Court rules public subsidies are bound by budgetary rules overriding general contract law principles.

N° C.16.0320.F

RÉGION WALLONNE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire, de la Mobilité, des Transports et du Bien-être animal, dont le cabinet est établi à Namur, chaussée de Louvain, 2,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile,

contre

INSTITUT ROYAL POUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES NATURELLES ET LA PROMOTION DES TECHNOLOGIES PROPRES, association sans but lucratif dont le siège est établi à Uccle, rue de l'Équateur, 45, représentée par ses liquidateurs,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Michèle Grégoire, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Régence, 4, où il est fait élection de domicile,

en présence de

1. RÉGION FLAMANDE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre de l'Environnement, de la Nature et de l'Agriculture, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard du Roi Albert II, 20,

2. RÉGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre du Logement, de la Qualité de la vie, de l'Environnement et de l'Énergie, dont le cabinet est établi à Ixelles, rue Capitaine Crespel, 35,

parties appelées en déclaration d'arrêt commun.

N° C.16.0321.F

RÉGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre du Logement, de la Qualité de la vie, de l'Environnement et de l'Énergie, dont le cabinet est établi à Ixelles, rue Capitaine Crespel, 35,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile,

contre

INSTITUT ROYAL POUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES NATURELLES ET LA PROMOTION DES TECHNOLOGIES PROPRES, association sans but lucratif dont le siège est établi à Uccle, rue de l'Équateur, 45, représentée par ses liquidateurs,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Michèle Grégoire, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Régence, 4, où il est fait élection de domicile,

en présence de

1. RÉGION FLAMANDE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre de l'Environnement, de la Nature et de l'Agriculture, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard du Roi Albert II, 20,

2. RÉGION WALLONNE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire, de la Mobilité, des Transports et du Bien-être animal, dont le cabinet est établi à Namur, chaussée de Louvain, 2,

parties appelées en déclaration d'arrêt commun.

I. La procédure devant la Cour

Les pourvois en cassation sont dirigés contre l'arrêt rendu le 4 décembre 2015 par la cour d'appel de Bruxelles.

Par ordonnances du 20 septembre 2017, le premier président a renvoyé les causes devant la troisième chambre.

Le 20 septembre 2017, l'avocat général Jean Marie Genicot a déposé des conclusions au greffe.

Le conseiller Didier Batselé a fait rapport et l'avocat général Jean Marie Genicot a été entendu en ses conclusions.

II. Les moyens de cassation

À l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.16.0320.F, la demanderesse présente un moyen dans la requête en cassation jointe en copie certifiée conforme au présent arrêt.

À l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.16.0321.F, la demanderesse présente un moyen dans la requête en cassation jointe en copie certifiée conforme au présent arrêt.

III. La décision de la Cour

Les pourvois sont dirigés contre le même arrêt ; il y a lieu de les joindre.

Sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.16.0320.F :

Sur le moyen :

Quant à la première branche :

La demanderesse a conclu devant la cour d'appel dans les termes que reproduit le moyen, en cette branche.

Après avoir énoncé qu'« il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale », l'arrêt considère qu'« il suffisait en effet, pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier [la défenderesse] ou à subventionner ses activités ».

Dès lors que l'arrêt statue comme il eût dû le faire s'il n'avait pas commis la violation alléguée de la foi due aux conclusions de la demanderesse, le moyen, en cette branche, est dénué d'intérêt, partant, irrecevable.

Quant à la deuxième branche :

L'arrêt énonce qu'« une subvention peut également être octroyée par convention », comme en l'espèce, et que « l'exigence d'une inscription budgétaire préalable n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi de la subvention par contrat ; que le contrat de subvention se substitue à la décision unilatérale d'octroi ; que la convention a un caractère synallagmatique dès lors qu'elle détermine les droits et obligations réciproques des parties, notamment l'obligation pour l'autorité subsidiante de verser la subvention allouée et l'obligation corrélative du bénéficiaire de l'utiliser aux fins pour lesquelles elle lui a été octroyée et de justifier de sa correcte utilisation, et que le contrat lie l'autorité subsidiante, qui doit respecter son engagement sous peine d'engager sa responsabilité ».

Il considère ensuite que la demanderesse et la Région de Bruxelles-Capitale ne peuvent être suivies « lorsqu'elles soutiennent qu'une convention, telle la convention de base faisant l'objet des présents débats, ne peut lier l'autorité subsidiante que ‘sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires' ; qu'il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale ; qu'il suffisait en effet, pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier [la défenderesse] ou à subventionner ses activités ; qu'en s'engageant à accorder à [la défenderesse] les subventions annuelles convenues, sans prévoir aucune réserve dans la convention autre que la possibilité de réévaluer les montants chaque année et de revoir la convention en cas de modification importante du statut du président de [la défenderesse], [la demanderesse et la Région de Bruxelles-Capitale] ont pris l'engagement de tout mettre en œuvre pour voter les crédits requis dans les délais convenus afin de pouvoir satisfaire à leurs engagements », et que « le mécanisme contractuel mis en place en l'espèce est donc générateur de droits et d'obligations ; que les droits de [la défenderesse] au payement de subventions entre 1994 et 2014 trouvent leur fondement dans la convention de base du 11 juillet 1994 et ses avenants ».

L'article 12, alinéa 3, des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, applicable en l'espèce, dispose qu'en l'absence d'une loi organique, tout subside doit faire l'objet dans le budget général d'une disposition spéciale qui en précise la nature.

L'obligation que cette disposition d'ordre public établit s'impose à la seule autorité subsidiante, qui ne peut se dispenser de l'observer ni s'en affranchir d'aucune manière, notamment par voie contractuelle. Elle est toutefois sans effet sur le respect, par la même autorité, de ses engagements contractuels.

En distinguant exactement le champ d'application des dispositions légales concernées, l'arrêt justifie légalement sa décision que la demanderesse doit payer les subventions dues en vertu de la convention d'octroi et de ses avenants.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

Par les motifs énoncés en réponse à la deuxième branche du moyen, l'arrêt justifie légalement sa décision que « l'absence de payement ou le payement tardif et partiel des subventions convenues pour les années 2008 et 2009 par chacune des trois régions constitue un manquement grave qui justifie la résolution du contrat à leurs torts » et permet à la Cour d'exercer son contrôle de légalité de l'arrêt au regard des dispositions dont la violation est alléguée en cette branche du moyen.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la quatrième branche :

L'arrêt, qui considère que, « contrairement à ce que soutiennent la demanderesse et la Région de Bruxelles-Capitale, l'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget n'autorisait pas celles-ci à ne pas respecter leurs engagements contractuels ; qu'il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter [la défenderesse] à introduire une demande respectant ces exigences », répond aux conclusions de la demanderesse sans être tenu de constater que la défenderesse était dans l'ignorance des formalités législatives préalables et obligatoires à l'octroi des subventions.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.16.0321.F :

Sur le moyen :

Quant aux première à quatrième branches réunies :

Pour les motifs reproduits en réponse à chacune des branches du moyen, identique, du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.16.0320.F, le moyen, en aucune de ces branches, ne peut être accueilli.

Quant à la cinquième branche :

Aux termes de l'article 20.6, alinéa 1er, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 22 décembre 2006 contenant le budget général des dépenses de la Région pour l'année budgétaire 2007 et de l'article 16.6, alinéa 1er, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région pour l'année budgétaire 2008, les demandes de subventions doivent être introduites par écrit et accompagnées d'un budget prévisionnel.

En considérant que « la convention ne conditionne pas le payement des subventions à la communication préalable de certains documents », l'arrêt attaqué ne se prononce pas sur les conditions auxquelles est soumise l'introduction des demandes de subventions et ne viole dès lors pas les dispositions légales précitées.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Et le rejet des pourvois prive d'intérêt les demandes en déclaration d'arrêt commun.

Par ces motifs,

La Cour

Joint les pourvois inscrits au rôle général sous les numéros C.16.0320.F et C.16.0321.F ;

Rejette les pourvois et les demandes en déclaration d'arrêt commun ;

Condamne chacune des demanderesses aux dépens de son pourvoi.

Les dépens taxés à la somme de mille trois cent quatre-vingt-neuf euros quarante et un centimes envers la partie demanderesse dans la cause inscrite au rôle général sous le numéro C.16.0320.F et à la somme de mille sept cent septante et un euros soixante et un centimes envers la partie demanderesse dans la cause inscrite au rôle général sous le numéro C.16.0321.F.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, les conseillers Didier Batselé, Sabine Geubel, Éric de Formanoir et Ariane Jacquemin, et prononcé en audience publique du treize novembre deux mille dix-sept par le président de section Christian Storck, en présence de l'avocat général Jean Marie Genicot, avec l'assistance du greffier Lutgarde Body.

L. Body A. Jacquemin É. de Formanoir

S. Geubel D. Batselé Chr. Storck

Requêtes

1er feuillet

00160209

REQUÊTE EN CASSATION

POUR : la RÉGION WALLONNE, représentée par son Gouvernement (dont le Ministre-Président a son cabinet à 5100 Namur, rue Mazy, 25-27), poursuites et diligences de son ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire, de la Mobilité, des Transports et du Bien-être animal, M. Carlo di Antonio, dont les bureaux sont établis à 5000 Namur, Chaussé de Louvain, 2,

demanderesse en cassation,

assistée et représentée par Me Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation soussigné, dont le cabinet est établi à 1050 Bruxelles, avenue Louise, 149 (bte 20), où il est fait élection de domicile.

CONTRE :

l'association sans but lucratif INSTITUT ROYAL POUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES NATURELLES ET LA PROMOTION DES TECHNOLOGIES PROPRES, en abrégé IRGT, EN LIQUIDATION, ayant son siège social à 1180 Uccle, rue de l'Équateur, 45, inscrite à la BCE sous le n° 0453.102.638, représentée par ses liquidateurs, [...],

défenderesse en cassation,

EN PRÉSENCE DE :

1. La RÉGION FLAMANDE, représentée par son Gouvernement, citée au cabinet de son Ministre-Président, Monsieur Geert Bourgeois, à 1000 Bruxelles, place des Martyrs, 19, poursuites et diligences de son ministre de l'Environnement, de la Nature, de l'Agriculture, Madame Joke Schauvliege, dont les bureaux

2ème feuillet

sont établis à 1000 Bruxelles, Bâtiment du Comte de Ferraris, boulevard du Roi Albert II (bte 1),

2. La RÉGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son Gouvernement, citée au cabinet de son Ministre-Président, Monsieur Rudi Vervoort, à 1000 Bruxelles, rue Ducale, 7-9, poursuites et diligences de son ministre du Logement, de la Qualité de vie, de l'Environnement et de l'Énergie, Madame Céline Fremault, dont les bureaux sont établis à 1050 Bruxelles, rue du Capitaine Crespel, 35,

Parties appelées en déclaration d'arrêt commun.

* *

*

A Messieurs les Premier Président et Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers composant la Cour de cassation de Belgique,

Messieurs,

Mesdames,

La demanderesse en cassation a l'honneur de déférer à votre censure l'arrêt rendu le 4 décembre 2015 par la deuxième chambre de la cour d'appel de Bruxelles (R.G. n° 2012/AR/468).

Les faits de la cause et les antécédents de la procédure, auxquels votre haute juridiction peut avoir égard, peuvent être résumés comme suit.

1. Le 11 juillet 1994, les trois Régions, flamande, wallonne et de Bruxelles-Capitale, représentées par leurs ministres de l'Environnement, ont conclu avec l'ASBL Institut royal pour la gestion des ressources naturelles et la promotion des technologies propres, en abrégé IRGT (ci-après : la défenderesse), qui avait été créée le même jour et dont la présidence avait été confiée à [...], une convention aux termes de laquelle les ministres régionaux accordaient à la défenderesse une « dotation annuelle » de 6.000.000 FB pour la Région flamande, de 4.500.000 FB pour la Région wallonne et de 2.500.000 FB

3ème feuillet

pour la Région de Bruxelles-Capitale. Le premier paiement devait être effectué le 1er septembre 1994 et les suivants avant la fin du mois de janvier de chaque année. La défenderesse devait soutenir et mieux faire connaître la politique des gouvernements régionaux en matière de conservation de la nature et des technologies propres.

La convention était conclue pour une durée de dix ans ; elle pouvait être tacitement reconduite pour une même durée. À l'échéance du 10 juillet 2004, la convention fut ainsi prorogée jusqu'au 10 juillet 2014.

