Belgian court quashes customs penalty for customs agent regarding declaration representation type.

N° P.18.0722.N

HERFURTH LOGISTICS, société anonyme,

prévenue,

demanderesse en cassation,

Me Martin Lebbe, avocat à la Cour de cassation,

contre

ÉTAT BELGE, service public fédéral Finances, représenté par le ministre des Finances,

partie poursuivante,

défendeur en cassation,

Mes Geoffroy de Foestraets, avocat à la Cour de cassation et Stefan De Vleeschouwer, avocat au barreau de Bruxelles.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Le pourvoi est dirigé contre un arrêt rendu le 6 juin 2018 par la cour d'appel d'Anvers, chambre correctionnelle.

La demanderesse invoque cinq moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le conseiller Erwin Francis a fait rapport.

L'avocat général délégué Alain Winants a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

Sur le premier moyen :

1. Le moyen est pris de la violation des articles 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 12 et 14 de la Constitution, 139, 6°, 202, dans sa version applicable, et 261 de la loi générale du 18 juillet 1977 sur les douanes et accises, ainsi que de la méconnaissance des principes généraux du droit relatifs à la légalité d'une disposition pénale et à la hiérarchie des normes juridiques : l'arrêt rejette, à tort, la méconnaissance du principe de légalité alléguée par la demanderesse et déclare l'action publique recevable ; les dispositions précitées de la loi générale sur les douanes et accises ne donnent pas une définition suffisamment précise des faits incriminés ; ces dispositions ne mentionnent pas ce qu'il faut entendre par la valeur de chaque espèce de marchandises et, lorsque cette valeur est inexacte, elles ne définissent ni ne précisent ce qu'il faut entendre par marchandises présentant un risque de fraude exceptionnel alors que l'arrêt déclare la demanderesse coupable sur ce fondement, elles n'imposent aucune obligation spécifique en termes de vigilance ou de contrôle au déclarant qui accepte la valeur communiquée par l'importateur et elles n'indiquent aucun comportement à suivre en ce qui concerne la constatation ou l'indication de la valeur des marchandises dans la déclaration ; ainsi, c'est à tort que la demanderesse a été poursuivie et déclarée coupable.

2. Aux termes de l'article 12, alinéa 2, de la Constitution, nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans la forme qu'elle prescrit. L'article 14 de la Constitution dispose que nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi.

Le principe de légalité en matière pénale consacré par ces dispositions est un droit fondamental garanti de manière totalement ou partiellement analogue par les articles 7, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 15, § 1er, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Conformément à l'article 26, § 4, alinéa 2, 2°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la Cour peut examiner si la disposition pénale contestée ne viole manifestement pas les articles 12, alinéa 2, et 14 de la Constitution.

3. La légalité d'une disposition pénale requiert qu'elle soit suffisamment accessible et que, lue isolément ou en combinaison avec d'autres dispositions, elle décrive de manière suffisamment précise le comportement qualifié de punissable, de sorte que sa portée soit raisonnablement prévisible.

4. Le fait que le juge dispose d'un certain pouvoir d'appréciation au moment de préciser la disposition pénale n'est pas, en soi, contradictoire avec cette exigence de prévisibilité raisonnable. En effet, il y a lieu de tenir compte du caractère général des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s'appliquent et de l'évolution des comportements qu'elles répriment. Le principe même de la généralité de la loi implique que, souvent, ses formulations ne sauraient avoir une précision absolue. La condition de la prévisibilité raisonnable est remplie lorsqu'au moment d'adopter le comportement reproché, la personne à laquelle s'applique la disposition pénale a la possibilité de connaître sur la base de cette disposition légale, le cas échéant à l'aide de l'interprétation qu'en donnent les juridictions, les actes et manquements entraînant sa responsabilité pénale. Le juge qui apprécie cette condition peut notamment tenir compte de la qualité ou fonction particulière de la personne à laquelle s'adresse la disposition pénale, de ses connaissances spécifiques de la matière ou du fait qu'elle a ou peut avoir accès à des informations adéquates par sa profession.

