Belgian court dismisses appeal against electricity regulator's decision on language requirements and administrative motivation.

N° C.13.0256.N

COMMISSION DE RÉGULATION DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ (CREG),

Me Paul Lefèbvre, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. ELECTRABEL, s.a.,

Me Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation,

2. E.ON GENERATION BELGIUM, s.a.,

3. E.ON BENELUX, s.a.,

4. EDF LUMINUS, s.a.,

5. EDF BELGIUM, s.a.,

Me Caroline De Baets, avocat à la Cour de cassation,

en présence de

1. ELLIA SYSTEM OPERATOR, s.a.,

2. BELGISCHE VERBRUIKERSUNIE TEST AANKOOP.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 6 février 2013 par la cour d'appel de Bruxelles.

L'avocat général André Van Ingelgem a déposé des conclusions écrites le 4 avril 2016.

Le président de section Alain Smetryns a fait rapport.

L'avocat général André Van Ingelgem a conclu.

II. Les moyens de cassation

Dans la requête en cassation, jointe au présent arrêt en copie certifiée conforme, la demanderesse présente sept moyens.

III. La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

Quant à la première branche :

1. Contrairement à ce que soutient la demanderesse, les juges d'appel ont considéré que la décision en cause « relève de la catégorie des ‘avis et communications' visés à l'article 40, alinéa 2, des lois coordonnées du 18 juillet 1966 sur l'emploi des langues en matière administrative » et « qu'elle ne constitue manifestement pas l'un des actes administratifs visés à l'article 42 ».

Dans la mesure où il invoque une contradiction ou une ambiguïté, le moyen, en cette branche, repose sur une lecture erronée de l'arrêt et manque en fait.

2. En vertu de l'article 40, alinéa 2, des lois coordonnées du 18 juillet 1966, les avis et communications que les services centraux font directement au public sont rédigés en français et en néerlandais.

Aux termes de l'article 41, § 1er, de ces lois, les services centraux utilisent dans leurs rapports avec les particuliers celle des trois langues dont ces particuliers ont fait usage. Aux termes de l'article 41, § 2, de ces mêmes lois, ils répondent cependant aux entreprises privées établies dans une commune sans régime spécial de la région de langue française ou de langue néerlandaise dans la langue de cette région.

Aux termes de l'article 42 de ces lois, les services centraux rédigent les actes, certificats, déclarations et autorisations dans celle des trois langues dont le particulier intéressé requiert l'emploi.

3. Il ressort de ces dispositions que les avis et communications des services centraux dont il est question à l'article 40 des lois du 18 juillet 1966 sont ceux qui sont destinés au public en général, alors que les actes et autres pièces dont il est question aux articles 41 et 42 s'appliquent aux relations individualisées de l'autorité avec les particuliers et les entreprises privées.

4. Les juges d'appel ont constaté que :

- la demanderesse est un service central dont l'activité s'étend à tout le pays au sens de la loi sur l'emploi des langues précitée ;

- la décision attaquée approuve le revenu total, pour la période régulatoire 2012-2015, de la S.A. Elia System Operator, qui est désignée gestionnaire de réseau au niveau fédéral depuis le 17 septembre 2002, une proposition tarifaire d'Elia System Operator précitée et des tarifs de réseau se rapportant à l'ensemble du territoire belge ;

- les tarifs qui sont fixés par la décision attaquée concernent directement le consommateur ;

- la demanderesse est tenue d'assurer la publication de cette décision à l'intention du public afin que celui-ci puisse en prendre connaissance.

5. Sur la base de ces constatations, qui impliquaient que la décision attaquée n'était, en l'espèce, pas uniquement destinée au gestionnaire de réseau qui avait introduit la proposition, mais s'adressait à tout usager éventuel, quelle que soit la région linguistique dans laquelle il se trouve, sans distinction de personnes, les juges d'appel ont pu considérer que cette décision relève de la catégorie des « avis et communications » visée à l'article 40, alinéa 2, des lois coordonnées du 18 juillet 1966.