2. Entre-temps, le 12 décembre 2003, la Région flamande avait conclu avec la défenderesse un contrat de gestion qui complétait le contrat de base.

Entre-temps encore, par un avenant à la convention de base du 6 avril 2000, les dotations annuelles ont été revues à la hausse (7.200.000 FB pour la Région flamande, 5.500.000 FB pour la Région wallonne et 2.950.000 FB pour la Région de Bruxelles-Capitale).

Ensuite, par un second avenant du 18 février 2007 qui fut signé par la défenderesse, mais non, pour une raison non expliquée, par les trois Régions, le montant des dotations a été réduit à 59.800 euro pour la Région flamande, 45.760 euro pour la Région wallonne, 24.440 euro pour la Région de Bruxelles-Capitale, à partir du 1er janvier 2008. Toutefois, les Régions s'engageaient à accorder des subsides spécifiques à la défenderesse pour la réalisation de projets déterminés que celle-ci proposerait.

3. Les dotations de 2008 furent payées en décembre 2008 par la Région flamande et en mars 2009 par la Région wallonne. La Région de Bruxelles-Capitale ne paya pas la dotation de 2008. Les dotations de 2009 ne furent pas payées.

4. Le 29 septembre 2009, en assemblée générale extraordinaire, la défenderesse décida de sa mise en liquidation volontaire et de la nomination de deux liquidateurs, [...].

5. Par exploit du 21 juin 2010, la défenderesse en liquidation cita les trois Régions devant le tribunal de première instance de Bruxelles : 4ème feuillet

- à titre principal, afin qu'il soit dit pour droit que les trois Régions sont tenues de respecter la convention du 11 juillet 1994 et son avenant du 6 avril 2010 et qu'elles soient condamnées à lui payer le montant des dotations jusqu'à l'échéance de la convention, soit 1.189.383,33 euro pour la Région flamande, 900.630,08 euro pour la Région wallonne et la 511.900,13 euro pour la Région de Bruxelles-Capitale ;

- à titre subsidiaire, afin de voir résilier la convention aux torts des trois Régions et d'obtenir leur condamnation à lui payer les montants précités à titre d'indemnité de rupture ou de résiliation.

Par jugement du 16 novembre 2011, le tribunal décida que la défenderesse en liquidation ne pouvait réclamer l'exécution de la convention par l'octroi de subventions destinées à financer des activités devenues inexistantes du fait de sa dissolution.

Quant aux subventions convenues pour la période précédant la dissolution, le tribunal ordonna la réouverture des débats à l'égard de Région de Bruxelles-Capitale, qui avait objecté à la demande qu'aucune demande de subventions n'avait été introduite pour 2008 et pour 2009, afin de pouvoir vérifier si l'exigence d'une demande de subsides était conforme à ce qui avait été appliqué les années précédentes.

Le tribunal constata que les montants des dotations payées par les Régions flamande et wallonne pour l'année 2008 correspondaient aux montants qu'avait demandé la défenderesse et qui étaient prévus dans le second avenant.

Quant aux dotations pour l'année 2009, le tribunal estima que la Région flamande justifiait son refus de paiement par l'abstention de la défenderesse de lui transmettre les pièces justificatives de l'utilisation de la dotation 2008 et que la Région wallonne n'était pas tenue à son paiement en l'absence d'une inscription budgétaire de la dotation, imputable non pas à la Région wallonne mais à la défenderesse.

6. La défenderesse interjeta appel.

Par l'arrêt attaqué du 4 décembre 2015, la cour d'appel de Bruxelles considère que l'exigence d'une inscription budgétaire préalable des subventions n'est pas 5ème feuillet

de nature à faire obstacle à l'octroi des subventions auxquelles les Régions se sont engagées par contrat.

La cour d'appel admet que ce sont les montants fixés par le second avenant du 18 juillet 2007 qui pouvaient être demandés par la défenderesse pour les années 2008 et 2009.

La cour d'appel considère que « l'absence de payement et/ou le payement tardif et partiel des subventions pour les années 2008 et 2009 par chacune des trois Régions constitue un manquement grave qui justifie la résolution du contrat à leurs torts », aucune faute n'étant établie dans le chef de la défenderesse. La cour fixe au 28 septembre 2009 la date de cette résolution, « à laquelle (la défenderesse) a constaté l'inexécution par les Régions de leurs obligations contractuelles et décidé de se mettre en liquidation (AG du 29 septembre 2009) ».

La cour d'appel décide que le contrat aurait dû être exécuté jusqu'à la date de sa résolution et que les Régions doivent donc verser à la défenderesse les subventions non payées jusqu'à cette date, prorata temporis pour l'année 2009. Elle condamne donc la Région flamande à payer à titre principal à la défenderesse 44.850 euro , la Région wallonne 34.320 euro et la Région de Bruxelles-Capitale 42.770 euro .

En revanche, la cour d'appel admet que la défenderesse n'a pas droit à des subventions au-delà de la date de résolution du contrat, dès lors qu'elle a mis un terme à ses activités et que les liquidateurs n'ont pas reçu la mission de poursuivre son activité.

La cour estime que la défenderesse « n'établit pas avoir subi un dommage autre que l'arrêt de ses activités et sa mise en liquidation consécutive à l'incapacité de payer ses dettes ». Elle estime que les dettes de la défenderesse, fixées à titre provisionnel à 503.243,05 euro , peuvent être mises à charge des Régions, sous déduction du montant des subventions qu'elles sont condamnées à lui payer. Elle condamne dès lors les trois Régions in solidum à payer à la défenderesse la somme de 381.303,05 euro à titre provisionnel. Elle réserve à statuer sur le surplus de la réclamation qui visait les honoraires et frais des liquidateurs et des avocats et des frais inattendus.

Au soutien du pourvoi qu'elle forme contre cet arrêt, la demanderesse a l'honneur de faire valoir le moyen de cassation suivant. 6ème feuillet

MOYEN UNIQUE DE CASSATION

Dispositions légales violées

- article 149 de la Constitution,

- articles 6, 1131, 1134, 1146, 1147, 1148, 1184, 1319, 1320, 1322, 1382 et 1383 du Code civil ;

- articles 2, 3, 5, 12, et 28, alinéa 1er, des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, applicables en Région wallonne jusqu'au 1er janvier 2012 en vertu de l'article 17 de la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation de la Cour des comptes, et de l'article 1er des arrêtés royaux des 18 mars 2004, 7 juin 2007, 18 mars 2009 et du 4 mai 2010, reportant successivement, en ce qui concerne la Région wallonne, l'entrée en vigueur de la dite loi du 16 mai 2003 au 1er janvier des années 2007, 2009, 2010 et 2012.

Décisions et motifs critiqués

I. L'arrêt attaqué constate les faits suivants :

«1. [La défenderesse], actuellement en liquidation, a pour objet la prise d'initiatives en matière de préservation de la nature et de promotion des technologies propres.

Elle a été créée le 11 juillet 1994 et sa présidence confiée à [...]. Le même jour, une convention (ci-après ‘la convention de base') a été conclue entre (la défenderesse) et chacune des trois Régions flamande, wallonne et de Bruxelles-Capitale, en vertu de laquelle chaque partie s'est engagée à lui verser une ‘dotation annuelle' de :

[...].

La convention prévoit que le premier payement s'effectuera avant le 1er septembre 1994, que les payements suivants se feront avant la fin du mois de janvier de chaque année et que ‘la dotation peut être évaluée chaque année en vue de son adaptation éventuelle'.

Conclue pour une durée de dix ans, la convention pouvait être reconduite tacitement pour des périodes successives d'une même durée à défaut de dénonciation au plus tard trois mois avant l'expiration de la période en cours. 7ème feuillet

Elle a, ainsi, été prorogée à son échéance en 2004, jusqu'au 10 juillet 2014.

[...]

2. Le 6 avril 2000, les parties ont signé un avenant à la convention de base qui avait pour objet de revoir à la hausse les dotations attribuées à (la défenderesse) [...]

4. Un second avenant du 18 juillet 2007, concernant toutes les parties mais signé uniquement par (la défenderesse), modifie l'article 5 du contrat de base en octroyant à (la défenderesse) ‘une dotation annuelle fixe', dont le montant est diminué par rapport à celui qui avait été précédemment alloué :

- 59.800 euro à charge de la Région flamande,

- 45.760 euro à charge de la Région wallonne,

- 24.440 euro à charge de la Région de Bruxelles-Capitale.

Ces montants, en vigueur le 1er janvier 2008, sont payables avant la fin du mois de janvier de chaque année. [...]

Les trois Régions s'étaient en outre engagées à accorder des ‘subsides spécifiques' à la réalisation des projets déterminés qui leur seraient soumis par (la défenderesse).

5. En 2008, la Région flamande a payé 60.000 euro à (la défenderesse) et la Région wallonne 45.760 euro , toutes deux avec un important retard : les payements, prévus contractuellement pour le mois de janvier 2008, ont été effectués respectivement en décembre 2008 et en mars 2009. La Région de Bruxelles-Capitale n'a versé aucune dotation en 2008 à (la défenderesse).

En 2009, plus aucune dotation n'a été versée, par aucune des trois Régions.

Le 29 septembre 2009, (la défenderesse) s'est mise en liquidation.

6. Par courrier du 20 janvier 2010, le conseil de (la défenderesse) a mis chacune des Régions en demeure de verser à sa cliente les subventions convenues jusqu'au terme du contrat de 2014.

Par exploit du 21 juin 2010, (la défenderesse) a cité les trois Régions devant le tribunal de première instance de Bruxelles, postulant :

- à titre principal, l'exécution de la convention du 11 juillet 1994 [...] et la condamnation de chacune des trois Régions à lui verser les dotations impayées depuis 2008 jusqu'au terme de la convention [...] ;

-à titre subsidiaire, la résolution de la convention du 11 juillet 1994 aux torts exclusifs des trois Régions et leur condamnation à lui verser les mêmes montants, au titre d'indemnité de rupture » (arrêt, pp. 3 à 5). 8ème feuillet

II. L'arrêt attaqué admet que « seuls les montants fixés à titre de subventions par cet avenant [l'avenant n° 2 du 18 juillet 2007 au contrat de base] pouvaient [...] être réclamés par (la défenderesse) pour les années 2008 à 2009 » (arrêt, p. 11-12), soit pour ce qui concerne la demanderesse 45.760 euro par an, montant que la demanderesse a versé à la défenderesse le 10 mars 2009 « à titre de subside pour l'année 2008 » (arrêt, p. 11), et que, en raison de la mise en liquidation de la défenderesse à la date du 29 septembre 2009, les subventions n'étaient en tout cas plus dues après cette date (arrêt, p. 14-15).

III. L'arrêt attaqué condamne la demanderesse à payer à la défenderesse « le montant de 34.320 euro lui restant dû pour l'année 2009 (9/12èmes), à majorer d'intérêts moratoires aux taux légaux successivement applicables à partir du 2010 jusqu'à complet payement » ; condamne la demanderesse, in solidum avec la Région flamande et la Région de Bruxelles-Capitale, à payer à la défenderesse la somme provisionnelle de 381.303,05 euro à titre de dommages et intérêts, réservant à statuer pour les surplus.

IV. L'arrêt attaqué fonde ces décisions sur les motifs suivants :

« Les règles d'octroi des subventions et les engagements contractuels pris en l'espèce

12. Les dotations annuelles accordées à (la défenderesse) par chacune des trois Régions en vertu du contrat de base et ses avenants conclus entre elles, sont des subventions ; celles-ci constituent des aides financières publiques qui sont octroyées sur la base d'un texte organique ou d'une disposition budgétaire spéciale.

Les lois sur la comptabilité de l'État coordonnées le 17 juillet 1991 [applicable en Région wallonne jusqu'au 1er janvier 2012], prévoient en leur article 2 que ‘Les recettes et dépenses des services d'administration générale de l'État afférentes à chaque année budgétaire sont prévues et autorisées par des lois annuelles'. En vertu de l'article 12, alinéa 3, ‘En l'absence d'une loi organique, tout subside doit faire l'objet dans le budget général des dépenses d'une disposition spéciale qui en précise la nature'.

[...]

La concrétisation de l'octroi des subventions est par ailleurs formalisée par des procédures propres à chaque Région. 9ème feuillet

13. Si la subvention est, en principe, octroyée par voie unilatérale, le recours au contrat n'est pas pour autant exclu.

Celui-ci peut constituer un contrat accessoire dans lequel la mise en oeuvre et les modalités de la subvention sont précisées. Il s'agit d'un contrat administratif, synallagmatique, puisque même si l'obligation de l'autorité subsidiante de verser la subvention résulte de la décision d'octroi et non de la convention, celle-ci peut mettre à charge de l'autorité certaines obligations déterminées (...).