5. Conformément à l'article 139, 6°, de la loi générale sur les douanes et accises, la déclaration en détail doit contenir la valeur, pour chaque espèce de marchandises.

L'article 202 de la loi générale sur les douanes et accises dispose :

« § 1er. Lorsque, postérieurement à la clôture du certificat de vérification, les agents établissent, dans le délai de trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s'il n'y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette d'impôts, que par suite d'un acte passible de poursuites judiciaires répressives, les droits ou les droits d'accise légalement dus sur des marchandises déclarées n'ont pas été ou n'ont pas été intégralement perçus, les droits ou les droits d'accise éludés doivent être payés par le redevable de ces droits, soit à titre principal, soit à titre subsidiaire, ou par ses ayants droit.

§ 2. Les personnes visées au § 1er sont punies d'une amende comprise entre cinq et dix fois les droits. (...) ».

Dans sa version applicable, l'article 261 de la loi générale sur les douanes et accises dispose :

« Sont punies d'une amende de 125 EUR à 1.250 EUR, pour autant qu'elles ne soient pas réprimées par une autre sanction en matière de douane et d'accise, les infractions :

- aux règlements et décisions de caractère général du Conseil ou de la Commission de l'Union européenne ;

- aux arrêtés pris par application de l'article 11, § 1er ;

- d'une manière générale, aux lois et arrêtés en matière de douane et d'accise.

Les marchandises faisant l'objet de ces infractions sont saisies et confisquées ».

Ces dispositions érigent, en principe, en infraction pénale le dépôt par un agent en douane de déclarations d'importation faisant mention de marchandises de valeur incorrecte de même que la non-perception totale ou partielle, résultant de cette déclaration inexacte, de droits ou d'accises dus sur ces marchandises.

6. L'arrêt considère que :

- en tenant compte d'un prix unitaire par bicyclette de 14,50 USD CFR Anvers, qui ressort d'une confirmation de vente entre le vendeur chinois et l'importateur, une bicyclette a coûté à cet importateur environ 23 euros, frais de manutention inclus, y compris le paiement des droits de douane ;

- l'administration estime que la valeur en douane déclarée pour ces bicyclettes était trop basse et que des droits d'entrée ainsi que des droits antidumping ont ainsi été éludés ;

- sur la base de l'évaluation effectuée par l'administration, la valeur réelle de la transaction est de 46,52 euros par bicyclette importée ;

- compte tenu du risque de fraude exceptionnel que présente l'importation de ces marchandises sur lesquelles sont perçus non seulement un droit d'entrée de 14 p.c. mais aussi un droit antidumping s'élevant à pas moins de 48,5 p.c., un devoir de vigilance incombe à l'agent en douane lors du dépôt de déclarations de mise en libre pratique de ces marchandises ;

- les responsables du dossier ne se sont pas interrogés sur le montant de la valeur en douane au moment de la déclaration, de sorte qu'il est établi que des instructions insuffisantes leur ont été données par la société ;

- compte tenu de ce qui précède et en l'absence de force majeure rendue admissible, d'erreur invincible ou de toute autre cause d'excuse, la culpabilité du chef d'une infraction est établie ;

- un agent en douane, qui est un professionnel, ne peut sérieusement alléguer qu'il ignorait commettre un acte punissable et passible de poursuites lorsque la valeur des marchandises figurant dans ses déclarations est trop faible, même lorsque cette valeur est basée sur les factures transmises par son mandant.

