Belgian court dismisses taxpayer's civil claim for tax refund due to procedural fiscal exhaustion.

N° C.10.0273.F

GOLDEN RIVER AVIATION CLUB, association sans but lucratif dont le siège est établi à Mont-de-l'Enclus (Amougies), rue Cache de Lannoy, 6,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Isabelle Heenen, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 480, où il est fait élection de domicile,

contre

COMMUNE DE MONT-DE-L'ENCLUS, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à Mont-de-l'Enclus (Amougies), place d'Amougies, 2,

défenderesse en cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 21 janvier 2010 par la cour d'appel de Mons.

Le 3 mars 2017, le premier avocat général André Henkes a déposé des conclusions au greffe.

Le président de section Christian Storck a fait rapport et le premier avocat général André Henkes a été entendu en ses conclusions.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 144, 149 et 159 de la Constitution ;

- articles 1382 et 1383 du Code civil.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt, réformant le jugement entrepris, déboute la demanderesse de son action tendant au paiement par la défenderesse d'une indemnité correspondant au montant des taxes qu'elle avait acquittées indûment entre 1991 et 2003 et aux frais de contrainte d'huissier qu'elle avait supportés de ce chef, par les motifs suivants :

« Que [la demanderesse] soutient qu'elle peut agir sur la base de la responsabilité extracontractuelle de la commune, laquelle a commis une faute en adoptant un règlement-taxe inconstitutionnel ;

Qu'elle estime que son dommage, uni par un lien causal avec la faute commise, correspond au montant des taxes qu'elle a payé en application du règlement-taxe inconstitutionnel et des frais d'exécution qui ont été mis à sa charge ;

Que la [défenderesse] répond que [la demanderesse] tente d'obtenir un dégrèvement déguisé pour les exercices pour lesquels elle n'avait formé aucun recours fiscal ;

Qu'elle considère que sa demande est irrecevable à défaut de contestation de la taxe dans les formes et délais de la loi fiscale ;

Que [la demanderesse] s'est abstenue d'exercer les recours fiscaux dont elle disposait, hormis pour les exercices 1995 et 1998 ;

Que les arrêts intervenus à la suite de ces recours ne concernent que ces exercices et n'ont pas d'effet erga omnes ;

Que, pour ce qui est des montants payés au titre de taxe, d'intérêts de retard et de frais d'exécution, l'existence d'un recours fiscal spécial dérogatoire au droit commun et aux principes du droit civil exclut tout autre recours devant les tribunaux de l'ordre judiciaire, qu'il soit fondé sur la responsabilité ou sur la répétition de l'indu ;

Que ce recours spécial prive le redevable de la possibilité, pour ces montants, de faire valoir par voie d'exception l'inconstitutionnalité ou l'illégalité de l'acte qu'il avait omis d'attaquer directement ;

Que le contribuable qui a négligé d'introduire les recours qui lui étaient ouverts ne peut dès lors vanter une faute du pouvoir taxateur pour tenter de récupérer un montant correspondant à la taxe payée, aux intérêts de retard et aux frais d'exécution forcée ;

Que ces montants ne peuvent constituer un dommage réparable de [la demanderesse] ;

Qu'en effet, ces paiements sont intervenus en raison d'une cause juridique propre définitive ;

Que cette cause juridique propre est l'obligation de payer imposée par l'enrôlement de la taxe, lequel constitue le véritable titre constitutif de cette taxe ;

Qu'elle est devenue définitive, [la demanderesse] ayant négligé d'introduire les recours fiscaux qui lui étaient ouverts ;

Que [la demanderesse] ne peut ainsi récupérer sous forme de dommages-intérêts le montant de la taxe, des intérêts de retard et des frais d'exécution alors qu'elle n'a exercé aucun recours dans les formes et délais prévus par la loi fiscale ;

Qu'il en va de même des dommages annexes et par répercussion qu'elle vante sans les chiffrer ».

Griefs

Première branche

Conformément aux articles 1382 et 1383 du Code civil, la responsabilité aquilienne des pouvoirs publics est soumise à la réunion simultanée de trois conditions : l'existence d'une faute, celle d'un dommage et celle d'un lien de causalité unissant ceux-ci.