Une subvention peut également être octroyée par convention. Tel est le cas en l'espèce.

L'exigence d'une inscription budgétaire préalable n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi de la subvention par contrat. Le contrat de subvention se substitue à la décision unilatérale d'octroi. La convention a un caractère synallagmatique dès lors qu'elle détermine les droits et obligations réciproques des parties, notamment l'obligation pour l'autorité subsidiante de verser la subvention allouée et l'obligation corrélative du bénéficiaire de l'utiliser aux fins pour lesquelles elle lui a été octroyée et de justifier de sa correcte utilisation. Le contrat lie l'autorité subsidiante, qui doit respecter son engagement sous peine d'engager sa responsabilité (...).

14. [...] les Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale ne peuvent être suivies lorsqu'elles soutiennent qu'une convention, telle que la convention de base [...], ne peut lier l'autorité subsidiante que ‘sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires'.

Il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale. Il suffisait en effet, pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier (la défenderesse) ou à subventionner ses activités. En s'engageant à accorder à (la défenderesse) les subventions annuelles convenues sans prévoir aucune autre réserve dans la convention que la possibilité de réévaluer les montants chaque année et de revoir la convention en cas de modification importante du statut du président de (la défenderesse), les Régions ont pris l'engagement de tout mettre en oeuvre pour voter les crédits requis dans les délais convenus afin de pouvoir satisfaire à leurs engagements.

Il leur appartenait ainsi, le cas échéant, de solliciter l'avis préalable de l'inspection des finances lorsque celui-ci était requis. De même, si des formes particulières étaient requises pour introduire une demande de subvention, il appartenait aux Régions d'en informer leur cocontractant et de l'inviter à respecter ces formes.

Le mécanisme contractuel mis en place en l'espèce est donc générateur de droits et d'obligations. Les droits de (la défenderesse) au payement des subventions entre 1994 et 2014 trouvent leur fondement dans la convention de base du 11 juillet 1994 et ses avenants. 10ème feuillet

Une telle convention ne pouvait être retirée, la théorie du retrait ne s'appliquant qu'aux seuls actes administratifs unilatéraux, à l'exclusion donc des conventions (...).

Les conditions d'un éventuel désengagement de l'autorité subsidiante n'ont d'ailleurs pas été modalisées par les parties.

Le versement des subventions convenues n'a pas posé de problème jusqu'en 2007, en ce compris l'exécution du premier avenant à la convention de base, conclu le 6 avril 2000, qui avait revu à la hausse le montant des subventions octroyées » (arrêt, pp. 9-11).

Examen de la demande en résolution

Les manquements

17. [...] Les subventions contractuellement prévues pour année 2008, payables à (la défenderesse), selon l'avenant n° 2, avant la fin du mois de janvier 2008, ont été payées avec [...] plus d'un an de retard, le 10 mars 2009 pour la Région wallonne [...]. Aucune subvention n'a été versée [...] pour l'année 2009 par aucune des trois Régions. [...]

18. L'absence de payement et/ou le payement tardif et partiel des subventions convenues pour les années 2008 et 2009 par chacune des trois Régions constitue un manquement grave qui justifie la résolution du contrat à leurs torts.

[...]

19. [...] l'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels. Il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences.

[...]

Pour les années litigieuses 2008 et 2009, des demandes et déclarations de créance ont été faites par (la défenderesse) [...] à la Région wallonne (les 22 février 2008, 8 décembre 2008 et 6 février 2009), dont rien n'indique qu'elles ne pouvaient s'interpréter comme des demandes de subsides.

En ce qui concerne la Région wallonne, l'absence d'inscription budgétaire des subsides prévus pour l'année 2009 ne peut [...] être retenue pour débouter (la défenderesse) de sa demande de payement des subventions dues pour l'année 2009 [...]. 11ème feuillet

20. Il y a lieu de retenir comme date de la résolution du 11 juillet 1994 celle du 28 septembre 2009 [...] à laquelle (la défenderesse) a constaté l'inexécution par les Régions de leurs obligations contractuelles et décidé de se mettre en liquidation (AG du 29 septembre 2009) » (arrêt, pp. 12 à14).

« Les conséquences de la résolution

[...]

22. Le contrat aurait dû être exécuté jusqu'à la date de sa résolution (soit 8 mois en 2009), et les subventions payées, prorata temporis, soit :

[...]

34.320 euro à charge de la (demanderesse) pour l'année 2009(45.760 euro x 9/12èmes ),

[...].

Ces sommes, que les Régions s'étaient contractuellement engagées à payer à (la défenderesse), restent donc dues à cette dernière. [...] » (arrêt, pp. 14-15).

[...]

24. (La défenderesse) n'établit pas avoir subi un dommage autre que l'arrêt de ses activités et sa mise en liquidation consécutive à l'impossibilité de payer ses dettes.

Les manquements des Régions ayant justifié la résolution de la convention à leurs torts engagent leur responsabilité quant au payement des dettes de (la défenderesse), qui sont la conséquence de l'arrêt des activités : sans leur faute, (la défenderesse) aurait pu poursuivre ses activités et payer ses créanciers et son personnel.

25. (La défenderesse) demande à ce titre la condamnation solidaire ou in solidum des trois Régions au payement de ses dettes, fixées à titre provisionnel à 503.243,05 euro [...].

26. [...] Les dettes listées par (la défenderesse) sont à l'égard de fournisseurs, de l'ONSS, de Partena et du Ministère des Finances, ainsi qu'à l'égard du personnel de (la défenderesse).

Toutes ces dettes doivent être prises en considération comme constitutives du dommage de (la défenderesse) dès lors qu'elles sont en lien causal avec l'attitude fautive des Régions, puisque les subventions qui devaient être versées pouvaient être affectées tant directement aux fins de la réalisation des missions statutaires et des projets pour lesquels elles étaient octroyées, qu'au fonctionnement général de (la défenderesse) (frais de locaux, de personnel, etc.) afin de réaliser ses objectifs. 12ème feuillet

27. Du fait de la condamnation au payement des sommes restant dues pour 2008 et 2009 en exécution de la convention du 11 juillet 1994 et de ses avenants, le passif de (la défenderesse) est réduit à concurrence de ces montants. Le dommage s'établit dès lors à titre provisionnel à 381.303,05 euro (503.243,05 euro - 44.850 euro - 34.320 euro - 42.770 euro ).

28. Le dommage trouve sa cause dans les fautes concurrentes des trois Régions. Chaque faute, prise isolément, se trouve en lien causal avec la totalité du dommage tel qu'il s'est réalisé in concreto, puisque, sans la faute de l'une de celles-ci, les fautes commises par les autres n'auraient pas suffi à causer le dommage tel qu'il s'est produit. Il y a par conséquent lieu de faire droit à la condamnation in solidum, chacune des Régions étant tenue envers (la défenderesse) à réparer le dommage entier » (arrêt, pp. 14 à 17).

Griefs

Première branche

1 Dans ses conclusions d'appel de synthèse, la demanderesse faisait valoir :

« En vertu des dispositions générales relatives à l'octroi et au contrôle de l'utilisation des subventions, l'octroi de celles-ci ne se conçoit [...] que pour autant qu'à côté d'une inscription budgétaire, elles puissent s'autoriser d'un fondement législatif, c'est-à-dire soit d'un texte législatif organique - en l'occurrence, un décret −, soit d'une ‘disposition spéciale' du budget - que l'on appelle aussi ‘cavalier budgétaire'. [...]. En l'absence d'un décret organique instituant les subventions dont (la défenderesse) revendique le bénéfice, elles devaient faire l'objet, chaque année, d'une disposition spéciale du budget pour pouvoir être octroyées. [...] C'est, en effet, au pouvoir législatif, et à lui seul, qu'il appartient d'adopter un tel fondement, et non à un membre du pouvoir exécutif. » (lesdites conclusions, p. 9).

Ce faisant, la demanderesse soutenait que les subventions litigieuses ne faisaient l'objet d'aucune base légale résultant soit d'un décret organique, soit d'une disposition spéciale du budget à distinguer d'une simple inscription budgétaire correspondant à un crédit.

2. Pour rejeter le moyen par lequel la demanderesse faisait valoir que la convention litigieuse ne peut lier l'autorité subsidiante que sous la condition 13ème feuillet

suspensive du vote des crédits nécessaires, l'arrêt considère qu' « il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale » (no 14, p. 10). L'arrêt refuse ainsi de lire dans les conclusions de la demanderesse une contestation de la base légale de l'octroi de ces subventions. Il donne de ces conclusions une interprétation inconciliable avec leurs termes et dès lors viole la foi qui leur est due (violation de l'article 1319, 1320 et 1322 du Code civil).

Deuxième branche

1. D'une part, aux termes de l'article 6 du Code civil, « on ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l'ordre public et les bonnes moeurs ». Selon l'article 1131 du même code, l'obligation sur une cause illicite ne peut avoir aucun effet.

D'autre part, les lois sur la comptabilité de l'État coordonnées le 17 juillet 1991, qui sont applicables, mutatis mutandis, en Région wallonne jusqu'au 1er janvier 2012, et qui sont d'ordre public, disposent : « Les recettes et dépenses des services d'administration générale de l'État afférentes à chaque année budgétaire sont prévues et autorisées par des lois annuelles » (article 2, alinéa 1er). « L'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses » (article 3). « Les crédits de dépenses portent sur les sommes qui seront dues par l'État du chef d'obligations nées à sa charge au cours de l'année budgétaire » (article 5). « Le budget général des dépenses prévoit et autorise les dépenses, par programme, des services d'administration générale de l'État » (article 12, alinéa 1er). « Le budget général des dépenses fixe, s'il y a lieu, les conditions relatives aux dépenses. En l'absence d'une loi organique, tout subside doit faire l'objet dans le budget général des dépenses d'une disposition spéciale qui en précise la nature » (article 12, alinéa 3). « Le budget général des dépenses est approuvé par la chambre des représentants au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire » (article 12, alinéa 4). « Les ministres ne peuvent faire aucune dépense au-delà des crédits ouverts à chacun d'eux » (article 28, alinéa 1er).

L'article 12, alinéa 3, précité, desdites lois sur la comptabilité de l'État concerne spécialement, en sa seconde phrase, les subventions. 14ème feuillet

3. Il suit de la combinaison de ces dispositions que, fussent-elles prévues par une convention entre l'« autorité subsidiante » (comme en l'espèce une Région) et son bénéficiaire (comme en l'espèce une association sans but lucratif), les subventions ne peuvent être octroyées ou payées que pour autant soit qu'une loi ou un décret « organique » autorise sur plusieurs années le paiement annuel de la subvention, en définissant les éléments essentiels de celle-ci (bénéficiaire, activité subsidiée, conditions d'octroi), le subside faisant alors l'objet d'une inscription aux budgets des années visées par la loi ou le décret, soit, à défaut pour le pouvoir législatif d'avoir autorisé un tel paiement pluriannuel, que la subvention fasse, année après année, dans chaque budget annuel des dépenses soumis au vote du parlement, l'objet « d'une disposition spéciale qui en précise la nature », après quoi, la subvention ainsi autorisée par le pouvoir législatif, pourra faire l'objet d'une inscription budgétaire.

À défaut d'une autorisation législative autorisant une inscription au budget (loi ou décret organique ou disposition spéciale du budget), la convention qui prévoirait le paiement d'une subvention ne peut sortir ses effets (articles 6 et 1131 du Code civil).