Dans la mesure où il est pris de la violation des articles 40, alinéa 2, 41, § 2, et 42 de ces lois, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la deuxième branche :

6. Les juges d'appel ont considéré que la décision attaquée était nulle conformément à l'article 58 des lois coordonnées du 18 juillet 1966 non seulement sur la base de la constatation que deux des passages litigieux de la décision attaquée n'avaient fait l'objet que d'une traduction libre, mais également sur la base de la constatation que cette décision attaquée « reproduit un extrait de 21 lignes sans reproduire la substance de ce passage en néerlandais », de sorte que « le texte néerlandais contient un passage en français non traduit en néerlandais », si bien que « la version néerlandaise correspondant au texte français » de la décision n'est pas disponible.

7. Dans la mesure où il suppose que la décision attaquée a fourni une traduction libre en néerlandais de tous les passages en français, le moyen, en cette branche, repose sur une lecture incomplète de l'arrêt et manque en fait.

8. En vertu de l'article 58, alinéa 1er, des lois coordonnées du 18 juillet 1966, sont nuls tous actes et règlements administratifs contraires, quant à leur forme ou quant au fond, aux dispositions de ces lois.

9. Cette disposition est d'ordre public et la sanction doit, le cas échéant, en vertu de l'article 159 de la Constitution, être appliquée par le juge indépendamment de l'existence d'un préjudice. Lorsque le juge constate que certains passages d'un avis ou d'une communication au sens de l'article 40, alinéa 2, des lois précitées n'ont pas été traduits dans leur totalité en néerlandais ou en français, il n'a aucune possibilité de choix et il est obligé de constater ou de prononcer la nullité de l'acte.

10. Dans la mesure où il critique le motif selon lequel « la distinction entre l'importance relative de divers éléments de l'acte concerné est sans pertinence à cet égard », le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

11. Dans son arrêt du 15 septembre 2005, Intermodal Transports, C-495/03, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que la juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours de droit interne est tenue, lorsqu'une question de droit communautaire se pose devant elle, de déférer à son obligation de saisine, à moins qu'elle n'ait constaté que la question soulevée n'est pas pertinente ou que la disposition communautaire en cause a déjà fait l'objet d'une interprétation de la part de la Cour ou que l'application correcte du droit communautaire s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.

Le critère suivant lequel « il ne peut exister de place pour un doute raisonnable » pour que le juge national ne soit pas tenu de poser une question préjudicielle conformément à l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) s'applique au juge national dont les décisions ne peuvent plus faire l'objet d'un recours, mais pas au juge dont les décisions peuvent encore faire l'objet d'un recours.

12. Le moyen, en cette branche, qui repose sur un soutènement juridique différent, manque en droit.

Sur le deuxième moyen :

Quant à la première branche :

13. Dans son arrêt du 24 janvier 2012, Dominguez, C-282/10, la Cour de justice de l'Union européenne a considéré :

« 23 (...) que la question de savoir si une disposition nationale, dans la mesure où elle est contraire au droit de l'Union, doit être laissée inappliquée ne se pose que si aucune interprétation conforme de cette disposition ne s'avère possible.

24. À cet égard, il est de jurisprudence constante que, en appliquant le droit interne, les juridictions nationales sont tenues de l'interpréter dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive en cause pour atteindre le résultat visé par celle-ci et, partant, se conformer à l'article 288, troisième alinéa, TFUE. Cette obligation d'interprétation conforme du droit national est en effet inhérente au système du traité FUE en ce qu'elle permet aux juridictions nationales d'assurer, dans le cadre de leurs compétences, la pleine efficacité du droit de l'Union lorsqu'elles tranchent les litiges dont elles sont saisies (...) ».

Si l'application d'une norme nationale menace de donner lieu à un conflit avec une norme européenne, comme en cas de transposition tardive d'une directive, une autorité gouvernementale nationale, comme la demanderesse, est tenue, en vertu du principe de coopération loyale contenu à l'article 4, alinéa 3, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, d'examiner si le droit national peut être interprété de manière telle que ledit conflit soit évité, à savoir par une interprétation ou une application conforme à la directive.

