Belgian court rejects appeal on planning permit repair measure, upholding local zoning authority's sovereign discretion.

N° P.14.1754.N

P. S.,

prévenu,

demandeur en cassation,

Mes Ludo Ockier et Filip Rogge, avocats au barreau de Courtrai,

contre

INSPECTEUR URBANISTE RÉGIONAL en charge de la province de Flandre occidentale,

demandeur en réparation,

défendeur en cassation.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Le pourvoi est dirigé contre un arrêt rendu le 17 octobre 2014 par la cour d'appel de Gand, chambre correctionnelle.

Le demandeur invoque trois moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le conseiller Filip Van Volsem a fait rapport.

L'avocat général délégué Alain Winants a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

(...)

Sur le deuxième moyen :

4. Le moyen invoque la violation des articles 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 149 et 159 de la Constitution, 4.4.11 du Code flamand de l'aménagement du territoire et 2, alinéa 2, du Code pénal, ainsi que la méconnaissance de l'obligation de motivation : dans son appréciation de l'action en réparation, l'arrêt ne tient pas compte, à tort, de la volonté modifiée du pouvoir décrétal, telle qu'elle ressort de la modification de l'article 4.1.11 du Code flamand de l'aménagement du territoire par l'article 50 du décret de la Région flamande du 4 avril 2014 et des travaux parlementaires ; par cette modification, la condition qu'il faut particulièrement vérifier que le caractère architectural des constructions transformées, reconstruites, agrandies ou restaurées est conservé, est abandonnée et le pouvoir décrétal a incontestablement indiqué que cette condition n'est plus déterminante pour la délivrance d'un permis pour une construction étrangère à la zone ; l'arrêt ne pouvait faire abstraction de cette volonté au seul motif que la modification du décret n'était pas encore d'application au moment du permis de régularisation du 15 juillet 2013 ; ce permis de régularisation répondait à ce que le pouvoir décrétal souhaitait par la modification du 4 avril 2014 ; une action en réparation touche au droit de propriété et relève, par conséquent, de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; selon la Cour européenne des droits de l'homme, il s'agit de surcroît d'une peine, de sorte que, conformément à l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, l'arrêt aurait dû appliquer la peine la moins forte avec effet rétroactif et aurait également dû tenir compte de la version modifiée de l'article 4.4.11 du Code flamand de l'aménagement du territoire ; par conséquent, l'arrêt est inconstitutionnel et erronément motivé.

5. La mesure de réparation que, sur la base de l'article 6.1.41 du Code flamand de l'aménagement du territoire, le juge peut ordonner, à la demande de l'autorité demanderesse en réparation, n'est, selon le droit belge, pas une peine.

L'article 2, alinéa 2, du Code pénal ne peut ainsi lui être appliqué.

Dans la mesure où il invoque la violation de cette disposition, le moyen manque en droit.

6. Le juge qui, conformément à l'article 159 de la Constitution, décide si un permis de régularisation urbanistique délivré par le collège des bourgmestre et échevins doit être rendu inapplicable en raison de la contradiction qu'il présente avec la loi, doit, à cet égard, prendre en considération les dispositions légales applicables au moment du permis de régularisation. Le juge ne doit pas, à cet égard, tenir compte de dispositions légales entrées en vigueur ultérieurement, même si l'examen de la légalité du permis de régularisation est lié à l'appréciation de la légalité et au bien-fondé de l'action en réparation.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

7. La méconnaissance de l'obligation de motivation est déduite de la violation des dispositions légales précitées, vainement invoquée.

Dans cette mesure, le moyen est irrecevable.

Sur le troisième moyen :

8. Le moyen invoque la violation des articles 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 149 et 159 de la Constitution, 6.1.41, § 1er, 2°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, ainsi que la méconnaissance de l'obligation de motivation, du principe du raisonnable et de proportionnalité : l'arrêt qui accède à la demande de réparation ne tient pas compte de l'état préexistant et de l'état tel qu'autorisé par le permis d'urbanisme du 4 octobre 2005 ; si les conditions de ce permis avaient été observées, cela aurait alors impliqué que la grange ouverte était devenue un bâtiment en bois fermé avec portes et fenêtres ; aucune personne sensée qui connaît la réglementation en matière d'urbanisme ne peut décider que la rénovation de la structure de la charpente et la pose de tuiles à la place des vieilles tôles ondulées porte atteinte de façon manifestement déraisonnable à l'aménagement du territoire ; l'arrêt ne pouvait ainsi décider qu'aucune plus-value ne pouvait être requise en guise de mesure de réparation ; il ne peut être ignoré que l'annexe est totalement accolée à l'habitation rénovée présente pour constituer une seule entité ; étant donné que le permis de régularisation du 15 juillet 2013 est motivé à suffisance en fait et juridiquement, il n'y a pas lieu de ne pas l'appliquer ; la commune était autorisée à accéder à la demande de permis comme elle l'entendait ; aucune atteinte fondamentale n'a été portée aux structures agricoles existantes ; l'ordre de remise des lieux en leur pristin état est déraisonnable, eu égard à l'avantage très limité apporté à l'aménagement du territoire par rapport au lourd préjudice indéniable pour le demandeur.

