Court of Cassation quashes administrative body status ruling due to failure to apply mandatory public service criteria.

N° C.15.0164.F

FONDS DU LOGEMENT DE LA RÉGION DE BRUXELLES-CAPITALE, société coopérative à responsabilité limitée, dont le siège social est établi à Ixelles, rue de l'Été, 73,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile,

contre

1. ARCHITECTURE DESIGN ENVIRONNEMENT, SOCIÉTÉ INTERPROFESSIONNELLE D'ARCHITECTURE MARC STRYCKMAN, société privée à responsabilité limitée, dont le siège social est établi à Ixelles, avenue du Haut-Pont, 18,

2. DEMOCO, société anonyme dont le siège social est établi à Hasselt, Herkenrodesingel, 4B,

défenderesses en cassation,

en présence de :

1. CFE BATIMENT BRABANT WALLONIE, société anonyme dont le siège social est établi à Watermael-Boitsfort, chaussée de La Hulpe, 166,

2. R2-D2 ARCHITECTURE, société anonyme dont le siège social est établi à Forest, rue Berthelot, 130,

3. BUREAU D'ETUDE MATRICHE, société privée à responsabilité limitée, dont le siège social est établi à Braine-le-Château, Grand'Place, 5,

4. CONCEPT CONTROL, société anonyme, dont le siège social est établi à Berchem-Sainte-Agathe, rue de Grand-Bigard, 302,

parties appelées en déclaration d'arrêt commun.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 17 mars 2015 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

Le 18 janvier 2016, l'avocat général Thierry Werquin a déposé des conclusions au greffe.

Le conseiller Michel Lemal a fait rapport et l'avocat général Thierry Werquin a été entendu en ses conclusions.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 144, 145, 149 et 160 de la Constitution ;

- articles 7, 14, 17, 28 et 33 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État ;

- articles 14, 15 et 24 de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l'information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services ;

- article 2 du Code des sociétés, promulgué par la loi du 7 mai 1999 ;

- articles 111 à 119 de l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du logement, tel que remplacée par l'ordonnance du 11 juillet 2013 ;

Décision et motifs critiqués

L'arrêt rejette le déclinatoire de compétence soulevé par la [demanderesse] pour l'ensemble de ses motifs tenus pour être ici expressément reproduits et spécialement pour les motifs suivants :

« V.2. Décision du Conseil d'État

La jurisprudence dont se prévaut la [demanderesse] pour soutenir que la qualité d'autorité administrative ne peut lui être reconnue ressort notamment d'un arrêt prononcé par la Cour de cassation le 13 juin 2013, aux termes duquel ‘même si elle a été créée par une autorité administrative et est soumise au contrôle des pouvoirs publics, une personne morale de droit privé n'acquiert le caractère d'une autorité administrative que dans la mesure où elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers'.

Conformément à cet enseignement, le fait que la [demanderesse] puisse, ou non, prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers ne doit être pris en considération que si elle apparaît comme étant une personne morale de droit privé, ce qui - en toute hypothèse - ne pourrait résulter de la seule circonstance qu'elle est constituée sous la forme d'une société coopérative à responsabilité limitée.

Formant le chapitre VI du titre III du Code bruxellois du logement, les dispositions relatives aux missions, au financement et au contrôle de la partie adverse imposent de constater les éléments suivants :

- L'article 111 dudit code dispose que ‘Le Fonds du logement de la Région de Bruxelles-Capitale [...] est constitué sous forme d'une société coopérative à responsabilité limitée'. Cette consécration législative de l'existence de la [demanderesse] a pour effet de l'émanciper - à tout le moins partiellement - du régime de droit commun applicable aux sociétés coopératives à responsabilité limitée, ses associés ne pouvant notamment pas décider sa dissolution contre la volonté du législateur bruxellois.

- Par ailleurs, l'article 112 du Code définit les missions qui incombent à la [demanderesse] lesquelles doivent, en vertu de l'article 113, être exercées selon les priorités et orientations définies dans le contrat de gestion que cette partie conclut avec le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale pour une durée de cinq ans. Le régime juridique de ce contrat de gestion est déterminé par les articles 113 à 115 du Code.