14. Il suit de ce qui précède que lorsqu'elle exerçait ses compétences, la demanderesse était tenue d'appliquer la législation nationale, interprétée conformément à la norme européenne transposée tardivement.

Le moyen, qui, en cette branche, repose sur un soutènement juridique différent, manque en droit.

Quant à la deuxième branche :

[...]

Quant au second rameau :

16. Il ressort du titre, des troisième, sixième, onzième, treizième et trentième considérants, ainsi que des articles 1, 13, 14 et 18 du règlement n° 714/2009 du 13 juillet 2009 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité et abrogeant le règlement (CE) n° 1228/2003 que ce règlement tend à procurer un cadre harmonisé pour les échanges transfrontaliers d'électricité.

Ainsi, les règles qu'il contient tendant à l'harmonisation de l'accès au réseau et la tarification et les compétences accordées à cet effet aux autorités de régulation nationales doivent être considérées dans le cadre des échanges transfrontaliers.

17. Les juges d'appel qui, après avoir rappelé cet objectif, ont considéré que la proposition tarifaire d'Elia concernait l'usage de son réseau de transport au « sens de la loi Électricité », « ce qui en soi ne correspond pas au champ d'application du règlement », ont légalement justifié leur décision.

Le moyen, en ce rameau, ne peut être accueilli.

[...]

Sur le quatrième moyen :

Quant à la première branche :

[...]

Quant au second rameau :

22. Les « redevances annuelles moyennes versées pour le transport par les producteurs » visées au point 3 de la partie B du Règlement n° 838/2010 se réfèrent « à la valeur des redevances annuelles moyennes versées pour le transport par les producteurs » visée au point 2 de cette partie, qui est calculée sur la base du total des redevances annuelles moyennes par producteur et donc sur la base d'une moyenne individuelle, ainsi qu'il ressort du document préparatoire dont question au point 21, ainsi que du rapport E06-CBT-09-06 du 6 décembre 2006 de l'ERGEG, qui décrit cette valeur comme étant « la somme des redevances annuelles totales versées pour le transport par le nombre ‘n' de producteurs, divisée par la somme des volumes totaux d'énergie injectés dans le réseau de transport par le nombre ‘n' de producteurs ».

Dans la mesure où il repose sur un soutènement juridique différent, le moyen, en ce rameau, manque en droit.

22. Par les motifs visés dans le rameau, les juges d'appel ont considéré que « dans sa proposition, pour calculer le tarif d'injection et notamment pour chiffrer le plafond de 0,5 EUR/MWh [...], Elia s'est basée sur le volume annuel total d'électricité injecté dans le réseau de transport, sans tenir compte du volume d'électricité émanant de producteurs qu'elle exonère du paiement d'un tarif d'injection ».

23. Contrairement à ce que soutient la demanderesse, il ne ressort pas de ce qui précède que seuls les chiffres de la première défenderesse, la S.A. Electrabel, ont été pris en considération par les juges d'appel.

Dans cette mesure, le moyen, en ce rameau, manque en fait.

24. Par ailleurs, l'arrêt ne déduit pas ainsi un fait inconnu d'un autre fait inconnu et les juges d'appel n'ont pas méconnu la force probante de la note de la demanderesse en rejetant la défense qui y est développée.

Dans cette mesure, le moyen, en ce rameau, ne peut être accueilli.

Quant à la deuxième branche :

Quant au premier rameau :

25. Eu égard à l'objectif différent qui est à la base de l'article 32.1 de la directive n° 2009/72/CE (ci-après dite « troisième directive sur l'électricité »), d'une part, qui concerne l'accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution, fondé sur la transparence et la non-discrimination et qui fait partie du chapitre VIII relatif à l'« Organisation de l'accès au réseau », et les articles 36 et 37 de la même directive, d'autre part, qui concernent les mission, compétences et objectif généraux de l'autorité de régulation et qui font ainsi partie du chapitre IX relatif aux autorités de régulation nationales, ces dispositions ne se comportent pas comme une lex generalis à l'égard d'une lex specialis, de sorte qu'il ne peut s'en déduire que les articles 36 et 37 priment l'article 32.1 de la directive.