Par ces motifs, la juridiction d'appel a considéré que les dispositions susmentionnées de la loi générale sur les douanes et accises impliquent qu'en sa qualité d'intermédiaire professionnel, la demanderesse fasse preuve d'une vigilance particulière, par mesure de précaution générale, lorsqu'elle indique sur les déclarations d'importation la valeur des marchandises qui, étant soumises à des droits d'entrée et à des droits antidumping élevés, présentent un risque de fraude exceptionnel. La juridiction d'appel a ensuite déduit des circonstances alléguées, parmi lesquelles la différence importante entre la valeur réelle et la valeur déclarée des bicyclettes importées, que la demanderesse n'a pas observé cette mesure de précaution en l'espèce et, en conséquence, elle a conclu à la culpabilité de la demanderesse et décidé que celle-ci était tenue de s'acquitter des droits faisant l'objet de l'action fiscale. Ces précisions apportées aux dispositions susmentionnées de la loi générale sur les douanes et accises permettent à un agent en douane normal et prudent de connaître, au moment d'adopter les comportements reprochés, les faits et négligences qui engagent sa responsabilité pénale. Ainsi, le principe de légalité n'a manifestement pas été méconnu et la décision est légalement justifiée.

Le moyen ne peut être accueilli.

Sur le troisième moyen :

7. Le moyen est pris de la violation de l'article 149 de la Constitution : l'arrêt ne répond pas à la défense de la demanderesse selon laquelle, conformément à l'article 135, alinéa 2, de la loi générale du 18 juillet 1977 sur les douanes et accises, l'action publique doit être rejetée comme non fondée dans la mesure où elle est dirigée contre la demanderesse en qualité d'agent en douane, dès lors que l'intention de déclarer les marchandises à une valeur trop basse et, de la sorte, d'éluder des droits d'entrée et des droits antidumping ne peut exister que dans le chef de son mandant.

8. En vertu des articles 135, alinéa 2, et 261/2, 1°, de la loi générale sur les douanes et accises, l'agent en douane qui a suivi les instructions de son client pour la déclaration à faire à la douane est mis hors de cause lorsqu'est établie la culpabilité de son client du chef de fraude. Toutefois, le représentant en douane qui agit comme représentant indirect reste tenu au paiement des impôts, solidairement avec son client.

9. L'arrêt ne répond pas à la défense de la demanderesse qui, sur le fondement de l'article 135, alinéa 2, de la loi générale sur les douanes et accises, allègue qu'elle doit être mise hors de cause. Ainsi, l'arrêt n'est pas régulièrement motivé s'agissant de la décision rendue sur l'action publique.

Le moyen est fondé.

Sur le quatrième moyen :

10. Le moyen est pris de la violation des articles 4.5, 217.1, 221.1, 243 et 246 du Code des douanes communautaire, 267, 281, 282 et 283 de la loi générale du 18 juillet 1977 sur les douanes et accises, ainsi que de la méconnaissance du principe général du droit de l'Union européenne relatif au respect des droits de la défense, qui impose à l'administration de respecter les droits de la défense, du droit qui en découle pour tout un chacun d'être entendu avant que soit prise une décision pouvant être préjudiciable à ses intérêts et du principe général du droit relatif à la hiérarchie des normes juridiques, qui consacre la primauté du droit international sur le droit national :