4. En l'espèce, l'arrêt attaqué considère que :

- « Une subvention peut [...] être octroyée par convention. Tel est le cas en l'espèce. L'exigence d'une inscription budgétaire préalable n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi de la subvention par contrat. Le contrat de subvention se substitue à la décision unilatérale d'octroi. La convention a un caractère synallagmatique dès lors qu'elle détermine les droits et obligations réciproques des parties, notamment l'obligation pour l'autorité subsidiante de verser la subvention allouée et l'obligation corrélative du bénéficiaire de l'utiliser aux fins pour lesquelles elle lui a été octroyée et de justifier de sa correcte utilisation. Le contrat lie l'autorité subsidiante, qui doit respecter son engagement sous peine d'engager sa responsabilité (...) » (arrêt, point 13) ;

- « Les Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale ne peuvent être suivies lorsqu'elles soutiennent qu'une convention, telle que la convention de base [...], ne peut lier l'autorité subsidiante que ‘sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires'. [...]. Il suffisait [...] pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier (la défenderesse) ou à subventionner ses activités. En s'engageant à accorder à (la défenderesse) les subventions annuelles convenues sans prévoir aucune autre réserve dans la convention que [...], les Régions ont pris l'engagement de tout mettre en oeuvre pour voter les crédits requis dans les délais convenus afin de pouvoir satisfaire à leurs 15ème feuillet

engagements.[...] Le mécanisme contractuel mis en place en l'espèce est donc générateur de droits et d'obligations. Les droits de (la défenderesse) au payement des subventions entre 1994 et 2014 trouvent leur fondement dans la convention de base du 11 juillet 1994 et ses avenants » (arrêt, point 14) ;

- « L'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels.[...] L'absence d'inscription budgétaire des subsides prévus pour l'année 2009 ne peut [...] être retenue pour débouter (la défenderesse) de sa demande de payement des subventions dues pour l'année 2009 » (arrêt, point 19).

L'arrêt considère ainsi que la demanderesse devait payer chaque année à la défenderesse les subventions prévues par le contrat, sans avoir égard à la question du vote par le parlement d'une disposition spéciale du budget des dépenses, qui doit pourtant avoir lieu en l'absence d'un décret « organique », conformément à l'article 12, alinéa 3, des lois précitées sur la comptabilité de l'État. L'arrêt fait ainsi prévaloir, en contrariété avec l'article 6 du Code civil, les règles de droit civil relatives aux engagements contractuels sur les dispositions d'ordre public relatives à la nécessité d'une autorisation législative annuelle pour le paiement de subventions, fussent-elles accordées par le biais d'un contrat.

L'arrêt méconnaît ainsi :

1°) ledit article 12, alinéa 3, des lois précitées sur la comptabilité de l'État, ainsi que les autres dispositions précitées desdites lois régissant les dépenses de l'État - et de la Région wallonne -, dépenses qui doivent être autorisées par le parlement dans le cadre d'un budget annuel où sont spécifiées, article par article, les dépenses autorisées par année (violation des articles 2, 3, 5, 12 et 28, alinéa 1er, des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, applicables en Région wallonne jusqu'au 1er janvier 2012) ;

2°) les articles 6 et 1131 du Code civil, en reconnaissant force obligatoire à une convention qui ne peut avoir d'effet dans la mesure où elle obligerait la Région wallonne à octroyer une subvention en violation des dispositions d'ordre public des articles 2, 3, 5, 12 et 28, alinéa 1er, des lois sur la comptabilité de l'État, sans avoir égard à l'article 6 du Code civil (violation desdits articles 6 et 1131 du Code civil). 16ème feuillet

Troisième branche

1. Il suit des dispositions d'ordre public des lois sur la comptabilité de l'État visées à la deuxième branche du moyen et plus particulièrement de l'article 12, alinéa 3, de ces lois, que fussent-elles l'objet d'une convention entre la Région et le bénéficiaire, les subventions ne peuvent être octroyées et payées que moyennant un acte du pouvoir législatif de la Région qui l'autorise et une inscription au budget annuel de la Région, lui-même approuvé par ce pouvoir.

Ne peut dès lors, en règle, commettre une faute contractuelle (articles 1134, alinéas 1 et 3, 1146, 1147, 1148 et 1184 du Code civil) ni extracontractuelle (articles 1382 et 1383 du Code civil), la Région qui ne procède pas au payement d'une subvention prévue par une convention qu'elle a souscrite alors que cette subvention n'a pas été approuvée par son parlement régional et que celui-ci n'a pas approuvé l'inscription de cette subvention au budget annuel de cette Région. La convention ne peut en effet valablement obliger la Région au paiement d'un subside dans des conditions contraires à des dispositions d'ordre public (articles 6 et 1131 du Code civil).

2. En l'espèce, l'arrêt considère qu'une « subvention [...] peut être octroyée par convention » (arrêt, point 13) et qu' « il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale » (arrêt, point 14).

L'arrêt constate « pour les années litigieuses 2008 et 2009, des demandes et déclarations de créance ont été faites par (la défenderesse) [...] à la Région wallonne (les 22 février 2008, 8 décembre 2008 et 6 février 2009) » (arrêt, point 19), ce qui signifie que les demandes pour lesdites années litigieuses 2008 et 2009 n'ont respectivement pas été introduites en 2007 et 2008.

En revanche, l'arrêt ne constate pas que la convention litigieuse aurait mis à charge de la demanderesse l'obligation d'avertir la défenderesse que selon les dispositions d'ordre public visées à la deuxième branche du moyen, spécialement l'article 12, alinéa 3, des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, applicables en Région wallonne jusqu'au 1er janvier 2012, la dépense devait être autorisée par le parlement wallon et que cela nécessitait qu'une demande de subvention soit introduite en temps utile, soit avant la fin de l'année précédant celle au cours de laquelle le paiement de la subvention devait intervenir, l'article 12, alinéa 4, desdites lois précisant que « le budget général des dépenses est approuvé par la chambre des représentants au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire ». 17ème feuillet

3. L'arrêt considère cependant, sans avoir égard aux dispositions précitées des lois sur la comptabilité de l'État, coordonnées le 17 juillet 1991, que la demanderesse est en faute pour avoir effectué avec retard le paiement de la subvention de l'année 2008 et n'avoir pas effectué le paiement de l'année 2009, alors que ces paiements devaient, selon la convention, intervenir au cours du mois de janvier de chaque année (arrêt, point 17), et qu'il s'agit d'un « manquement grave » qui justifie la résolution de la convention à ses torts (arrêt, point 18), pour les motifs suivants : « L'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels. Il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences » (arrêt, point 19).

L'arrêt qui condamne dès lors la demanderesse à payer à la défenderesse le prorata de la subvention pour 2009 (arrêt, point 22) et à réparer le dommage résultant de la résolution prétendument fautive de la convention et de la mise en liquidation de la défenderesse qui s'en est suivie (arrêt, points 24 à 27) :

1°/ donne illégalement effet, en en prononçant la résolution pour inexécution fautive, à une convention qui ne pourrait sortir ses effets en raison des dispositions d'ordre public des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État visées au moyen, et spécialement de leur article 12, alinéas 3 et 4 (violation des articles 6, 1131 et 1184 du Code civil, ainsi que des dispositions des lois sur la comptabilité de l'État visées au moyen et plus spécialement de leur article 12, alinéas 3 et 4) ;

2°/ retient dès lors illégalement à charge de la demanderesse une faute contractuelle justifiant sa condamnation à des dommages-intérêts (violation des articles 1146, 1147, 1148 et 1184 du Code civil) ou, à tout le moins, une faute extracontractuelle justifiant cette condamnation (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil) ;

3°/ et ne justifie pas légalement sa décision (violation de toutes les dispositions visées au moyen à l'exception de l'article 149 de la Constitution et des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil). 18ème feuillet

4. À tout le moins, à défaut de rechercher dans ses motifs, si la demanderesse avait souscrit l'obligation contractuelle de préciser à la défenderesse l'impératif que constituait le respect des dispositions des lois sur la comptabilité de l'État visées au moyen, et spécialement de l'article 12, alinéas 3 et 4 de ces lois, l'arrêt attaqué ne permet pas à Votre Cour d'exercer son contrôle de légalité au regard des dispositions précitées et de celles du Code civil dont la violation est invoquée par cette troisième branche. L'arrêt attaqué n'est dès lors pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution).

Quatrième branche

1. Dans ses conclusions de synthèse d'appel, la demanderesse avait fait valoir que la défenderesse « ne pouvait pas ignorer les formalités législatives indispensables et préalables à l'octroi de chaque subvention qui devaient être respectées même dans le cadre de la convention de base du 11 juillet 1994, laquelle ne contenait aucune exception à ce sujet ; elle pouvait d'autant moins les ignorer que chaque année, un arrêté spécifique de subventionnement était pris à la suite du vote du budget sur la base d'une disposition spéciale de celui-ci - arrêté qui lui était alors notifié - , ce qui démontre bien que les subventions, objets de la convention de base du 11 juillet 1994, étaient soumises à l'annualité budgétaire [...] ; en ce qui concerne les subventions revendiquées par (la défenderesse) : pour l'année 2009, aucune subvention n'est susceptible d'être octroyée par la Région wallonne, en l'absence d'une disposition spéciale insérée dans le budget général des dépenses pour cette année-là ; pour l'année 2008, [...] la Région wallonne a octroyé, par un arrêté ministériel du 22 avril 2008, la subvention de 45.760 euro [...] » (conclusions de la Région wallonne, p. 10).

2. L'arrêt attaqué considère que « l'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels ; (qu') il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences » (arrêt, point 19), sans répondre aux conclusions précitées de la demanderesse et sans constater que la défenderesse ignorait la nécessité d'introduire ses demandes de subsides dans le respect des exigences de l'annualité du budget, n'est pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution).

19ème feuillet

DÉVELOPPEMENTS

I. Une fois la décision unilatérale prise par l'autorité publique d'accorder une subvention à une personne de droit privé, les modalités de paiement de celles-ci peuvent être réglées par contrat (J. De Beys, B. Gors et C. Thiébaut, « La procédure d'octroi des subventions », in « Les subventions », sous la direction de D. Renders, Larcier 2011, p. 283 n° 106-107).

Il s'agit d'un « contrat administratif », lequel obéit aux règles du droit civil des contrats sauf si les règles de droit administratif y dérogent (P. Bouvier, R. Born, B. Cuvelier et F. Piret, Éléments de droit administratif, 2ème édition, Larcier, 2013, p. 146, n° 120 ; D. Renders, Droit administratif général, Bruylant, 2014, ,p. 372, n°688).

Dans l'application qu'elle fait des règles du Code civil, la cour d'appel ne tient pas compte de ce que les règles du droit administratif (et spécialement les règles relative aux dépenses publiques, lesquelles doivent s'insérer dans le cadre d'un budget annuel, voté par le pouvoir législatif) imposent des dérogations au droit commun des contrats, même si celles-ci ne sont pas précisées dans la convention d'octroi de subsides.

II. Qu'elles fassent ou non l'objet d'une convention entre « l'autorité subsidiante » (l'Etat, une Région ou une Communauté) et son bénéficiaire (comme une association sans but lucratif), les subventions sont avant tout soumises aux dispositions d'ordre public qui régissent l'octroi de subventions par les pouvoirs publics. En effet, l'octroi d'une subvention suppose nécessairement l'engagement d'un dépense publique, laquelle n'est autorisée que dans le respect des lois, décrets ou ordonnances relatives à l'organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat, des Régions ou des Communautés. Les subventions allouées par contrats ne sont régies par le droit des contrats et spécialement par les articles du Code civil relatifs aux obligations conventionnelles que dans la mesure où les règles de droit commun des contrats ne viennent pas en contradiction avec les dispositions d'ordre public précitées, spécialement avec les dispositions qui mettent en oeuvre les principes régissant le budget : annualité (le budget n'est valable que pour un an), antériorité (les dépenses doivent être préalable autorisée par le pouvoir législatif), spécialité (chaque dépense correspond à un poste budgétaire spécial) et universalité (le budget doit contenir toutes les recettes et toutes les dépenses). 20ème feuillet

Sur les principes généraux applicables au budget, voir Précis des règles budgétaires à usage parlementaire :

www.lachambre.be/kvvcr/pdf_section/publications.

PAR CE MOYEN ET CES CONSIDÉRATIONS,

L'avocat à la Cour de cassation soussigné, pour la demanderesse en cassation, conclut, Messieurs, Mesdames, qu'il vous plaise, casser l'arrêt attaqué, ordonner que mention de votre arrêt soit faite en marge de la décision annulée, renvoyer la cause devant une autre cour d'appel, statuer sur les dépens comme de droit.

Bruxelles, le 13 juillet 2016

Pour la demanderesse en cassation,

son conseil,

Paul Alain Foriers

Pièces jointes :

1. Copie de l'exploit de signification de l'arrêt attaqué comportant l'élection de domicile de la défenderesse en l'étude des huissiers de justice Cailliau - van Ham - Maginelle - Tanghe, à 1200 Bruxelles, avenue de Mai, 67-71 (en photocopie).

2. Déclaration pro fisco établie conformément à l'annexe à l'arrêté royal du 12 mai 2015 établissant le modèle de déclaration pro fisco visé à l'article 269 du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe et fixant la date d'entrée en vigueur de la loi du 28 avril 2015 modifiant le Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe en vue de réformer les droits de greffe.