9. Dans la mesure où il est déduit des dispositions légales vainement invoquées par les premier et deuxième moyens, le moyen est irrecevable.

10. Dans la mesure où il impose à la Cour un examen des faits pour lequel elle est sans compétence, le moyen est également irrecevable.

11. L'arrêt décide que le permis de régularisation du 15 juillet 2013 ne résiste pas au contrôle de légalité prévu par l'article 159 de la Constitution et ce, pour les motifs suivants :

- la parcelle concernée sur laquelle se trouve la grange est située en zone agricole conformément au plan régional Oostende-Middenkust. Il ne se situe pas dans un périmètre pour lequel un plan général d'aménagement est valable mais bien un plan particulier d'aménagement, et n'est pas davantage situé dans un lotissement approuvé et non périmé. La parcelle se trouve dans la zone de vestiges Kusteiland Testerep, concernant une entité géographique du Moyen-Âge encore reconnaissable dans le paysage. La volonté politique pour ce territoire est le maintien du caractère rural et la préservation du bâti ;

- il s'agissait antérieurement d'une grange ouverte qui faisait partie d'un ancien ensemble de ferme. Sur les photos de l'état existant lors d'une demande de permis en 2007, il s'avère qu'il s'agissait d'une grange ouverte en ruines qui ne tenait plus que sur une dizaine de poutres en bois et était recouverte de tôles ondulées ;

- la demande de permis de 2007 a été refusée après un avis négatif de l'agence flamande de l'aménagement du territoire (agentschap Ruimtelijk Ordening Vlaanderen) ;

- le permis d'urbanisme du 4 octobre 2005 concernait la demande de reconstruction d'une habitation unifamiliale et la transformation de son annexe et, en ce qui concerne la grange, il a seulement été indiqué que la grange séparée a été conservée et que les façades ont été recouvertes de planches en bois. La mention du recouvrement de la grange ne pouvait être considérée comme un permis de reconstruction ;

- l'inspecteur urbaniste a constaté le 22 avril 2010 que la grange ouverte n'avait pas été conservée, hormis le volume. Une construction tout à fait nouvelle et fermée a pris place sur un nouveau revêtement et de nouvelles fondations. Les murs ont été érigés en briques et recouverts de planches de bois en extérieur. La construction se compose d'un rez-de-chaussée qui est divisé en différentes parties et d'un étage mansardé sous tout le toit en bâtière. Ce toit a été couvert de tuiles. Les façades ont été percées d'ouvertures pour les garages et les fenêtres. Selon l'inspecteur urbaniste, le bâtiment a été converti pour une fonction résidentielle ;

- ce n'est pas de la sorte que le recouvrement autorisé de la grange par des planches de bois, comme indiqué dans le permis du 4 octobre 2005 aurait eu les mêmes conséquences visuelles que le résultat obtenu sans permis ou que l'état actuel s'approche de cet effet visuel : la présence de portes, fenêtres, d'un étage visible sous le toit en bâtière avec tuiles le démontre déjà à suffisance ;

- comme les photos le démontrent également dans le dossier répressif, le bâtiment reconstruit présente un caractère et une configuration totalement autres que la grange ouverte ;

- le caractère architectural ne semble nullement avoir été conservé ;

- ces critères entraînent clairement aussi le rejet du permis de régularisation du 5 octobre 2010, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Middelkerke se conformant expressément à l'avis défavorable du fonctionnaire urbaniste régional ;

- le demandeur reconnait également dans ses conclusions que la nouvelle demande de régularisation en 2011 a recueilli un avis défavorable du fonctionnaire urbaniste régional et a été refusée par le collège des bourgmestre et échevins de Middelkerke ;

- la motivation du permis de régularisation du 15 juillet 2013 ne comporte aucune appréciation particulière du caractère architectural de la construction non conforme à la destination de la zone ;

- il est en fait erroné qu'il y avait un état autorisé pour la grange et que les matériaux utilisés en particulier compte tenu de l'emploi de briques, est conforme à l'état autorisé, à tout le moins, la motivation du permis de régularisation est équivoque et imprécise sur ce point ;

- en tenant compte de l'état initial et de l'affectation de la grange, de sa situation en zone agricole, quand bien même le règlement non conforme à l'affectation de la zone serait en vigueur en raison du bâtiment principal autorisé et de l'annexe rattachée, de la situation ouverte localement rurale et de la valeur historique de la zone de vestiges, aucun collège de bourgmestre et échevins normalement raisonnable n'aurait délivré un permis de régularisation pour la reconstruction qui est totalement autre tant en ce qui concerne le caractère, la configuration que l'architecture ;

- il n'y a pas davantage de motivation sur les raisons pour lesquelles, dans un état n'ayant fondamentalement été en rien modifié, la grange entre bien en considération pour une régularisation en 2013 alors que tel n'était pas le cas pour le collège à tout le moins en octobre 2010.