Un tel mode de dévolution et d'encadrement de missions de service public est étranger à ceux que les pouvoirs publics mettent en œuvre lorsqu'ils entendent associer à leur action des personnes privées.

- Enfin, l'article 118 soumet la [demanderesse] à une tutelle générale du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, s'étendant à l'ensemble des décisions qu'elle prend et au titre de laquelle le gouvernement et les deux commissaires désignés à cette fin peuvent notamment la contraindre à délibérer sur toute question qui la concerne.

Un tel contrôle, qui affecte profondément le fonctionnement de la [demanderesse], se conçoit certes à l'égard des organismes issus de la décentralisation fonctionnelle, mais ne semble pas compatible avec les modalités de fonctionnement d'organismes de droit privé, lesquelles doivent - sauf à dénaturer ces organismes - être gouvernées par le principe de la liberté d'association.

Il suit de l'ensemble de ces constatations que, nonobstant la forme juridique sous laquelle elle est constituée, la [demanderesse] ne peut être considérée comme une personne morale de droit privé.

Investie par le législateur d'importantes missions de service public et soumise au contrôle du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, la [demanderesse] dont l'organisation et le fonctionnement sont, dans une large mesure, déterminés par des dispositions décrétales, doit, en conséquence, être qualifie d'autorité administrative, sans qu'il soit nécessaire de déterminer si elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

Il s'ensuit que le déclinatoire de compétence doit être rejeté ».

Griefs

1. Il ressort des articles 144 et 145 de la Constitution que, sous réserve des exceptions prévues par la loi dans le respect de la Constitution, les contestations ayant pour objet des droits subjectifs relèvent de la compétence exclusive des cours et tribunaux.

Selon l'article 160 de la Constitution, le Conseil d'État statue par voie d'arrêt en tant que juridiction administrative dans les cas déterminés par la loi.

2. Selon l'article 7 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, la section du contentieux administratif statue par voie d'arrêts, dans les cas prévus par la présente loi et les lois particulières.

Selon l'article 14, § 1er, des mêmes lois coordonnées, si le contentieux n'est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la section statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Selon l'article 17, § 1er, des mêmes lois coordonnées, la section du contentieux administratif est seule compétente pour ordonner par arrêt, les parties entendues ou dûment appelées, la suspension de l'exécution d'un acte ou d'un règlement susceptible d'être annulé en vertu de l'article 14, §§ 1er et 3, et pour ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l'affaire.

3. Selon l'article 14 de la loi du 17 juin 2013, à la demande de toute personne ayant ou ayant eu un intérêt à obtenir un marché déterminé et ayant été ou risquant d'être lésée par la violation alléguée, l'instance de recours peut annuler les décisions prises par les autorités adjudicatrices aux conditions fixées par cette disposition.

Selon l'article 15 de la même loi, dans les mêmes conditions que celles visées à l'article 14, l'instance de recours peut, en présence d'un moyen sérieux ou d'une apparente illégalité, sans que la preuve d'un risque de préjudice grave difficilement réparable doive être apportée, le cas échéant sous peine d'astreinte, suspendre l'exécution des décisions visées à l'article 14.

Selon l'article 24 de la même loi, l'instance de recours pour les procédures de recours visées aux articles 14 et 15 est :

1° la section du contentieux administratif du Conseil d'État lorsque l'autorité adjudicatrice est une autorité visée à l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État ;

2° le juge judiciaire lorsque l'autorité adjudicatrice n'est pas une autorité visée à l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.

4. Des dispositions qui précèdent, il résulte que la section du contentieux administratif du Conseil d'État n'est compétente pour ordonner la suspension d'une décision d'attribution d'un marché public prise par une autorité adjudicatrice que pour autant que celle-ci constitue une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État.