3. Il sera joint, en outre, à la présente requête en cassation, lors de son dépôt au greffe de la Cour, l'original de l'exploit constatant sa signification à la défenderesse en cassation.

1er feuillet

00160209

REQUETE EN CASSATION

POUR : La REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son Gouvernement (dont le Ministre-Président a son cabinet à 1000 Bruxelles, rue Ducale, 7-9), poursuites et diligences de son ministre du Logement, de la Qualité de vie, de l'Environnement et de l'Energie, Madame Céline Fremault, dont les bureaux sont établis à 1050 Bruxelles, rue du Capitaine Crespel, 35,

demanderesse en cassation,

assistée et représentée par Me Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation soussigné, dont le cabinet est établi à 1050 Bruxelles, avenue Louise, 149 (bte 20), où il est fait élection de domicile.

CONTRE : l'association sans but lucratif INSTITUT ROYAL POUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES NATURELLES ET LA PROMOTION DES TECHNOLOGIES PROPRES, en abrégé IRGT, EN LIQUIDATION, ayant son siège social à 1180 Uccle, rue de l'Equateur, 45, inscrite à la BCE sous le n° 0453.102.638, représentée par ses liquidateurs [...],

défenderesse en cassation, 2ème feuillet

EN PRESENCE DE :

1. La REGION FLAMANDE, représentée par son Gouvernement, citée au cabinet de son Ministre-Président, Monsieur Geert Bourgeois, à 1000 Bruxelles, place des Martyrs, 19, poursuites et diligences de son ministre de l'Environnement, de la Nature, de l'Agriculture, Madame Joke Schauvliege, dont les bureaux sont établis à 1000 Bruxelles, Bâtiment du Comte de Ferraris, boulevard du Roi Albert II (bte 1),

2. la RÉGION WALLONNE, représentée par son Gouvernement, citée au cabinet de son Ministre-Président, Monsieur Paul Magnette, à 5100 Namur, rue Mazy, 25-27, poursuites et diligences de son ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire, de la Mobilité, des Transports et du Bien-être animal, M. Carlo di Antonio, dont les bureaux sont établis à 5000 Namur, Chaussé de Louvain, 2,

Parties appelées en déclaration d'arrêt commun.

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A Messieurs les Premier Président et Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers composant la Cour de cassation de Belgique,

Messieurs,

Mesdames,

La demanderesse en cassation a l'honneur de déférer à votre censure l'arrêt rendu le 4 décembre 2015 par la deuxième chambre de la cour d'appel de Bruxelles (R.G. n° 2012/AR/468).

Les faits de la cause et les antécédents de la procédure, auxquels votre haute juridiction peut avoir égard, peuvent être résumés comme suit. 3ème feuillet

1. Le 11 juillet 1994, les trois Régions, flamande, wallonne et de Bruxelles-Capitale, représentées par leurs ministres de l'Environnement, ont conclu avec l'ASBL Institut royal pour la gestion des ressources naturelles et la promotion des technologies propres, en abrégé IRGT (ci-après : la défenderesse), qui avait été créée le même jour et dont la présidence avait été confiée à [...], une convention aux termes de laquelle les ministres régionaux accordaient à la défenderesse une « dotation annuelle » de 6.000.000 FB pour la Région flamande, de 4.500.000 FB pour la Région wallonne et de 2.500.000 FB pour la Région de Bruxelles-Capitale. Le premier paiement devait être effectué le 1er septembre 1994 et les suivants avant la fin du mois de janvier de chaque année. La défenderesse devait soutenir et mieux faire connaître la politique des gouvernements régionaux en matière de conservation de la nature et des technologies propres.

La convention était conclue pour une durée de dix ans ; elle pouvait être tacitement reconduite pour une même durée. À l'échéance du 10 juillet 2004, la convention fut ainsi prorogée jusqu'au 10 juillet 2014.

2. Entre-temps, le 12 décembre 2003, la Région flamande avait conclu avec la défenderesse un contrat de gestion qui complétait le contrat de base.

Entre-temps encore, par un avenant à la convention de base du 6 avril 2000, les dotations annuelles ont été revues à la hausse (7.200.000 FB pour la Région flamande, 5.500.000 FB pour la Région wallonne et 2.950.000 FB pour la Région de Bruxelles-Capitale).

Ensuite, par un second avenant du 18 février 2007 qui fut signé par la défenderesse, mais non, pour une raison non expliquée, par les trois Régions, le montant des dotations a été réduit à 59.800 euro pour la Région flamande, 45.760 euro pour la Région wallonne, 24.440 euro pour la Région de Bruxelles-Capitale, à partir du 1er janvier 2008. Toutefois, les Régions s'engageaient à accorder des subsides spécifiques à la défenderesse pour la réalisation de projets déterminés que celle-ci proposerait. 4ème feuillet

3. Les dotations de 2008 furent payées en décembre 2008 par la Région flamande et en mars 2009 par la Région wallonne. La Région de Bruxelles-Capitale ne paya pas la dotation de 2008. Les dotations de 2009 ne furent pas payées.

4. Le 29 septembre 2009, en assemblée générale extraordinaire, la défenderesse décida de sa mise en liquidation volontaire et de la nomination de deux liquidateurs, [...].

5. Par exploit du 21 juin 2010, la défenderesse en liquidation cita les trois Régions devant le tribunal de première instance de Bruxelles :

- à titre principal, afin qu'il soit dit pour droit que les trois Régions sont tenues de respecter la convention du 11 juillet 1994 et son avenant du 6 avril 2010 et qu'elles soient condamnées à lui payer le montant des dotations jusqu'à l'échéance de la convention, soit 1.189.383,33 euro pour la Région flamande, 900.630,08 euro pour la Région wallonne et la 511.900,13 euro pour la Région de Bruxelles-Capitale ;

- à titre subsidiaire, afin de voir résilier la convention aux torts des trois Régions et d'obtenir leur condamnation à lui payer les montants précités à titre d'indemnité de rupture ou de résiliation.

Par jugement du 16 novembre 2011, le tribunal décida que la défenderesse en liquidation ne pouvait réclamer l'exécution de la convention par l'octroi de subventions destinées à financer des activités devenues inexistantes du fait de sa dissolution.

Quant aux subventions convenues pour la période précédant la dissolution, le tribunal ordonna la réouverture des débats à l'égard de Région de Bruxelles-Capitale, qui avait objecté à la demande qu'aucune demande de subventions n'avait été introduite pour 2008 et pour 2009, afin de pouvoir vérifier si l'exigence d'une demande de subsides était conforme à ce qui avait été appliqué les années précédentes.

Le tribunal constata que les montants des dotations payées par les Régions flamande et wallonne pour l'année 2008 correspondaient aux montants qu'avait demandé la défenderesse et qui étaient prévus dans le second avenant. 5ème feuillet

Quant aux dotations pour l'année 2009, le tribunal estima que la Région flamande justifiait son refus de paiement par l'abstention de la défenderesse de lui transmettre les pièces justificatives de l'utilisation de la dotation 2008 et que la Région wallonne n'était pas tenue à son paiement en l'absence d'une inscription budgétaire de la dotation, imputable non pas à la Région wallonne mais à la défenderesse.

6. La défenderesse interjeta appel.

Par l'arrêt attaqué du 4 décembre 2015, la cour d'appel de Bruxelles considère que l'exigence d'une inscription budgétaire préalable des subventions n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi des subventions auxquelles les Régions se sont engagées par contrat.

La cour d'appel admet que ce sont les montants fixés par le second avenant du 18 juillet 2007 qui pouvaient être demandés par la défenderesse pour les années 2008 et 2009.

La cour d'appel considère que « l'absence de payement et/ou le payement tardif et partiel des subventions pour les années 2008 et 2009 par chacune des trois Régions constitue un manquement grave qui justifie la résolution du contrat à leurs torts », aucune faute n'étant établie dans le chef de la défenderesse. La cour fixe au 28 septembre 2009 la date de cette résolution, « à laquelle (la défenderesse) a constaté l'inexécution par les Régions de leurs obligations contractuelles et décidé de se mettre en liquidation (AG du 29 septembre 2009) ».

La cour d'appel décide que le contrat aurait dû être exécuté jusqu'à la date de sa résolution et que les Régions doivent donc verser à la défenderesse les subventions non payées jusqu'à cette date, prorata temporis pour l'année 2009. Elle condamne donc la Région flamande à payer à titre principal à la défenderesse 44.850 euro , la Région wallonne 34.320 euro et la Région de Bruxelles-Capitale 42.770 euro .

En revanche, la cour d'appel admet que la défenderesse n'a pas droit à des subventions au-delà de la date de résolution du contrat, dès lors qu'elle a mis un terme à ses activités et que les liquidateurs n'ont pas reçu la mission de poursuivre son activité. 6ème feuillet

La cour estime que la défenderesse « n'établit pas avoir subi un dommage autre que l'arrêt de ses activités et sa mise en liquidation consécutive à l'incapacité de payer ses dettes ». Elle estime que les dettes de la défenderesse, fixées à titre provisionnel à 503.243,05 euro , peuvent être mises à charge des Régions, sous déduction du montant des subventions qu'elles sont condamnées à lui payer. Elle condamne dès lors les trois Régions in solidum à payer à la défenderesse la somme de 381.303,05 euro à titre provisionnel. Elle réserve à statuer sur le surplus de la réclamation qui visait les honoraires et frais des liquidateurs et des avocats et des frais inattendus.

Au soutien du pourvoi qu'elle forme contre cet arrêt, la demanderesse a l'honneur de faire valoir le moyen de cassation suivant.

MOYEN UNIQUE DE CASSATION

Dispositions légales violées

- article 149 de la Constitution,

- articles 6, 1131, 1134, 1146, 1147, 1148, 1184, 1319, 1320, 1322, 1382 et 1383 du Code civil ;

- articles 3, et 4, alinéa 1er, de la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes ;

- articles 4, §§ 1er et 6, 5, alinéa 1er, 9, 14, alinéa 1er, 15, alinéa 1er, 16, alinéa 1er, et 24, alinéa 1er, de l'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 février 2006 portant les dispositions applicables au budget, à la comptabilité et au contrôle ;

- article 20. 6, alinéa 1er, de l'ordonnance du 22 décembre 2006 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2007 ; - article. 16. 6, alinéa 1er, de l'ordonnance du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2008. 7ème feuillet

Décisions et motifs critiqués

I. L'arrêt attaqué constate les faits suivants :

«1. [La défenderesse], actuellement en liquidation, a pour objet la prise d'initiatives en matière de préservation de la nature et de promotion des technologies propres.

Elle a été créée le 11 juillet 1994 et sa présidence confiée à [...]. Le même jour, une convention (ci-après ‘la convention de base') a été conclue entre (la défenderesse) et chacune des trois Régions flamande, wallonne et de Bruxelles-Capitale, en vertu de laquelle chaque partie s'est engagée à lui verser une ‘dotation annuelle' de :

[...].

La convention prévoit que le premier payement s'effectuera avant le 1er septembre 1994, que les payements suivants se feront avant la fin du mois de janvier de chaque année et que ‘la dotation peut être évaluée chaque année en vue de son adaptation éventuelle'.

Conclue pour une durée de dix ans, la convention pouvait être reconduite tacitement pour des périodes successives d'une même durée à défaut de dénonciation au plus tard trois mois avant l'expiration de la période en cours.

Elle a, ainsi, été prorogée à son échéance en 2004, jusqu'au 10 juillet 2014.

[...]

2. Le 6 avril 2000, les parties ont signé un avenant à la convention de base qui avait pour objet de revoir à la hausse les dotations attribuées à (la défenderesse) [...]

4. Un second avenant du 18 juillet 2007, concernant toutes les parties mais signé uniquement par (la défenderesse), modifie l'article 5 du contrat de base en octroyant à (la défenderesse) ‘une dotation annuelle fixe', dont le montant est diminué par rapport à celui qui avait été précédemment alloué :

- 59.800 euro à charge de la Région flamande,

- 45.760 euro à charge de la Région wallonne,

- 24.440 euro à charge de la Région de Bruxelles-Capitale.

Ces montants, en vigueur le 1er janvier 2008, sont payables avant la fin du mois de janvier de chaque année. [...]

