Belgian court dismisses appeal rejection due to ratification of unauthorized appeal by competent municipal college.

N° C.14.0339.F

VILLE D'ATH, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à Ath, rue de Pintamont, 54,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître François T'Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l'Athénée, 9, où il est fait élection de domicile,

contre

N. R.,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de Loxum, 25, où il est fait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 13 décembre 2013 par la cour d'appel de Mons.

Le 1er octobre 2015, l'avocat général Jean-François Leclercq a déposé des conclusions au greffe.

Le président de section Albert Fettweis a fait rapport et l'avocat général Jean-François Leclercq a été entendu en ses conclusions.

II. Le moyen de cassation

Dans la requête en cassation, jointe au présent arrêt en copie certifiée conforme, la demanderesse présente un moyen.

III. La décision de la Cour

Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi par la défenderesse et déduite de ce qu'il n'est pas établi que le pourvoi en cassation a été précédé d'une décision formelle du collège communal de la demanderesse et que ce collège a obtenu l'autorisation du conseil communal :

Aux termes de l'article L1123-23, 7°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le collège communal est chargé des actions judiciaires de la commune, soit en demandant, soit en défendant.

En vertu de l'article L1242-1, alinéa 2, du même code, les actions, autres que celles visées à l'alinéa 1er qui sont étrangères à la cause, dans lesquelles la commune intervient comme demanderesse sont intentées par le collège communal après autorisation du conseil communal.

L'autorisation d'ester ou d'exercer un recours en justice peut être donnée par le conseil communal au collège communal jusqu'à la clôture des débats.

L'article 703, alinéa 1er, du Code judiciaire dispose que les personnes morales agissent en justice à l'intervention de leurs organes compétents.

Le défaut de pouvoir de l'organe qui intervient pour la personne morale affecte la recevabilité de l'action en raison de l'absence de qualité de cet organe.

Il découle toutefois des articles 1998, alinéa 2, du Code civil et 848, alinéas 1er et 3, du Code judiciaire que la personne morale peut, avant l'expiration du délai préfix ou du délai de prescription auquel sont sujets l'action ou le recours, ratifier l'initiative prise par son organe incompétent.

Sous réserve de ne pas préjudicier aux droits acquis par les tiers, la ratification rétroagit au moment de l'introduction de l'action ou du recours, qu'elle rend recevable.

Il ressort des pièces produites par la demanderesse que, après l'introduction du pourvoi, le conseil communal a autorisé le collège communal à former ce recours, que ce collège a ensuite décidé d'intenter.

Il n'est pas établi par les pièces auxquelles la Cour peut avoir égard que le délai prévu à l'article 1073 du Code judiciaire était alors expiré.

La fin de non-recevoir ne peut être accueillie.

Sur le moyen :

Ainsi qu'il est dit en réponse à la fin de non-recevoir opposée au pourvoi, le collège communal autorisé par le conseil communal est l'organe de la commune compétent pour exercer un recours en justice et la commune peut, avant l'expiration du délai pour exercer le recours, ratifier l'initiative prise par son organe incompétent, la ratification rétroagissant, sous réserve de ne pas préjudicier aux droits acquis par les tiers, au moment de l'introduction du recours, qu'elle rend recevable.

L'arrêt, qui constate que la délibération par laquelle le collège communal marque son accord quant à l'introduction de l'appel est « postérieure à l'expiration du délai d'appel », justifie légalement sa décision de déclarer l'appel irrecevable.

Le moyen ne peut être accueilli.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de mille cent cinquante-quatre euros trente-sept centimes envers la partie demanderesse et à la somme de deux cent dix-sept euros huit centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, président, le président de section Albert Fettweis, les conseillers Mireille Delange, Michel Lemal et Marie-Claire Ernotte, et prononcé en audience publique du dix-huit décembre deux mille quinze par le président de section Christian Storck, en présence de l'avocat général

Jean-François Leclercq, avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

P. De Wadripont M.-Cl. Ernotte M. Lemal

M. Delange A. Fettweis Chr. Storck

Requête

Requête en cassation

Pour

Ville d'Ath, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont à 7800 Ath, rue de Pintamont, 54,

demanderesse en cassation,

assistée et représentée par Me François T'KINT, avocat à la Cour de cassation soussigné, dont le cabinet est établi à 6000 Charleroi, rue de l'Athénée, 9, où il est élu domicile.

Contre

R. N.,

défenderesse en cassation.



A Messieurs les premier président et président, Mesdames et Messieurs les conseillers qui composent la Cour de cassation,

Messieurs,

Mesdames,

La demanderesse a l'honneur de soumettre à votre censure l'arrêt prononcé contradictoirement entre parties par la sixième chambre civile de la cour d'appel de Mons le 13 décembre 2013 (rôle général 2010 RG 1207).