Les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

5. Une société coopérative à responsabilité limitée, reconnue par l'article 2, § 2, du Code des sociétés comme une société commerciale dotée de la personnalité juridique et donc comme une personne morale de droit privé, fût-elle créée ou reconnue par une autorité administrative et fût-elle soumise à un contrôle de la part des pouvoirs publics comme celui résultant, en l'espèce, des articles 111 à 119 du Code bruxellois du logement, ne perd pas son caractère de droit privé dans la mesure où elle ne peut pas prendre de décision obligatoire à l'égard des tiers. Le fait qu'une tâche d'intérêt général lui soit confiée est, à cet égard, sans intérêt.

6. Dans sa note d'observations déposée devant le Conseil d'État, la demanderesse faisait valoir, sans être contredite par l'arrêt, qu'elle avait été constituée sous la forme d'une société coopérative à responsabilité limitée et que : « [elle] préexistait à la Région de Bruxelles-Capitale, [elle] a été constitué[e], créé[e], le 18 avril 1985, par l'a.s.b.l. Ligue des familles, l'a.s.b.l. Bond van grote en jonge gezinnen, la s.c. Fonds du logement de la Ligue des familles nombreuses de Belgique et quatorze personnes physiques [...]. Aujourd'hui encore, la Région de Bruxelles-Capitale n'est pas associée [de la demanderesse] ».

7. Par les motifs reproduits en tête du moyen, l'arrêt décide en substance que nonobstant la forme juridique sous laquelle elle est constituée, la demanderesse ne peut être considérée comme une personne morale de droit privé. Il considère à cet égard qu'investie par le législateur d'importantes missions de service public et soumise au contrôle du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, la demanderesse, dont l'organisation et le fonctionnement sont, dans une large mesure, déterminés par les articles 111 à 119 du Code bruxellois du logement, doit, en conséquence, être qualifiée d'autorité administrative sans qu'il soit nécessaire de déterminer si elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

8. En statuant ainsi, l'arrêt méconnaît la notion légale d'autorité administrative, laquelle suppose, dans le chef des personnes morales créées ou reconnues par les pouvoirs publics qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif mais ayant adopté la forme d'une personne morale de droit privé, l'existence d'un pouvoir de décision obligatoire à l'égard des tiers (violation de l'ensemble des dispositions légales visées ci-avant, et spécialement de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État).

9. À tout le moins, à défaut de vérifier et de constater dans ses motifs si la décision attaquée de la demanderesse constituait une décision obligatoire à l'égard des tiers, l'arrêt met la Cour dans l'impossibilité de contrôler la légalité de sa décision et n'est, partant, pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution ainsi que des articles 28 et 33 des lois coordonnées sur le Conseil d'État).

III. La décision de la Cour

En vertu de l'article 24 de la loi du 17 juin 2013 relative à la motivation, à l'information et aux voies de recours en matière de marchés publics et de certains marchés de travaux, de fournitures et de services, le Conseil d'État est compétent pour annuler ou suspendre la décision prise par l'autorité adjudicatrice lorsque celle-ci est une autorité visée à l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 11 janvier 1973.

Aux termes de l'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, le Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et où elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

Même si elle a été tenue d'adopter une forme déterminée par la loi lors de sa constitution et est soumise à un contrôle important de la part des pouvoirs publics, une société coopérative à responsabilité limitée qui ne peut pas prendre de décision obligatoire à l'égard des tiers, ne perd pas son caractère de droit privé. Le fait qu'une tâche d'intérêt général lui soit confiée est sans intérêt à cet égard.

L'arrêt considère que, « formant le chapitre VI du titre III du Code bruxellois du logement, les dispositions relatives aux missions, au financement et au contrôle de la [demanderesse] imposent de constater les éléments suivants :

- l'article 111 dudit code dispose que ‘le Fonds du logement de la Région de Bruxelles-Capitale [...] est constitué sous forme d'une société coopérative à responsabilité limitée'. Cette consécration législative de l'existence de la [demanderesse] a pour effet de l'émanciper - à tout le moins partiellement - du régime de droit commun applicable aux sociétés coopératives à responsabilité limitée, ses associés ne pouvant notamment pas décider sa dissolution contre la volonté du législateur bruxellois ;

- par ailleurs, l'article 112 du Code définit les missions qui incombent à la [demanderesse], lesquelles doivent, en vertu de l'article 113, être exercées selon les priorités et orientations définies dans le contrat de gestion que cette partie conclut avec le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale pour une durée de cinq ans. Le régime juridique de ce contrat de gestion est déterminé par les articles 113 à 115 du Code.