Les trois Régions s'étaient en outre engagées à accorder des ‘subsides spécifiques' à la réalisation des projets déterminés qui leur seraient soumis par (la défenderesse). 8ème feuillet

5. En 2008, la Région flamande a payé 60.000 euro à (la défenderesse) et la Région wallonne 45.760 euro , toutes deux avec un important retard : les payements, prévus contractuellement pour le mois de janvier 2008, ont été effectués respectivement en décembre 2008 et en mars 2009. La Région de Bruxelles-Capitale n'a versé aucune dotation en 2008 à (la défenderesse).

En 2009, plus aucune dotation n'a été versée, par aucune des trois Régions.

Le 29 septembre 2009, (la défenderesse) s'est mise en liquidation.

6. Par courrier du 20 janvier 2010, le conseil de (la défenderesse) a mis chacune des Régions en demeure de verser à sa cliente les subventions convenues jusqu'au terme du contrat de 2014.

Par exploit du 21 juin 2010, (la défenderesse) a cité les trois Régions devant le tribunal de première instance de Bruxelles, postulant :

- à titre principal, l'exécution de la convention du 11 juillet 1994 [...] et la condamnation de chacune des trois Régions à lui verser les dotations impayées depuis 2008 jusqu'au terme de la convention [...] ;

-à titre subsidiaire, la résolution de la convention du 11 juillet 1994 aux torts exclusifs des trois Régions et leur condamnation à lui verser les mêmes montants, au titre d'indemnité de rupture » (arrêt, pp. 3 à 5).

II. L'arrêt attaqué admet que « seuls les montants fixés à titre de subventions par cet avenant [l'avenant n° 2 du 18 juillet 2007 au contrat de base] pouvaient [...] être réclamés par (la défenderesse) pour les années 2008 à 2009 » (arrêt, p. 11-12), soit pour ce qui concerne la demanderesse 24.440 euro par an (arrêt, p. 11), et que, en raison de la mise en liquidation de la défenderesse à la date du 29 septembre 2009, les subventions n'étaient en tout cas plus dues après cette date (arrêt, p. 14-15).

III. L'arrêt attaqué condamne la demanderesse à payer à la défenderesse « le montant de 42.770 euro , lui restant dû pour les années 2008 et 2009 (9/12èmes), à majorer d'intérêts moratoires aux taux légaux successivement applicables à partir du 2010 jusqu'à complet payement » ; condamne la demanderesse, in solidum avec la Région flamande et la Région wallonne, à payer à la défenderesse la somme provisionnelle de 381.303,05 euro à titre de dommages et intérêts, réservant à statuer pour les surplus. 9ème feuillet

IV. L'arrêt attaqué fonde ces décisions sur les motifs suivants :

« Les règles d'octroi des subventions et les engagements contractuels pris en l'espèce

12. Les dotations annuelles accordées à (la défenderesse) par chacune des trois Régions en vertu du contrat de base et ses avenants conclus entre elles, sont des subventions ; celles-ci constituent des aides financières publiques qui sont octroyées sur la base d'un texte organique ou d'une disposition budgétaire spéciale.

[...]

La loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes, entrée en vigueur le 1er janvier 2007 à l'égard de la Région de Bruxelles-Capitale [...], prévoit en son article 3 que ‘Les recettes et les dépenses, afférentes à chaque année budgétaire, sont estimées et autorisées par des décrets ou des ordonnances annuels. [...] À défaut d'une disposition de la loi organique, il faut prévoir, pour chaque allocation inscrite au budget des dépenses, une disposition spéciale qui précise la nature de ladite allocation'.

La concrétisation de l'octroi des subventions est par ailleurs formalisée par des procédures propres à chaque Région.

13. Si la subvention est, en principe, octroyée par voie unilatérale, le recours au contrat n'est pas pour autant exclu.

Celui-ci peut constituer un contrat accessoire dans lequel la mise en oeuvre et les modalités de la subvention sont précisées. Il s'agit d'un contrat administratif, synallagmatique, puisque même si l'obligation de l'autorité subsidiante de verser la subvention résulte de la décision d'octroi et non de la convention, celle-ci peut mettre à charge de l'autorité certaines obligations déterminées (...).

Une subvention peut également être octroyée par convention. Tel est le cas en l'espèce.

L'exigence d'une inscription budgétaire préalable n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi de la subvention par contrat. Le contrat de subvention se substitue à la décision unilatérale d'octroi. La convention a un caractère synallagmatique dès lors qu'elle détermine les droits et obligations réciproques des parties, notamment l'obligation pour l'autorité subsidiante de verser la subvention allouée et l'obligation corrélative du bénéficiaire de l'utiliser aux fins pour lesquelles elle lui a été octroyée et de justifier de sa correcte utilisation. Le contrat lie l'autorité subsidiante, qui doit respecter son engagement sous peine d'engager sa responsabilité (...). 10ème feuillet

14. [...] les Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale ne peuvent être suivies lorsqu'elles soutiennent qu'une convention, telle que la convention de base [...], ne peut lier l'autorité subsidiante que ‘sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires'.

Il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale. Il suffisait en effet, pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier (la défenderesse) ou à subventionner ses activités.

En s'engageant à accorder à (la défenderesse) les subventions annuelles convenues sans prévoir aucune autre réserve dans la convention que la possibilité de réévaluer les montants chaque année et de revoir la convention en cas de modification importante du statut du président de (la défenderesse), les Régions ont pris l'engagement de tout mettre en oeuvre pour voter les crédits requis dans les délais convenus afin de pouvoir satisfaire à leurs engagements.

Il leur appartenait ainsi, le cas échéant, de solliciter l'avis préalable de l'inspection des Finances lorsque celui-ci était requis. De même, si des formes particulières étaient requises pour introduire une demande de subvention [en note de bas de page : « La Région de Bruxelles-Capitale se réfère ainsi aux ordonnances des 22 décembre 2006 et 21 décembre 2007 qui disposent que les subventions facultatives - celles qui ne peuvent s'autoriser que d'une disposition spéciale du budget - ne peuvent être octroyées que sous la condition, notamment, qu'elles fassent l'objet d'une demande écrite accompagnée d'un budget prévisionnel et d'un avis de l'Inspection des Finances »], il appartenait aux Régions d'en informer leur cocontractant et de l'inviter à respecter ces formes.

Le mécanisme contractuel mis en place en l'espèce est donc générateur de droits et d'obligations. Les droits de (la défenderesse) au payement des subventions entre 1994 et 2014 trouvent leur fondement dans la convention de base du 11 juillet 1994 et ses avenants.

Une telle convention ne pouvait être retirée, la théorie du retrait ne s'appliquant qu'aux seuls actes administratifs unilatéraux, à l'exclusion donc des conventions (...).

Les conditions d'un éventuel désengagement de l'autorité subsidiante n'ont d'ailleurs pas été modalisées par les parties.

Le versement des subventions convenues n'a pas posé de problème jusqu'en 2007, en ce compris l'exécution du premier avenant à la convention de base, conclu le 6 avril 2000, qui avait revu à la hausse le montant des subventions octroyées » (arrêt, pp. 9-11). 11ème feuillet

« Examen de la demande en résolution

Les manquements

17. [...] Les subventions contractuellement prévues pour année 2008, [étaient] payables à (la défenderesse), selon l'avenant n° 2, avant la fin du mois de janvier 2008 [...]. Aucune subvention n'a été versée par la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année 2008, ni pour l'année 2009 par aucune des trois Régions. [...]

18. L'absence de payement et/ou le payement tardif et partiel des subventions convenues pour les années 2008 et 2009 par chacune des trois Régions constitue un manquement grave qui justifie la résolution du contrat à leurs torts.

[...]

19. [...] l'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels. Il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences.

Il ressort des pièces déposées par la Région de Bruxelles-Capitale que des demandes de subventions et des déclarations de créance de présentation et de contenu variés ont été faites au fil des ans par (la défenderesse) et ont donné lieu au payement par ses soins des subventions conventionnelles entre 1994 et 2007. Il n'apparaît pas que les formes de ces divers documents aient été imposées par des dispositions réglementaires successives. Ainsi [...].

Pour les années litigieuses 2008 et 2009, des demandes et déclarations de créance ont été faites par (la défenderesse) [...] à la Région de Bruxelles-Capitale (les 8 décembre 2008 et 6 février 2009) [...], dont rien n'indique qu'elles ne pouvaient s'interpréter comme des demandes de subsides.

[...]

[...] la convention ne conditionne pas le payement des subventions à la communication préalable de certains documents, le payement se faisant en début d'année et les contrôles étant effectués a posteriori. [...]

20. Il y a lieu de retenir comme date de la résolution du 11 juillet 1994 celle du 28 septembre 2009 [...] à laquelle (la défenderesse) a constaté l'inexécution par les Régions de leurs obligations contractuelles et décidé de se mettre en liquidation (AG du 29 septembre 2009) » (arrêt, pp. 12 à14). 12ème feuillet

« Les conséquences de la résolution

[...]

22. Le contrat aurait dû être exécuté jusqu'à la date de sa résolution (soit 8 mois en 2009), et les subventions payées, prorata temporis, soit :

[...]

42.770 euro à charge de la (demanderesse) pour l'année 2009 (24.440 euro pour l'année 2008 et 24.440 euro x 9/12èmes pour l'année 2009 = 18.330 euro ).

[...].

Ces sommes, que les Régions s'étaient contractuellement engagées à payer à (la défenderesse), restent donc dues à cette dernière. [...].

[...]

24. (La défenderesse) n'établit pas avoir subi un dommage autre que l'arrêt de ses activités et sa mise en liquidation consécutive à l'impossibilité de payer ses dettes.

Les manquements des Régions ayant justifié la résolution de la convention à leurs torts engagent leur responsabilité quant au payement des dettes de (la défenderesse), qui sont la conséquence de l'arrêt des activités : sans leur faute, (la défenderesse) aurait pu poursuivre ses activités et payer ses créanciers et son personnel.

25. (La défenderesse) demande à ce titre la condamnation solidaire ou in solidum des trois Régions au payement de ses dettes, fixées à titre provisionnel à 503.243,05 euro [...].

26. [...] Les dettes listées par (la défenderesse) sont à l'égard de fournisseurs, de l'ONSS, de Partena et du Ministère des Finances, ainsi qu'à l'égard du personnel de (la défenderesse).

Toutes ces dettes doivent être prises en considération comme constitutives du dommage de (la défenderesse) dès lors qu'elles sont en lien causal avec l'attitude fautive des Régions, puisque les subventions qui devaient être versées pouvaient être affectées tant directement aux fins de la réalisation des missions statutaires et des projets pour lesquels elles étaient octroyées, qu'au fonctionnement général de (la défenderesse) (frais de locaux, de personnel, etc.) afin de réaliser ses objectifs. 13ème feuillet

27. Du fait de la condamnation au payement des sommes restant dues pour 2008 et 2009 en exécution de la convention du 11 juillet 1994 et de ses avenants, le passif de (la défenderesse) est réduit à concurrence de ces montants. Le dommage s'établit dès lors à titre provisionnel à 381.303,05 euro (503.243,05 euro - 44.850 euro - 34.320 euro - 42.770 euro ).

28. Le dommage trouve sa cause dans les fautes concurrentes des trois Régions. Chaque faute, prise isolément, se trouve en lien causal avec la totalité du dommage tel qu'il s'est réalisé in concreto, puisque, sans la faute de l'une de celles-ci, les fautes commises par les autres n'auraient pas suffi à causer le dommage tel qu'il s'est produit. Il y a par conséquent lieu de faire droit à la condamnation in solidum, chacune des Régions étant tenue envers (la défenderesse) à réparer le dommage entier » (arrêt, pp. 14 à 17).

Griefs

Première branche

1 Dans ses conclusions d'appel de synthèse, la demanderesse faisait valoir :

« En vertu des dispositions générales relatives à l'octroi et au contrôle de l'utilisation des subventions, l'octroi de celles-ci ne se conçoit [...] que pour autant qu'à côté d'une inscription budgétaire, elles puissent s'autoriser d'un fondement législatif, c'est-à-dire soit d'un texte législatif organique - en l'occurrence, un décret −, soit d'une ‘disposition spéciale' du budget - que l'on appelle aussi ‘cavalier budgétaire'. [...]. En l'absence d'un décret organique instituant les subventions dont (la défenderesse) revendique le bénéfice, elles devaient faire l'objet, chaque année, d'une disposition spéciale du budget pour pouvoir être octroyées. [...] C'est, en effet, au pouvoir législatif, et à lui seul, qu'il appartient d'adopter un tel fondement, et non à un membre du pouvoir exécutif. » (lesdites conclusions, p. 10).