à tort, la juridiction d'appel se déclare compétente pour statuer sur l'action fiscale ou ne déclare pas cette action irrecevable pour violation des droits de la défense et du droit de recours prévu à l'article 243 du Code des douanes communautaire ; les articles 281, 282 et 283 de la loi générale sur les douanes et accises ne peuvent avoir pour effet de méconnaître les droits reconnus par le droit de l'Union européenne ; les droits de la défense requièrent qu'une personne soit entendue par l'administration avant de se voir communiquer une dette douanière ; il ne suffit pas que cette personne puisse se défendre ultérieurement devant les juridictions pénales ; par procès-verbal du 9 juin 2015, la dette douanière a été communiquée à la demanderesse sans que celle-ci ait été entendue en ses moyens de défense ; la demanderesse n'a pas davantage pu introduire un recours contre ce procès-verbal dès lors qu'un tel recours n'était pas organisé en droit belge ; pourtant, le procès-verbal visé à l'article 267 de la loi générale sur les douanes et accises vaut prise en compte au sens de l'article 217.1 du Code des douanes communautaire ; cette prise en compte et cette communication constituent des décisions administratives et, par conséquent, des décisions au sens de l'article 4.5 du Code des douanes communautaire, susceptibles de recours sur la base de l'article 243 du même code ; ce droit de recours ne peut être rendu inopérant par une juridiction considérant le procès-verbal comme une décision prise par les autorités douanières sur la base du droit pénal, au sens de l'article 246 du Code des douanes communautaire ; un procès-verbal n'est une décision au sens de l'article 246 que s'il mentionne la décision d'engager l'action publique, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Le moyen demande que soit posée à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : « Le seul fait que l'administration des douanes constate des infractions, des fraudes ou des violations de la loi dans un procès-verbal - qui vaut prise en compte au sens de l'article 217.1 du Code des douanes communautaire (devenu l'article 101 du Code des douanes de l'Union) et dont la délivrance d'une copie a valeur de communication au sens de l'article 221.1 du Code des douanes communautaire (devenu l'article 102 du Code des douanes de l'Union) - permet-il de faire abstraction du principe général du droit de l'Union relatif au respect des droits de la défense, qui impose qu'une personne soit entendue par l'administration avant que cette administration lui communique une dette douanière, ainsi que du droit, conféré par le droit de l'Union, d'intenter un recours contre la décision de prise en compte de la dette douanière et contre la décision de communiquer cette dette ? ».

11. Selon l'article 4.5 du Code des douanes communautaire, on entend par « décision » au sens dudit code tout acte administratif concernant la réglementation douanière pris par une autorité douanière statuant sur un cas individuel, qui a des effets de droit sur une ou plusieurs personnes déterminées ou susceptibles d'être déterminées.

L'article 217.1, alinéa 1er, du Code des douanes communautaire dispose :

« Tout montant de droits à l'importation ou de droits à l'exportation qui résulte d'une dette douanière, ci-après dénommé ‘montant de droits', doit être calculé par les autorités douanières dès qu'elles disposent des éléments nécessaires et faire l'objet d'une inscription (prise en compte) par lesdites autorités dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu ». Aux termes de l'article 221.1 du Code des douanes communautaire, le montant des droits doit être communiqué au débiteur selon des modalités appropriées dès qu'il a été pris en compte.

L'article 243 du Code des douanes communautaire dispose que toute personne a le droit d'exercer un recours contre les décisions prises par les autorités douanières qui ont trait à l'application de la réglementation douanière et qui la concernent directement et individuellement. L'article 246 du Code des douanes communautaire prévoit que le titre VIII dudit code ne s'applique pas aux recours introduits en vue de l'annulation ou de la modification d'une décision prise par les autorités douanières sur la base du droit pénal.

12. Suivant l'article 267 de la loi générale sur les douanes et accises, lorsque les délits, fraudes ou contraventions à la loi sont constatés par procès-verbal, cet acte est dressé sur-le-champ ou le plus tôt que faire se peut, par au moins deux personnes qualifiées à cet effet. Ce procès-verbal doit être établi conformément à l'article 268 de la loi générale sur les douanes et accises. Conformément à l'article 271 de cette même loi, les contrevenants se voient offrir la possibilité de signer le procès-verbal et d'en recevoir une copie ; en cas d'absence, une copie du procès-verbal leur est envoyée.

Aux termes de l'article 281, § 1er, de la loi générale sur les douanes et accises, toutes actions du chef de contraventions, fraudes ou délits, contre lesquels les lois en matière de douanes et accises prononcent des peines seront portées en première instance devant les tribunaux correctionnels, et, en cas d'appel, devant la cour d'appel du ressort, pour y être instruites et jugées conformément au Code d'instruction criminelle. L'article 283 prévoit que, lorsque les contraventions, fraudes, délits ou crimes visés à l'article 281 donnent lieu au paiement de droits et accises et, par conséquent, à une action civile, le juge compétent, soit criminel soit correctionnel, connaît de l'affaire sous ce double rapport et juge l'une et l'autre cause.

13. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'un procès-verbal visé à l'article 267 de la loi générale sur les douanes et accises ne constitue pas une simple décision administrative et n'est donc pas une décision visée à l'article 4.5 du Code des douanes communautaire, même si le fait de le dresser vaut prise en compte au sens de l'article 217.1 du Code des douanes communautaire et le fait d'en délivrer une copie vaut communication au sens de l'article 221.1 de ce même code, et même si le juge pénal statue également sur l'action civile en paiement des droits et accises. En effet, ce procès-verbal a également pour but d'informer le juge répressif des infractions qui y sont constatées lorsque des poursuites pénales sont engagées du chef de ces infractions, indépendamment du fait que le procès-verbal ne mentionne pas, en tant que tel, de décision d'engager des poursuites pénales. Il n'est, dès lors, pas requis que les personnes contre lesquelles le procès-verbal est dressé soient préalablement informées des éléments qui fondent le procès-verbal ni préalablement entendues. Une telle décision ne doit pas davantage pouvoir faire l'objet d'un recours visé à l'article 243 du Code des douanes communautaire.

14. Les droits de défense des personnes faisant l'objet dudit procès-verbal sont garantis à suffisance par la possibilité de consulter le procès-verbal ou par son envoi, et par les droits de consultation et de défense qu'ils peuvent exercer devant la juridiction répressive.

Dans la mesure où il procède d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

15. L'arrêt, qui statue dans le même sens, justifie légalement sa décision.

Dans cette mesure, le moyen ne peut être accueilli.

16. Il n'y a pas lieu de poser la question préjudicielle soulevée, qui n'est pas indispensable pour statuer.

Sur le cinquième moyen :

17. Le moyen est pris de la violation de l'article 4.3 du Traité sur l'Union européenne, 288 à 292 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, 1382 et 1383 du Code civil : l'arrêt rejette la demande de la demanderesse de déclarer irrecevable et non fondée l'action fiscale en raison de la faute délibérée de l'État belge, qui a consisté à empêcher, dans la pratique, les agents en douane d'agir en tant que représentants directs de leurs mandants malgré que cette possibilité ait été prévue par le Code des douanes communautaire ; jusqu'en juillet 2012, un agent en douane était dans l'impossibilité d'agir de manière effective en tant que représentant direct, de sorte que la demanderesse devait continuer à agir en tant que représentant indirect et donc en tant que codébiteur du mandant ; toutefois, les États membres de l'Union européenne sont tenus de prendre toutes les mesures de droit interne, y compris des mesures de nature pratique, qui sont nécessaires pour atteindre l'objectif poursuivi par la réglementation européenne ; par conséquent, au moment des faits en 2011, l'État belge était tenu de donner, à la mention du code [2] sur le « Document unique » qui devait obligatoirement être utilisé pour les déclarations, l'effet de la représentation directe effective ; par les considérations que le régime belge figurant dans la loi générale du 18 juillet 1977 sur les douanes et accises était conforme à la réglementation communautaire, que le mode de représentation indirecte a pu être utilisé pour différentes raisons pratiques au moment des faits et que le recours à la représentation directe était plus qu'occasionnel, la juridiction d'appel n'a pas légalement justifié sa décision selon laquelle l'État n'a pas commis de faute ; la juridiction d'appel aurait dû examiner si, au moment des faits, un agent en douane avait, en pratique, la possibilité d'agir effectivement en tant que représentant direct de son mandant, en utilisant le code [2].

18. L'article 5.2 du Code des douanes communautaire précise que la représentation peut être directe, lorsque le représentant agit au nom et pour le compte d'autrui ou indirecte, lorsque le représentant agit en son nom propre, mais pour le compte d'autrui.

En outre, cette disposition permet aux États membres de se réserver le droit d'effectuer des déclarations en douane sur leur territoire en utilisant le mode de représentation directe ou indirecte, de telle sorte que le représentant doit être un commissaire en douane qui y exerce sa profession. Les États membres peuvent donc réserver le mode de représentation indirecte aux déclarants agissant en qualité d'agents en douane agréés.

