaal 118.670 ligdagen in de 2 campussen in Roeselare en 36.849 in de campus Rijselstraat in Menen. Hiervan waren en 2.067 opnames op pediatrie in Roeselare en 1.012 op de campus Rijselstraat in Menen. Het spreekt voor zich dat de verplaatsing van deze patiëntengroep naar een andere campus

VII-39.145-8/11

geen evidentie is en zeer grote risico's met zich meebrengt op het vlak van patiëntveiligheid.

Zoals hierboven is aangetoond, berokkent de bestreden bepaling verschillende leden van Zorgnet Vlaanderen een ernstig nadeel dat niet meer kan worden hersteld via of na een vernietiging. Dit houdt onmiddellijk in dat onderhavige procedure ook in hoofde van Zorgnet Vlaanderen spoedeisend is.

Uit het voorgaande volgt dat de bestreden bepaling aan verzoekende partijen een ernstig nadeel berokkent dat zich voordoet vooraleer de eventuele vernietiging zou tussenkomen en waardoor het verzoekschrift tot vernietiging verzoekende partijen derhalve niet efficiënt kan behoeden en het nadeel niet meer kan worden hersteld via of na een vernietiging. Het nadeel dat in hoofde van verzoekende partijen wordt teweeggebracht is dan ook zeer ernstig en moeilijk herstelbaar".

Beoordeling

6. Een zaak is spoedeisend en dus vatbaar voor beoordeling in kort geding, zodra de vrees voor schade van enig belang, of zelfs voor ernstige nadelen, een onmiddellijke beslissing wenselijk maakt. Bijgevolg mag het kort geding worden gehanteerd wanneer het geschil niet met de gewone procedure binnen de gewenste tijdspanne opgelost kan worden opgelost.

7. Zoals verwerende partij in haar uiteenzetting ten aanzien van de spoedeisendheid heeft uiteengezet zijn de gemeenschappen sinds 1 juli 2014

bevoegd geworden voor de zorgprogramma's. Alle aanvragen met betrekking tot het tertiair zorgprogramma zullen groepsgewijs worden behandeld in toepassing van artikel 9 van het besluit van de Vlaamse regering van 18 februari 1997 tot vaststelling van de procedure voor het verkrijgen van een planningsvergunning en een exploitatievergunning voor intramurale en transmurale voorzieningen in de gezondheidszorg :

"Art. 9

§ 1 Met toepassing van nieuwe of wijzigende reglementering inzake planning, kan (de administrateur-generaal) een uiterste datum bepalen waarop alle aanvragen ingediend moeten zijn, dit met het oog op een groepswijze behandeling van soortgelijke dossiers.

§ 2 Als de administratie aanvullende stukken of gegevens opvraagt, dient de aanvrager deze binnen dertig dagen op te sturen, zoniet is § 9 van dit artikel van toepassing.

VII-39.145-9/11

§ 3 Binnen vier maanden na de uiterste datum waarvan sprake in § 1, wordt aan de aanvrager per aangetekende brief toegestuurd:

1.ofwel een met redenen omkleed voornemen tot weigering van de planningsvergunning;

2.ofwel een met redenen omkleed voornemen tot toekenning van de planningsvergunning;

3.ofwel, als er in de groep dossiers geen enkel voornemen tot weigering wordt betekend, een met redenen omklede planningsvergunning.

§ 4 Voor de aanvrager die een voornemen tot weigering van de planningsvergunning heeft ontvangen, gelden de artikelen 5, tweede lid, en 6

(Artikel 7 is van overeenkomstige toepassing voor zover de bepalingen van paragraaf 5 tot en met 8 daarvan niet afwijken.)

§ 5 Alvorens advies te verlenen, nodigt de (Adviescommissie) alle aanvragers binnen de groepsgewijze behandeling per aangetekend schrijven uit om hun gemotiveerd standpunt kenbaar te maken met betrekking tot het dossier dat hen aanbelangt.

Deze aanvragers dienen hun standpunt bij aangetekend schrijven op te sturen aan de (Adviescommissie), binnen vijftien dagen na ontvangst van de voormelde uitnodiging. Zij kunnen daarin vragen om gehoord te worden.

Als de aldus uitgenodigde aanvragers niet hebben gereageerd zoals beschreven in het vorige lid, worden zij geacht geen opmerkingen te hebben.

§ 6 De (Adviescommissie) hoort de indiener(s) van het (de)

bezwaarschrift(en) en de andere aanvragers als daarom werd verzocht. De verzorgingsvoorzieningen worden daartoe op de zitting van de (Adviescommissie) uitgenodigd per aangetekend schrijven, verstuurd uiterlijk de achtste dag voor de zitting.

§ 7 (Het gemotiveerd advies van de Adviescommissie wordt per aangetekende brief betekend aan alle verzorgingsvoorzieningen die in de procedure betrokken waren.)

§ 8 (De minister of de administrateur-generaal beslist groepsgewijs in alle dossiers. Als het advies van de Adviescommissie niet binnen de gestelde termijn is meegedeeld, kan de minister geen beslissing nemen zonder ook de aanvragers te hebben gehoord die hun standpunt hebben ingediend en die gevraagd hebben om te worden gehoord.)

§ 9 (Aanvragen die worden ingediend na de datum die door de administrateur-generaal is bepaald, conform § 1, worden behandeld na de datum waarop de administrateur-generaal of de minister groepsgewijs de beslissingen heeft genomen, volgens de bepalingen van artikel 3 tot en met 8.

Hiertoe worden deze aanvragen door de administratie geacht te zijn ontvangen op de datum waarop de administrateur-generaal of de minister de beslissingen, vermeld in § 8, heeft genomen.)".

Er blijkt nog geen datum te zijn vastgesteld waarop de aanvragen voor het tertiair zorgprogramma dienen te worden ingediend. De procedure voorziet dan nog een termijn van vier maanden vooraleer er een voorstel wordt geformuleerd. Intussen blijft de lopende erkenning voor het zorgprogramma voor

VII-39.145-10/11

kinderen behouden zodat de verzoekende partijen hun werkzaamheden kunnen blijven uitoefenen en er op dit moment geen sprake is van materiële of morele schade. Er kan bovendien niet worden ingezien dat de morele schade niet ongedaan kan worden gemaakt door een eventuele vernietiging van het bestreden besluit. De verzoekende partijen tonen niet aan dat de procedure tot nietigverklaring niet tijdig zou kunnen tussenkomen waardoor de spoedeisendheid niet kan worden aangenomen.

8. Er is niet voldaan aan ten minste één van de voorwaarden gesteld in artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State die cumulatief vervuld moeten zijn wil een vordering tot schorsing worden toegewezen.

BESLISSING

De Raad van State verwerpt de vordering.

Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van twintig november tweeduizend veertien, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:

Eric Brewaeys, kamervoorzitter, bijgestaan door Bart Tettelin, griffier.

De griffier De voorzitter

Bart Tettelin Eric Brewaeys

VII-39.145-11/11

PDF document ECLI:BE:RVSCE:2014:ARR.229.232