Ce faisant, la demanderesse soutenait que les subventions litigieuses ne faisaient l'objet d'aucune base légale résultant soit d'un décret organique, soit d'une disposition spéciale du budget - à distinguer d'une simple inscription budgétaire correspondant à un crédit. 14ème feuillet

2. Pour rejeter le moyen par lequel la demanderesse faisait valoir que la convention litigieuse ne peut lier l'autorité subsidiante que sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires, l'arrêt considère qu' « il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale » (no 14, p. 10). L'arrêt refuse ainsi de lire dans les conclusions de la demanderesse une contestation de la base légale de l'octroi de ces subventions. Il donne de ces conclusions une interprétation inconciliable avec leurs termes et dès lors viole la foi qui leur est due (violation de l'article 1319, 1320 et 1322 du Code civil).

Deuxième branche

1. D'une part, aux termes de l'article 6 du Code civil, « on ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l'ordre public et les bonnes moeurs ». Selon l'article 1131 du même code, l'obligation sur une cause illicite ne peut avoir aucun effet.

D'autre part, la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes, qui est d'ordre public, dispose : « Les recettes et dépenses, afférentes à chaque année budgétaire, sont estimées et autorisées par des décrets ou des ordonnances annuels. L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre suivant. À défaut d'une disposition de loi organique, il faut prévoir, pour chaque allocation inscrite au budget des dépenses, une disposition spéciale qui précise la nature de ladite allocation » (article 3, alinéas 1er à 3). « Le budget comprend au moins : [...] 2° en dépenses : a) les crédits à concurrence desquels des sommes peuvent être engagées du chef d'obligations nées ou contractées à charge de la communauté ou de la région au cours de l'année budgétaire » (article 4, alinéa 1er).

L'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 février 2006 portant les dispositions applicables au budget, à la comptabilité et au contrôle dispose : « Les recettes et les dépenses afférentes à chaque année budgétaire, sont estimées et autorisées par une ordonnance annuelle » (article 4, § 1er). « L'ordonnance contenant le budget détermine pour une année budgétaire, la nature, le montant et l'origine des recettes et la destination des dépenses ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte » (article 4, § 6). « Le budget prévoit et autorise toutes les opérations donnant lieu à dénouement financier, réalisées pour compte propre avec des tiers» (article 5, alinéa 1er). « Chaque année, le Parlement vote le budget par programme » (article 9). « Le budget général des dépenses prévoit et autorise les dépenses par programme » (article 15ème feuillet

14, alinéa 1er). « Le budget général des dépenses définit, s'il y a lieu, les conditions relatives aux dépenses. À défaut d'une disposition reprise dans une loi ou ordonnance organique, il est prévu, dans le budget général des dépenses, que le Gouvernement est autorisé à octroyer les subventions facultatives inscrites expressément à charge des allocations de base figurant dans le tableau budgétaire [...] » (article 15, alinéa 1er). « Le budget des voies et moyens est approuvé par le Parlement au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire » (article 16, alinéa 1er). « Sans préjudice de [...], le Gouvernement ne peut ni engager ni liquider une dépense au-delà des crédits ouverts [...]» (article 24, alinéa 1er).

3. Il suit de la combinaison de ces dispositions que, fussent-elles prévues par une convention entre l'« autorité subsidiante » (comme en l'espèce une Région) et son bénéficiaire (comme en l'espèce une association sans but lucratif), les subventions, qui sont des dépenses, ne peuvent être octroyées ou payées que pour autant soit qu' « une loi ou une ordonnance organique » autorise sur plusieurs années le paiement annuel de la subvention, en définissant les éléments essentiels de celle-ci (bénéficiaire, activité subsidiée, conditions d'octroi), le subside faisant alors l'objet d'une inscription aux budgets des années visées par la loi ou l'ordonnance organique, soit, à défaut pour le pouvoir législatif d'avoir autorisé un tel paiement pluriannuel, que la subvention fasse, année après année, dans chaque budget annuel des dépenses soumis au vote du parlement, l'objet d'« une disposition spéciale qui [en] précise la nature », après quoi, la subvention ainsi autorisée par le pouvoir législatif, pourra faire l'objet d'une inscription budgétaire.

À défaut d'une autorisation législative autorisant une inscription au budget (loi ou ordonnance organique ou disposition spéciale du budget), la convention qui prévoirait le paiement d'une subvention ne peut sortir ses effets (articles 6 et 1131 du Code civil).

4. En l'espèce, l'arrêt attaqué considère que :

- « Une subvention peut [...] être octroyée par convention. Tel est le cas en l'espèce. L'exigence d'une inscription budgétaire préalable n'est pas de nature à faire obstacle à l'octroi de la subvention par contrat. Le contrat de subvention se substitue à la décision unilatérale d'octroi. La convention a un caractère synallagmatique dès lors qu'elle détermine les droits et obligations réciproques des parties, notamment l'obligation pour l'autorité subsidiante de verser la subvention allouée et l'obligation corrélative du bénéficiaire de l'utiliser aux fins pour lesquelles elle lui a été octroyée et de justifier de sa correcte utilisation. Le 16ème feuillet

contrat lie l'autorité subsidiante, qui doit respecter son engagement sous peine d'engager sa responsabilité (...) » (arrêt, point 13) ;

- « Les Régions wallonne et de Bruxelles-Capitale ne peuvent être suivies lorsqu'elles soutiennent qu'une convention, telle que la convention de base [...], ne peut lier l'autorité subsidiante que ‘sous la condition suspensive du vote des crédits nécessaires'. [...]. Il suffisait [...] pour concrétiser l'octroi des subventions, que soit voté, dans les formes et aux conditions requises, un crédit budgétaire indiquant qu'il était destiné à subsidier (la défenderesse) ou à subventionner ses activités. En s'engageant à accorder à (la défenderesse) les subventions annuelles convenues sans prévoir aucune autre réserve dans la convention que [...], les Régions ont pris l'engagement de tout mettre en oeuvre pour voter les crédits requis dans les délais convenus afin de pouvoir satisfaire à leurs engagements.[...] Le mécanisme contractuel mis en place en l'espèce est donc générateur de droits et d'obligations. Les droits de (la défenderesse) au payement des subventions entre 1994 et 2014 trouvent leur fondement dans la convention de base du 11 juillet 1994 et ses avenants » (arrêt, point 14) ;

- « L'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels.[...] L'absence d'inscription budgétaire des subsides prévus pour l'année 2009 ne peut [...] être retenue pour débouter (la défenderesse) de sa demande de payement des subventions dues pour l'année 2009 » (arrêt, point 19).

L'arrêt considère ainsi que la demanderesse devait payer chaque année à la défenderesse les subventions prévues par le contrat, sans avoir égard à la question du vote par le parlement d'une disposition spéciale du budget des dépenses, qui doit pourtant avoir lieu en l'absence d'une loi ou d'une ordonnance « organique », conformément à l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions et à l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale précitée du 23 février 2006 portant les dispositions applicables au budget, à la comptabilité et au contrôle. L'arrêt fait ainsi prévaloir, en contrariété avec l'article 6 du Code civil, les règles de droit civil relatives aux engagements contractuels sur les dispositions d'ordre public relatives à la nécessité d'une autorisation législative annuelle pour le paiement de subventions, fussent-elles accordées par le biais d'un contrat. 17ème feuillet

L'arrêt méconnaît ainsi :

1°) l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, régissant les dépenses des communautés et des régions, et l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale précitée du 23 février 2006 portant les dispositions applicables au budget, à la comptabilité et au contrôle, régissant les dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale, dépenses qui doivent être autorisées par le parlement dans le cadre d'un budget annuel où sont spécifiées, article par article, les dépenses autorisées par année (violation des articles 3 et 4, alinéa 1er, de la loi précitée du 16 mai 2003 et des articles 4, §§ 1er et 6, 5, alinéa 1er, 9, 14, alinéa 1er, 15, alinéa 1er, 16, alinéa 1er, et 24, alinéa 1er, de l'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale précitée du 23 février 2006 ;

2°) les articles 6 et 1131 du Code civil, en reconnaissant force obligatoire à une convention qui ne peut avoir d'effet dans la mesure où elle obligerait la Région de Bruxelles-Capitale à octroyer une subvention en violation des dispositions d'ordre public des articles précités de la loi du 16 mai 2003 et de l'ordonnance organique du 23 février 2006 (violation desdits articles 6 et 1131 du Code civil).

Troisième branche

1. Il suit des dispositions d'ordre public de la loi précitée du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions et de l'ordonnance organique de la Région de Bruxelles-Capitale précitée du 23 février 2006 portant les dispositions applicables au budget, à la comptabilité et au contrôle, visées à la deuxième branche du moyen, et plus particulièrement de l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée du 16 mai 2003 et de l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique précitée du 23 février 2006, que fussent-elles l'objet d'une convention entre la Région et le bénéficiaire, les subventions ne peuvent être octroyées et payées que moyennant un acte du pouvoir législatif de la Région qui l'autorise et une inscription au budget annuel de la Région, lui-même approuvé par ce pouvoir.

Ne peut dès lors, en règle, commettre une faute contractuelle (articles 1134, alinéas 1 et 3, 1146, 1147, 1148 et 1184 du Code civil) ni extracontractuelle (articles 1382 et 1383 du Code civil), la Région qui ne procède pas au payement d'une subvention prévue par une convention qu'elle a souscrite alors que cette subvention n'a pas été approuvée par son parlement régional et que celui-ci n'a 18ème feuillet

pas approuvé l'inscription de cette subvention au budget annuel de cette Région. La convention ne peut en effet valablement obliger la Région au paiement d'un subside dans des conditions contraires à des dispositions d'ordre public (articles 6 et 1131 du Code civil).

2. En l'espèce, l'arrêt considère qu'une « subvention [...] peut être octroyée par convention » (arrêt, point 13) et qu' « il n'est pas soutenu que l'octroi des subventions était illégal à défaut de base légale » (arrêt, point 14).

L'arrêt constate « pour les années litigieuses 2008 et 2009, des demandes et déclarations de créance ont été faites par (la défenderesse) [...] à la Région de Bruxelles-Capitale (les 8 décembre 2008 et 6 février 2009) » (arrêt, point 19), ce qui signifie que les demandes pour lesdites années litigieuses 2008 et 2009 n'ont respectivement pas été introduites en 2007 et 2008.

En revanche, l'arrêt ne constate pas que la convention litigieuse aurait mis à charge de la demanderesse l'obligation d'avertir la défenderesse que selon les dispositions d'ordre public visées à la deuxième branche du moyen, spécialement l'article 3, alinéas 1er et 3, de la loi précitée du 16 mai 2003 et l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique précitée du 23 février 2006, la dépense devait être autorisée par le parlement de la Région de Bruxelles-Capitale et que cela nécessitait qu'une demande de subvention soit introduite en temps utile, soit avant la fin de l'année précédant celle au cours de laquelle le paiement de la subvention devait intervenir, l'article 16, alinéa 1er, de ladite ordonnance organique précisant que « le budget des voies et moyens est approuvé par le Parlement au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire ».

3. L'arrêt considère cependant, sans avoir égard aux dispositions précitées de la loi du 16 mai 2003 et de l'ordonnance organique du 23 février 2006, que la demanderesse est en faute pour n'avoir pas effectué le paiement des subventions des année 2008 et 2009, alors que ces paiements devaient, selon la convention, intervenir au cours du mois de janvier de chaque année (arrêt, point 17), et qu'il s'agit d'un « manquement grave » qui justifie la résolution de la convention à ses torts (arrêt, point 18), pour les motifs suivants : « L'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels. Il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences » (arrêt, point 19). 19ème feuillet

L'arrêt qui condamne dès lors la demanderesse à payer à la défenderesse la subvention pour 2008 et le prorata de la subvention pour 2009 (arrêt, point 22) et à réparer le dommage résultant de la résolution prétendument fautive de la convention et de la mise en liquidation de la défenderesse qui s'en est suivie (arrêt, points 24 à 27) :

1°/ donne illégalement effet, en en prononçant la résolution pour inexécution fautive, à une convention qui ne pourrait sortir ses effets en raison des dispositions d'ordre public de la loi précitée du 16 mai 2003 et de l'ordonnance organique précitée du 23 février 2006, visées au moyen, et spécialement de l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée, et l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique précitée (violation des articles 6, 1131 et 1184 du Code civil, ainsi que des dispositions de la loi précitée du 16 mai 2003 et de l'ordonnance organique précitée du 23 février 2006 visées au moyen et plus spécialement de l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée et de l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique précitée) ;

2°/ retient dès lors illégalement à charge de la demanderesse une faute contractuelle justifiant sa condamnation à des dommages-intérêts (violation des articles 1134, alinéas 1 et 3, 1146, 1147, 1148 et 1184 du Code civil) ou, à tout le moins, une faute extracontractuelle justifiant cette condamnation (violation des articles 1382 et 1383 du Code civil) ;

3°/ et ne justifie pas légalement sa décision (violation de toutes les dispositions visées au moyen à l'exception de l'article 149 de la Constitution et des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil).