La notion de cause est comprise comme étant la condition sans laquelle le dommage ne se serait pas produit, tel qu'il s'est produit in concreto.

Les pouvoirs publics sont, comme les particuliers, soumis aux conditions de la responsabilité civile qui découlent de ces dispositions ; ils commettent une faute lorsqu'ils prennent un acte réglementaire ou individuel contraire à des règles de droit supérieures et doivent réparer le dommage causé par cette faute.

La défenderesse ne contestait pas que les règlements-taxes inconstitutionnels qu'elle avait pris à partir de 1991 étaient constitutifs d'une faute dans son chef et l'arrêt ne le dénie pas.

En vertu de l'article 144 de la Constitution, les tribunaux de l'ordre judiciaire sont seuls compétents pour statuer sur les contestations ayant pour objet des droits civils, tel le droit d'obtenir réparation d'un dommage causé par la faute d'autrui.

Selon l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et communaux qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. L'abstention de la victime de cette illégalité d'exercer une voie de recours contre un acte administratif individuel ou réglementaire ne porte pas préjudice à l'obligation, pour le juge saisi d'un recours en responsabilité intenté par cette victime, d'en contrôler la légalité et partant le caractère fautif, ainsi que de constater le lien de causalité unissant la faute au dommage.

De manière plus générale, l'exercice d'un recours administratif ne conditionne pas la possibilité pour le justiciable d'agir en responsabilité contre l'autorité publique en raison de l'illégalité d'un acte administratif (Cass., 16 décembre 1965, Bull. et Pas., 1966, I, 513, avec les conclusions du procureur général Ganshof van der Meersch, alors premier avocat général ; 19 décembre 1980, ibid., 1981, I, 453 ; 13 mai 1982, ibid., 1982, I, 1056, avec les conclusions du procureur général Velu, alors avocat général ; M. Uyttendaele, Précis de droit constitutionnel belge, Bruxelles, Bruylant, 2005, nos 589 et suivants).

Certes, pour que la responsabilité des pouvoirs publics puisse être engagée, il faut que les conditions de l'article 1382 du Code civil soient réunies et, notamment, que l'illégalité du règlement, qui constitue nécessairement un acte fautif, soit en relation causale avec le dommage subi par le demandeur.

L'existence de cette relation causale n'est pas subordonnée à la nécessité d'exercer préalablement un recours administratif, seul motif sur lequel l'arrêt se fonde à ce propos.

En décidant que la demanderesse était privée du droit d'agir en responsabilité contre la défenderesse sur la base de l'article 1382 du Code civil et d'obtenir à titre de dommage-intérêts le remboursement des cotisations qui avaient été enrôlées indûment à sa charge entre 1991 et 2003 au motif qu'elle avait négligé d'introduire un recours fiscal contre ces enrôlements, l'arrêt viole en conséquence l'ensemble des dispositions légales visées au moyen, à l'exception de l'article 149 de la Constitution.

Deuxième branche

La demanderesse soutenait en conclusions que :

« Les situations d'établissement d'une taxe inconstitutionnelle doivent permettre de la même façon d'introduire, soit un recours contre la taxe elle-même, soit un recours en indemnisation pour la faute de l'État, les deux types de procédure répondant à des règles différentes de procédure ;

Le contraire mènerait, passé le délai de réclamation, à une sorte d'immunité du pouvoir public dans le cadre de sa compétence d'élaboration de la loi fiscale. Une telle immunité n'existe pas dans le cadre de sa compétence des lois non fiscales. En décider ainsi créerait immanquablement une discrimination non raisonnablement justifiée ;

Il n'est pas raisonnablement justifiable que, passé le délai de réclamation, un justiciable découvrant l'inconstitutionnalité d'une loi, faute de l'État qui aurait pu lui échapper dans le bref délai de trois mois en raison de la foi donnée habituellement par les justiciables aux règles de droit, ne puisse plus prétendre à aucune indemnisation, alors qu'en matière non fiscale une telle inconstitutionnalité pourrait donner lieu à une action en indemnisation pendant cinq ans ».