Par ces motifs, dont il ressort que les juges d'appel ont bien pris en considération l'état préexistant et le permis du 4 octobre 2005, l'arrêt pouvait décider que le permis de régularisation du 15 juillet 2013 ne comportait pas de motifs sérieux mais plutôt des éléments de fait et de droit erronés, de sorte qu'il ne pouvait en être fait application. Cette décision est légalement justifiée.

Dans cette mesure, le moyen ne peut être accueilli.

12. L'article 6.1.41, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire dispose :

« Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait, sans préjudice de l'article 6.1.7 et de l'article 6.1.8, à la requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, les actes ou les modifications visés à l'article 6.1.1 ont été exécutés. L'action en réparation est engagée dans le respect des modalités suivantes :

1° pour les délits constitués, ou constitués entre autres, d'actes contraires à un ordre de cessation ou contraires aux prescriptions urbanistiques relatives aux affectations autorisées pour la zone, pour autant qu'il n'en ait pas été dérogé de manière valable, les actions suivantes sont requises :

a) soit la restauration de l'endroit dans son état initial ou la cessation de l'utilisation contraire,

b) soit l'exécution de travaux de construction ou d'adaptation, s'il a été clairement établi que cela suffit pour rétablir l'aménagement local ;

c) soit, si la conséquence de l'infraction est manifestement compatible avec un bon aménagement du territoire, le paiement d'une somme égale à la plus-value du bien résultant de l'infraction ;

2° pour les autres délits que ceux mentionnés au point 1°, le paiement d'une plus-value est requis, sauf si l'autorité instituant cette action en réparation démontre que cela porterait manifestement et de façon disproportionnée préjudice à l'aménagement local, auquel cas l'application d'une des mesures visées au point 1° est requise. »

13. Il résulte de l'ordre de priorité établi à cette disposition et des exceptions qui y sont mentionnées, que, plus encore que la nature de l'infraction, c'est l'atteinte portée au bon aménagement local qui est déterminante dans le choix de la mesure de réparation, tant dans le cas visé à l'article 6.1.41, § 1er, 1°, que dans le cas visé à l'article 6.1.41, § 1er, 2°. Ordonner une mesure de réparation requiert que l'infraction a porté atteinte à l'aménagement du territoire local et que la mesure vise à le réparer.

14. En vertu des articles 1er du Premier Protocole additionnel de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 159 de la Constitution, le juge doit vérifier si la décision de l'autorité demanderesse en réparation de demander une mesure de réparation a été prise avec pour seul dessein un bon aménagement du territoire. Le juge ne doit pas donner suite à une demande fondée sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d'un bon aménagement du territoire.

15. Si la légalité de la demande de réparation est critiquée, le juge doit particulièrement vérifier si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable, plus précisément apprécier l'avantage de la mesure de réparation demandée pour maintenir un bon aménagement du territoire par rapport à la charge qui en résulte pour le contrevenant. La réparation demandée doit être proportionnelle à l'atteinte portée à l'aménagement du territoire constatée in concreto et la mesure doit rester raisonnable comparativement à la charge qu'elle impose à la personne concernée.

16. Le juge apprécie souverainement en fait si la réparation demandée est manifestement proportionnelle à l'atteinte portée à l'aménagement du territoire constatée in concreto et s'il ne résulte pas de la comparaison faite entre l'avantage apporté à l'aménagement du territoire par la mesure de réparation demandée et la charge imposée à la personne concernée que la mesure de réparation est manifestement déraisonnable.

Dans la mesure où il critique cette appréciation souveraine, le moyen est irrecevable.

17. La méconnaissance invoquée de l'obligation de motivation est déduite des violations de loi précitées vainement invoquées.

Dans cette mesure, le moyen est irrecevable.

Le contrôle d'office

18. Les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et la décision est conforme à la loi.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux frais.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Paul Maffei, président, Filip Van Volsem, Alain Bloch, Erwin Francis et Sidney Berneman, conseillers, et prononcé en audience publique du cinq janvier deux mille seize par le président Paul Maffei, en présence de l'avocat général délégué Alain Winants, avec l'assistance du greffier Frank Adriaensen.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Benoît Dejemeppe et transcrite avec l'assistance du greffier Fabienne Gobert.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160105.2