Dans la mesure où il repose sur un soutènement juridique différent, le moyen, en ce rameau, manque en droit.

26. Les dispositions invoquées dans le moyen, en ce rameau, qui accordent une certaine marge de manoeuvre à l'autorité de régulation, ne sauraient justifier qu'un tarif d'injection aille, comme le constate l'arrêt, à l'encontre des règles de non-discrimination et de transparence imposées par les dispositions de la troisième directive sur l'électricité et des lois relatives à l'électricité citées dans le moyen, en cette branche.

Dans cette mesure, le moyen, en ce rameau, ne peut être accueilli.

[...]

Quant au cinquième rameau :

34. Aux termes de l'article 32.1. de la troisième directive sur l'électricité, les tarifs publiés sont applicables à tous les consommateurs concernés et doivent être appliqués objectivement sans discrimination entre les utilisateurs du réseau.

Il ressort de cette disposition que l'obligation de l'autorité de régulation de respecter le principe de non-discrimination, dans le cadre de sa gestion, est d'application générale.

35. Manque en droit le moyen qui, en ce rameau, considère que dans le contexte de la gestion menée par la demanderesse, le principe de non-discrimination ne s'applique que « dans le cadre de systèmes orientés vers les clients » et pour les « services de compensation » de la troisième directive sur l'électricité.

[...]

Quant au septième rameau :

37. En vertu de l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision et doit être adéquate.

38. Le caractère adéquat de la motivation implique que celle-ci doit être pertinente et suffisante, c'est-à-dire que les motifs invoqués doivent suffire pour fonder la décision.

La motivation doit permettre à quiconque ayant le droit de critiquer un acte administratif, d'apprécier s'il peut le faire de manière utile.

39. En vertu de l'article 6 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, cette loi ne s'applique aux régimes particuliers imposant la motivation formelle de certains actes administratifs que dans la mesure où ces régimes prévoient des obligations moins contraignantes que celles organisées par les articles précédents.

Il s'ensuit que le devoir de motivation le plus sévère doit être appliqué.

L'obligation de motiver imposée par l'article 12, § 7, de la loi du 29 avril 1999 relative à l'organisation du marché de l'électricité, telle que modifiée par la loi du 8 janvier 2012, ayant une portée au moins égale à celle qui figure à l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, l'article 6 de cette dernière loi est applicable.

40. Il suit de tout ce qui précède que l'obligation pour l'autorité de régularisation, contenue à l'article 12, § 7, de la loi du 29 avril 1999, de communiquer sa décision motivée relative à la proposition tarifaire au gestionnaire de réseau, s'applique non seulement à l'égard de ce dernier en tant que demandeur de l'autorisation et du juge, mais aussi à l'égard de toute personne intéressée qui peut critiquer l'acte administratif.

Il ressort aussi de l'exigence que la motivation doit permettre à quiconque ayant le droit de critiquer l'acte administratif d'apprécier s'il peut le faire de manière utile, qu'il est nécessaire qu'elle expose les motifs pour lesquels l'argumentation du gestionnaire de réseau est admise.

41. Le moyen, qui, en ce rameau, repose sur un soutènement juridique différent, manque en droit.

[...]

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi et la demande en déclaration d'arrêt commun ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Beatrijs Deconinck, président, le président de section Alain Smetryns, les conseillers Koen Mestdagh, Erwin Francis et Bart Wylleman, et prononcé en audience publique du dix-neuf mai deux mille seize par le président de section Beatrijs Deconinck, en présence de l'avocat général André Van Ingelgem, avec l'assistance du greffier Kristel Vanden Bossche.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Martine Regout et transcrite avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Le greffier, Le président de section,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160519.2