L'article 5.4 du Code des douanes communautaire dispose :

- le représentant doit déclarer agir pour la personne représentée, préciser s'il s'agit d'une représentation directe ou indirecte et posséder un pouvoir de représentation ;

- la personne qui ne déclare pas qu'elle agit au nom ou pour le compte d'une autre personne ou qui déclare agir au nom ou pour le compte d'une autre personne sans posséder un pouvoir de représentation est réputée agir en son nom propre et pour son propre compte.

19. L'article 70-3, § 2, de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, avant sa modification par l'article 71 de la loi du 12 mai 2014, prévoit que le déclarant peut agir :

- soit en son nom propre et pour son compte propre ;

- soit en son nom propre mais pour compte d'autrui dans les conditions prévues au chapitre XIV, à savoir le chapitre qui était autrefois intitulé « Agents en douane » ;

- soit au nom et pour compte d'autrui.

L'article 127 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, avant sa modification par l'article 126 de la loi du 12 mai 2014, précise que :

- nul ne peut agir comme représentant en douane s'il n'est pas immatriculé dans un registre spécial à tenir à jour aux conditions prescrites par le ministre des Finances ;

- par « agent en douane », il y a lieu d'entendre toute personne physique ou morale qui, à titre professionnel, remplit les formalités douanières à l'importation, l'exportation et au transit pour compte d'autrui.

20. Il résulte de ces dispositions de droit communautaire et de droit interne que, d'une part, un État membre pouvait, à l'époque des faits, imposer le mode de représentation indirecte à un agent en douane immatriculé qui introduisait la déclaration en cette qualité et, d'autre part, qu'un agent en douane qui n'introduisait pas la déclaration en cette qualité avait bel et bien la possibilité de le faire en tant que représentant direct de son mandant.

Ni les modifications des articles 70-3 et 127 de la loi générale sur les douanes et accises par la loi du 12 mai 2014, ni les travaux parlementaires de cette loi modificatrice ne font apparaître le contraire.

Dans la mesure où il procède d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

21. Par les motifs qu'il énonce, l'arrêt (...) considère, en ce qui concerne les déclarations de mise en libre pratique introduites pour les marchandises faisant l'objet des poursuites, qu'il n'était pas interdit à l'agent en douane d'effectuer une déclaration en qualité de représentant direct et que le régime de droit interne n'est pas contraire aux dispositions communautaires. Cette décision est légalement justifiée, sans que l'arrêt doive examiner plus avant si, au moment des faits, un agent en douane avait, en pratique, la possibilité de faire une déclaration en tant que représentant direct de son mandant.

Dans cette mesure, le moyen ne peut être accueilli.

22. Pour le surplus, le moyen critique l'appréciation souveraine des faits par l'arrêt ou impose à la Cour un examen des faits pour lequel elle est sans pouvoir, et est irrecevable.

Sur le deuxième moyen :

23. Eu égard à la cassation à prononcer ci-après, il n'y a pas lieu de répondre au moyen.

Sur l'étendue de la cassation :

24. L'annulation de la décision sur le bien-fondé de l'action publique n'atteint pas la décision sur le bien-fondé de l'action fiscale, dès lors que cette dernière décision est étrangère à la première et repose sur sa propre base légale.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR,

Casse l'arrêt attaqué en ce qu'il statue sur l'action publique ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Rejette le pourvoi pour le surplus ;

Condamne la demanderesse aux trois quarts des frais, réserve la décision sur le surplus des frais afin qu'il soit statué sur celui-ci par le juge de renvoi ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, à la cour d'appel de Bruxelles.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Paul Maffei, président, Filip Van Volsem, Alain Bloch, Antoine Lievens et Erwin Francis, conseillers, et prononcé en audience publique du quinze janvier deux mille dix-neuf par le président Paul Maffei, en présence de l'avocat général délégué Alain Winants, avec l'assistance du greffier délégué Véronique Kosynsky.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Eric de Formanoir et transcrite avec l'assistance du greffier Tatiana Fenaux.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190115.2