4. À tout le moins, à défaut de rechercher dans ses motifs, si la demanderesse avait souscrit l'obligation contractuelle de préciser à la défenderesse l'impératif que constituait le respect des dispositions de la loi précitée du 16 mai 2003 et de l'ordonnance organique précitée du 23 février 2006, visées au moyen, et spécialement de l'article 3, alinéa 3, de la loi précitée et de l'article 15, alinéa 1er, de l'ordonnance organique précitée, l'arrêt attaqué ne permet pas à Votre Cour d'exercer son contrôle de légalité au regard des dispositions précitées et de celles du Code civil dont la violation est invoquée par cette troisième branche. L'arrêt attaqué n'est dès lors pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution). 20ème feuillet

Quatrième branche

1. Dans ses conclusions de synthèse d'appel, la demanderesse avait fait valoir que : « [...] aucune demande de subvention pour les activité fixes de (la défenderesse) n'a été introduite par cette dernière pour les années 2008 et 2009. Or, il s'agit d'une formalité préalable et obligatoire pour permettre l'adoption, par le ministre compétent [...], d'un arrêté de subventionnement, nécessaire pour pouvoir imputer les montants nécessaires à charge du budget de la Région de Bruxelles-Capitale, qui est arrêté chaque année. C'est ainsi que l'article 13, 6, de l'ordonnance du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale dispose que les subventions facultatives - entendues comme celles qui ne peuvent s'autoriser que d'une disposition spéciale du budget - ne peuvent être octroyées que sous la condition notamment qu'elles fassent l'objet d'une demande introduite ‘par écrit' qui doit être accompagnée ‘d'un budget prévisionnel'.

En outre l'octroi d'une subvention suppose l'accord préalable du ministre du Budget régional et doit faire l'objet d'un avis de l'Inspection des Finances qui se prononce sur la base des pièces justificatives, dont la demande de subvention introduite. La Région dépose les arrêtés de subventionnement qu'elle a adoptés pour octroyer des subventions à (la défenderesse) pour les années 2002, 2005 et 2006 (pièces n° 8), lesquels font notamment apparaître l'accord préalable donné par le ministre du Budget et l'avis donné par l'Inspection des Finances et l'imputation de la subvention accordée à (la défenderesse) au budget des dépenses.

Dans la mesure où les arriérés de subventions revendiquées par (la défenderesse) ne bénéficiaient d'aucun fondement législatif spécifique et où ils n'ont pas fait l'objet d'une inscription budgétaire faute de demande de subvention, (la défenderesse) ne peut se prévaloir d'un quelconque droit à les obtenir » (lesdites conclusions de la Région de Bruxelles-Capitale, pp. 10-11). « La revendication de (la défenderesse) ne manque vraiment pas de surprendre, dans la mesure où celle-ci n'ignorait en rien les formalités indispensables et préalables à l'octroi de chaque subvention qui devaient être respectées même dans le cadre de la convention de base du 11 juillet 1994, laquelle ne contenait aucune exception à ce sujet.

En l'occurrence, (la défenderesse) a introduit une demande de subvention auprès de la Région de Bruxelles-Capitale chaque année jusqu'en 2007 incluse, ainsi que cela est attesté à suffisance sur la base des documents émanant de (la défenderesse) relatifs à l'octroi des subventions pour les années 2003, 2005, 2006 et 2007 (pièces n° 9 à 12).Il n'était donc pas exact [...] d'affirmer, comme le fait (la défenderesse), qu'elle aurait reçu les subventions ‘depuis 1994 de manière ininterrompue et sans avoir à en redemander chaque année le paiement [...]', alors qu'elle savait pertinemment qu'il lui appartenait d'introduire, chaque année, une demande de subvention » (conclusions de la Région de Bruxelles-Capitale, p. 11).

« La 21ème feuillet

Région de Bruxelles-Capitale ne peut, en aucune manière, être tenue pour responsable des négligences commises par (la défenderesse) pour les années 2008 et 2009. Aucune subvention ne peut être octroyée par la Région de Bruxelles-Capitale pour les années 2008 et 2009, en l'absence de demande de subvention introduite en temps utile par (la défenderesse) pour les années concernées et en l'absence d'une disposition spéciale insérée dans le budget général des dépenses de ces années-là ». On ne peut reprocher à la Région un formalisme excessif : elle « veille simplement à respecter, dans le cadre de la convention, le droit des subventions et toutes les formalités légales et réglementaires applicables à l'octroi de la subvention, dont l'introduction d'une demande de subvention qui était inexistante pour les années 2008 et 2009 ». « Les différentes dispositions spéciales du budget prévoyant l'octroi de subventions, disposaient, de manière constante que ‘les demandes de subvention doivent être introduites par écrit' [en note de bas de page : « ordonnance du 22 décembre 2006 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2007, art. 20, 6 ; ordonnance du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2008, art. 16, 6 »] (conclusions de la Région de Bruxelles-Capitale, p. 12).

2. L'arrêt attaqué considère que « si des formes particulières étaient requises pour introduire une demande de subvention [en note de bas de page : « La Région de Bruxelles-Capitale se réfère ainsi aux ordonnances des 22 décembre 2006 et 21 décembre 2007 [...] »], il appartenait aux Régions d'en informer leur cocontractant et de l'inviter à respecter ces formes » (arrêt, point 14) et que « l'absence éventuelle de demande de subvention introduite dans les formes exigées par les autorités subsidiantes - et non par la convention et ses avenants - pour permettre leur inscription au budget, n'autorisait pas celles-ci [les Régions] à ne pas respecter leurs engagements contractuels ; (qu') il leur appartenait à tout le moins de préciser en temps utile les formes requises pour ces demandes et, le cas échéant, d'inviter (la défenderesse) à introduire une demande respectant ces exigences » (arrêt, point 19). L'arrêt, qui ne constate pas que la défenderesse ignorait la nécessité d'introduire ses demandes de subsides dans le respect non seulement des exigences de l'annualité du budget mais également des formes exigées par les ordonnances de la Région de Bruxelles-Capitale en matière de budget et d'allocation de subventions, laisse sans réponse les conclusions précitées de la demanderesse. Il n'est pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution) 22ème feuillet

Cinquième branche

1) Les articles 20. 6 de l'ordonnance du 22 décembre 2006 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2007 et 16. 6 de l'ordonnance du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région d Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2008 disposent en leur alinéa 1er : « Les demandes de subventions doivent être introduites par écrit et accompagnées d'un budget prévisionnel ».

Dans ses conclusions citées à la quatrième branche du moyen, la demanderesse faisait valoir que la défenderesse n'avait pas respecté ces formalités.

2) L'arrêt attaqué considère que « pour les années litigieuses 2008 et 2009, des demandes et déclarations de créance ont été faites par (la défenderesse) [...] à la Région de Bruxelles-Capitale (les 8 décembre 2008 et 6 février 2009) [...], dont rien n'indique qu'elles ne pouvaient s'interpréter comme des demandes de subsides. [...] la convention ne conditionne pas le payement des subventions à la communication préalable de certains documents, le payement se faisant en début d'année et les contrôles étant effectués a posteriori » (arrêt, point 19).

Il ne ressort pas de ce motif, ni d'aucun autre motif de l'arrêt, qu'un budget prévisionnel, tel que prévu aux dispositions précitées desdites ordonnances contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour les années budgétaires 2007 et 2008, aurait accompagné les demandes et déclarations de créance faites par la défenderesse pour les années litigieuses 2008 et 2009. En considérant toutefois que la demanderesse aurait dû payer les subventions pour lesdites année bien que le respect de ces dispositions ne soit pas constaté, l'arrêt attaqué viole les articles 20. 6, alinéa 1er, de l'ordonnance du 22 décembre 2006 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2007 et 16. 6, alinéa 1er, de l'ordonnance du 21 décembre 2007 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 2008

3) À tout le moins, les constatations de l'arrêt attaqué ne permettent pas à Votre Cour d'exercer son contrôle de légalité au regard des dispositions précitées. L'arrêt attaqué n'est dès lors pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution). 23ème feuillet

DÉVELOPPEMENTS

I. Une fois la décision unilatérale prise par l'autorité publique d'accorder une subvention à une personne de droit privé, les modalités de paiement de celles-ci peuvent être réglées par contrat (J. De Beys, B. Gors et C. Thiébaut, « La procédure d'octroi des subventions », in « Les subventions », sous la direction de D. Renders, Larcier 2011, p. 283 n° 106-107).

Il s'agit d'un « contrat administratif », lequel obéit aux règles du droit civil des contrats sauf si les règles de droit administratif y dérogent (P. Bouvier, R. Born, B. Cuvelier et F. Piret, Éléments de droit administratif, 2ème édition, Larcier, 2013, p. 146, n° 120 ; D. Renders, Droit administratif général, Bruylant, 2014, ,p. 372, n°688).

Dans l'application qu'elle fait des règles du Code civil, la cour d'appel ne tient pas compte de ce que les règles du droit administratif (et spécialement les règles relative aux dépenses publiques, lesquelles doivent s'insérer dans le cadre d'un budget annuel, voté par le pouvoir législatif) imposent des dérogations au droit commun des contrats, même si celles-ci ne sont pas précisées dans la convention d'octroi de subsides.

II. Qu'elles fassent ou non l'objet d'une convention entre « l'autorité subsidiante » (l'Etat, une Région ou une Communauté) et son bénéficiaire (comme une association sans but lucratif), les subventions sont avant tout soumises aux dispositions d'ordre public qui régissent l'octroi de subventions par les pouvoirs publics. En effet, l'octroi d'une subvention suppose nécessairement l'engagement d'un dépense publique, laquelle n'est autorisée que dans le respect des lois, décrets ou ordonnances relatives à l'organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat, des Régions ou des Communautés. Les subventions allouées par contrats ne sont régies par le droit des contrats et spécialement par les articles du Code civil relatifs aux obligations conventionnelles que dans la mesure où les règles de droit commun des contrats ne viennent pas en contradiction avec les dispositions d'ordre public précitées, spécialement avec les dispositions qui mettent en oeuvre les principes régissant le budget : annualité (le budget n'est valable que pour un an), antériorité (les dépenses doivent être préalable autorisée par le pouvoir législatif), spécialité (chaque dépense correspond à un poste budgétaire spécial) et universalité (le budget doit contenir toutes les recettes et toutes les dépenses).

Sur les principes généraux applicables au budget, voir Précis des règles budgétaires à usage parlementaire : 24ème feuillet

www.lachambre.be/kvvcr/pdf_section/publications.

PAR CE MOYEN ET CES CONSIDÉRATIONS,

L'avocat à la Cour de cassation soussigné, pour la demanderesse en cassation, conclut, Messieurs, Mesdames, qu'il vous plaise, casser l'arrêt attaqué, ordonner que mention de votre arrêt soit faite en marge de la décision annulée, renvoyer la cause devant une autre cour d'appel, statuer sur les dépens comme de droit.

Bruxelles, le 13 juillet 2016

Pour la demanderesse en cassation,

son conseil,

Paul Alain Foriers

Pièces jointes :

1. Copie de l'exploit de signification de l'arrêt attaqué comportant l'élection de domicile de la défenderesse en l'étude des huissiers de justice Cailliau - van Ham - Maginelle - Tanghe, à 1200 Bruxelles, avenue de Mai, 67-71 (en photocopie).

2. Déclaration pro fisco établie conformément à l'annexe à l'arrêté royal du 12 mai 2015 établissant le modèle de déclaration pro fisco visé à l'article 269 du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe et fixant la date d'entrée en vigueur de la loi du 28 avril 2015 modifiant le Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe en vue de réformer les droits de greffe.

3. Il sera joint, en outre, à la présente requête en cassation, lors de son dépôt au greffe de la Cour, l'original de l'exploit constatant sa signification à la défenderesse en cassation.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2017:ARR.20171113.1