Un tel mode de dévolution et d'encadrement de missions de service public est étranger à ceux que les pouvoirs publics mettent en œuvre lorsqu'ils entendent associer à leur action des personnes privées ;

- enfin, l'article 118 soumet la [demanderesse] à une tutelle générale du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, s'étendant à l'ensemble des décisions qu'elle prend et au titre de laquelle le gouvernement et les deux commissaires désignés à cette fin peuvent notamment la contraindre à délibérer sur toute question qui la concerne.

Un tel contrôle, qui affecte profondément le fonctionnement de la [demanderesse], se conçoit certes à l'égard des organismes issus de la décentralisation fonctionnelle, mais ne semble pas compatible avec les modalités de fonctionnement d'organismes de droit privé, lesquelles doivent - sauf à dénaturer ces organismes - être gouvernées par le principe de la liberté d'association ».

L'arrêt, qui, sans dénier que, comme la demanderesse le faisait valoir, elle « préexistait à la Région de Bruxelles-Capitale, [qu'elle] a été constitué[e], [...], le 18 avril 1985, par l'association sans but lucratif Ligue des familles, l'association sans but lucratif Bond van grote en jonge gezinnen, la société coopérative Fonds du logement de la Ligue des familles nombreuses de Belgique et quatorze personnes physiques » et qu' « aujourd'hui encore, la Région de Bruxelles-Capitale n'est pas associée [de la demanderesse] », déduit des énonciations précitées « que, nonobstant la forme juridique sous laquelle elle est constituée, la [demanderesse] ne peut être considérée comme une personne morale de droit privé » et qu' « investie par le législateur d'importantes missions de service public et soumise au contrôle du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, la [demanderesse], dont l'organisation et le fonctionnement sont, dans une large mesure, déterminés par des dispositions décrétales, doit, en conséquence, être qualifiée d'autorité administrative, sans qu'il soit nécessaire de déterminer si elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers », ne justifie pas légalement sa décision de rejeter le déclinatoire de juridiction soulevé par la demanderesse.

Le moyen est fondé.

Sur la demande en déclaration d'arrêt commun :

La demanderesse a intérêt à ce que le présent arrêt soit déclaré commun aux parties appelées à la cause devant la Cour à cette fin.

Par ces motifs,

La Cour, en chambres réunies,

Casse l'arrêt attaqué ;

Déclare le présent arrêt commun à la société anonyme CFE Bâtiment Brabant Wallonie, à la société anonyme R2-D2 Architecture, à la société privée à responsabilité limitée Bureau d'étude Matriche et à la société anonyme Concept Control ;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans les registres du Conseil d'État et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé ;

Condamne les défenderesses aux dépens ;

Renvoie la cause devant le Conseil d'État, section du contentieux administratif, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par elle.

Les dépens taxés à la somme de mille trois cent quarante-six euros et un centimes envers la partie demanderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président chevalier Jean de Codt, le président Paul Maffei, le président de section Christian Storck, le conseiller Didier Batselé, les présidents de section Beatrijs Deconinck et Alain Smetryns, les conseillers Koen Mestdagh, Geert Jocqué, Mireille Delange, Michel Lemal et Marie-Claire Ernotte, et prononcé en audience publique du cinq février deux mille seize par le premier président chevalier Jean de Codt, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Ch. Van Der Kelen M.-Cl. Ernotte M. Lemal

M. Delange G. Jocqué K. Mestdagh

A. Smetryns B. Deconinck D. Batselé

Chr. Storck P. Maffei J. de Codt

Document PDF ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160205.2