L'arrêt subordonne le caractère indemnisable du dommage subi par la demanderesse à l'exercice d'un recours « fiscal spécial dérogatoire au droit commun », considérant qu'en l'absence d'un tel recours, le dommage invoqué résulte d'une cause juridique propre consistant dans l'obligation de payer la taxe enrôlée et que, dès lors, ce dommage est sans relation causale avec la faute invoquée, sans répondre aux conclusions précitées en ce qu'elles soutenaient que l'exigence d'un recours fiscal aboutirait, lorsque le contribuable découvre l'illégalité du règlement sur la base duquel il a été enrôlé après l'expiration du délai de recours, à une certaine immunité du pouvoir public dans ce domaine et à une discrimination par rapport aux justiciables préjudiciés par une loi non fiscale (violation de l'article 149 de la Constitution).

Troisième branche

L'interruption du lien de causalité par l'intervention d'une obligation légale, réglementaire ou conventionnelle n'a pas la portée que lui donne l'arrêt.

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation, l'existence d'une telle obligation n'exclut pas qu'il y ait dommage, sauf lorsqu'il ressort de la portée de la loi, du règlement ou de la convention que la dépense doit définitivement rester à la charge de celui qui s'y est engagé ou qui doit l'exécuter (Cass., 18 septembre 2007, R.G. P.07.0005.N ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20070918.1 , et les conclusions de monsieur le premier avocat général De Swaef ; 10 décembre 2001, Pas., 2001, n° 684 ; 28 février 2002, ibid., 2002, n° 147).

À défaut de constater que les taxes payées par la demanderesse devaient, en vertu de la loi, d'un règlement ou d'une convention, rester définitivement à sa charge, l'arrêt ne [justifie] pas légalement sa décision et viole les articles 1382 et 1383 du Code civil.

Quatrième branche

La demanderesse soutenait en conclusions que :

« Le lien de causalité entre le fait pour la [défenderesse] de prendre un règlement-taxe inconstitutionnel et le dommage correspondant notamment aux montants des taxations versées par la [demanderesse] est établi par le simple fait qu'en l'absence d'établissement de ce règlement-taxe, aucun enrôlement n'aurait été effectué par la [défenderesse]. En l'absence d'enrôlement, il n'y aurait pas eu de dommage de la [demanderesse]. Par conséquent, sans règlement-taxe, pas de paiement et donc pas de dommage ;

En effet, dès que le conseil communal a voté une taxe, l'administration communale est tenue de l'appliquer, sous peine d'engager la responsabilité des fonctionnaires chargés de l'appliquer. Elle ne dispose pas du pouvoir de choisir ou non de l'appliquer ;

Le lien de causalité est de ce fait évident entre la faute et le dommage invoqués ;

Le lien de causalité n'est pas rompu par le fait que la [défenderesse] ait dû enrôler les taxes pour réclamer leur paiement. Cet enrôlement n'est qu'une conséquence nécessaire de l'établissement du règlement-taxe. L'enrôlement ne crée pas une cause différente du règlement-taxe à l'origine du dommage de la [demanderesse], puisqu'il est simplement une suite obligatoire du règlement-taxe inconstitutionnel ;

L'origine du dommage de la [demanderesse] se trouve donc bien dans le règlement-taxe inconstitutionnel et non dans le seul enrôlement de cette taxe ».

La demanderesse contestait ainsi que l'enrôlement des taxes litigieuses constituât une cause juridique propre de son dommage qui aurait eu pour effet d'interrompre la relation causale entre celui-ci et la faute commise par la défenderesse en édictant un règlement-taxe inconstitutionnel.

En décidant que l'enrôlement de la taxe et l'obligation consécutive de payer celle-ci constituait une cause juridique propre interrompant le lien de causalité sans répondre à ces conclusions, l'arrêt viole l'article 149 de la Constitution.

III. La décision de la Cour

L'arrêt constate que la défenderesse a adopté un règlement instaurant à partir de 1991 une taxe sur l'activité de la demanderesse, que celle-ci a introduit pour les seuls exercices 1995 et 1998 des recours qui ont abouti à des décisions « disant que le règlement-taxe ne peut être appliqué vu son inconstitutionnalité et ordonnant les dégrèvements correspondants », et que sa demande actuelle tend, sur le fondement des articles 1382 et 1383 du Code civil, à l'obtention d'une indemnité correspondant au montant des taxes et de leurs accessoires qu'elle a payés entre 1991 et 2003 pour les autres exercices.

Quant à la deuxième branche :

Dans le passage de ses conclusions que le moyen, en cette branche, accuse l'arrêt de laisser sans réponse, la demanderesse contestait que sa demande pût être dite irrecevable en vertu de l'article 1385undecies, alinéa 1er, du Code judiciaire parce qu'elle n'avait pas préalablement introduit un recours administratif organisé par ou en vertu de la loi.

L'arrêt, qui ne tient pas la demande pour irrecevable mais la dit non fondée, n'était pas tenu de répondre à ces conclusions.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la première branche :

Si les cours et tribunaux ont, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le pouvoir et le devoir de vérifier, avant de lui donner effet, la légalité interne et la légalité externe de tout acte administratif sur lequel est fondé une demande, une défense ou une exception, il leur incombe aussi, lorsqu'ils sont saisis d'une demande en indemnisation fondée sur l'illégalité de pareil acte, de statuer sur les conditions d'application des articles 1382 et 1383 du Code civil.

L'arrêt considère que les paiements effectués par la demanderesse au titre de la taxe litigieuse « sont intervenus en raison d'une cause juridique propre », étant « l'obligation de payer imposée par l'enrôlement de la taxe, lequel constitue le véritable titre constitutif de [celle-ci] », et « que [cette cause juridique propre] est devenue définitive, [la demanderesse] ayant négligé d'introduire les recours fiscaux qui lui étaient ouverts » et « ne [pouvant] ainsi récupérer sous forme de dommages-intérêts le montant de la taxe, des intérêts de retard et des frais d'exécution alors qu'elle n'a exercé aucun recours dans les formes et délais prévus par la loi fiscale ».

L'arrêt, qui, sans tenir l'exercice d'un recours fiscal pour une condition de la mise en œuvre de la responsabilité de la défenderesse du fait de l'instauration d'une taxe inconstitutionnelle ni dénier la faute ainsi commise par celle-ci, se limite à écarter l'existence d'un lien de causalité certain entre cette faute et le dommage allégué, ne viole pas les articles 144 et 159 de la Constitution mais fait une exacte application des articles 1382 et 1383 du Code civil.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

L'arrêt n'exclut pas que la demanderesse ait subi un dommage parce qu'une obligation légale, réglementaire ou conventionnelle ferait définitivement peser sur elle la charge de la dépense qui y correspond mais considère que le lien de causalité entre la faute alléguée de la défenderesse et le dommage prétendu de la demanderesse ne présente pas de certitude en raison de l'abstention de celle-ci d'exercer les recours que lui ouvrait la loi.

Le moyen, en cette branche, manque en fait.

Quant à la quatrième branche :

Dès lors qu'à ses yeux, l'incertitude du lien de causalité entre la faute alléguée de la défenderesse et le dommage prétendu de la demanderesse résulte de l'abstention de celle-ci d'exercer contre l'enrôlement de la taxe les recours prévus par la loi, la cour d'appel n'était pas tenue de répondre aux conclusions de la demanderesse contestant que l'enrôlement eût interrompu ce lien de causalité.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de cent soixante et un euros cinquante centimes envers la partie demanderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, président, le président de section Albert Fettweis, les conseillers Mireille Delange, Marie-Claire Ernotte et Ariane Jacquemin, et prononcé en audience publique du trente mars deux mille dix-sept par le président de section Christian Storck, en présence du premier avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

P. De Wadripont A. Jacquemin M.-Cl. Ernotte

M. Delange A. Fettweis Chr. Storck

Document PDF ECLI:BE:CASS:2017:ARR.20170330.1