Les faits de la cause et les antécédents de la procédure, tels qu'ils résultent des pièces auxquelles votre Cour peut avoir égard, se résument de la manière suivante.

1. La défenderesse est propriétaire d'un immeuble à habitation situé à ..., rue ..., dans le périmètre d'une opération de rénovation urbaine entreprise par la demanderesse.

Celle-ci a été autorisée à procéder aux expropriations nécessaires par la REGION WALLONNE, le 2 octobre 2002.

Par délibération du 8 juillet 2003, le conseil communal de la demanderesse a décidé de faire l'acquisition d'une partie de l'immeuble de la défenderesse, pour une somme de 27.268,28 euros et d'autoriser la défenderesse à transformer le reste du bien en appartements.

Et, par délibération subséquente du 29 septembre 2003, il a été décidé « d'arrêter les conditions du marché de service à conclure avec un auteur de projet pour l'étude relative à l'opération de rénovation urbaine », mission qui fut confiée par le collège communal le 10 mai 2004 à un architecte.

Mais, le projet d'acquisition de l'immeuble à la défenderesse n'a plus connu de développement jusqu'au 19 janvier 2008, date à laquelle le collège communal, après révision, décida de proposer à la défenderesse d'acheter le bien pour la somme de 50.000,00 euros, proposition qui n'a reçu aucun écho.

Finalement, en raison de l'avis négatif du C.R.A.C., le collège a décidé de ne plus poursuivre l'acquisition de l'immeuble de la défenderesse (30 janvier 2009), ce dont elle fut avertie le 11 février 2009, cependant que « l'immeuble du n° ... restant frappé par l'arrêté d'expropriation, (la demanderesse) allait maintenant étudier la question d'une éventuelle levée de cet arrêté ».

2. Le 2 février 2010, la défenderesse a assigné la demanderesse devant le tribunal de première instance de Tournai, lui reprochant de s'être rendue coupable de mauvaise gestion administrative et lui réclamant, d'une part, la somme de 35.000,00 euros de dommages-intérêts en réparation de l'improductivité de l'immeuble pendant sept ans et, d'autre part, une somme provisionnelle de 5.000,00 en raison de l'impossibilité d'effectuer les travaux nécessaires de réparation et d'entretien de l'immeuble durant la même période.

3. Par jugement du 10 novembre 2010, le tribunal de Tournai a déclaré la demande de la défenderesse fondée en son principe, et, avant dire droit quant au montant de la réparation due par la demanderesse, a ordonné une expertise judiciaire.

4. La demanderesse a interjeté appel de cette décision.

L'arrêt attaqué dit cet appel irrecevable, en déboute la demanderesse et la condamne aux frais et aux dépens de l'appel.



A l'appui du pourvoi qu'elle forme contre l'arrêt attaqué, la demanderesse croit pouvoir proposer le moyen de cassation suivant.

Moyen unique de cassation

Dispositions légales violées

Articles 17, 440, 728, 1050, 1056 et 1068 du Code judiciaire ;

articles L1123-23, 7° et L1242-1, du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation (arrêté du gouvernement wallon du 22 avril 2004) ;

article 270 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 ;

articles 1338, alinéa 3, et 1998, spécialement alinéa 2, du Code civil.

Décision attaquée et motifs critiqués

L'arrêt attaqué qui déclare l'appel de la demanderesse irrecevable, l'en déboute et la condamne aux frais et aux dépens de l'instance d'appel, aux motifs que :

« (...) l'article L1242-1 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation est libellé comme suit (...).

(...) l'autorisation d'interjeter appel a fait l'objet d'une délibération adoptée par le conseil communal le 22 novembre 2012 (pièce 12 du dossier de [la demanderesse]).

(...) ladite autorisation peut être accordée jusqu'à la clôture des débats (cass., 5 septembre 2003, Pas., 2003 [...], 1364).

(...) en vertu de la disposition précitée, c'est le collège communal qui est chargé des actions judiciaires de la commune, soit en demandant, soit en défendant.

(...) le fait d'interjeter appel constitue l'exercice d'une action judiciaire, en manière telle que le collège communal est tenu de prendre une décision à cet égard (cass., 3 octobre 2008, Pas., 2008 [...], 2135).

(...) la requête d'appel a été précédée d'un courrier daté du 2 décembre 2010, adressé par le bourgmestre et le secrétaire communal, au conseil de la (demanderesse).

(...) les auteurs de cette lettre ont déclaré marquer leur accord sur le recours, pour les motifs qui leur avaient été adressés préalablement par ledit conseil (pièce 13 du dossier de la [demanderesse]).

(...) le collège communal a adopté le 13 septembre 2013 une délibération par laquelle il a été décidé de formuler l'accord implicite résultant de la délibération précitée du 22 novembre 2012 du conseil communal et de marquer formellement son accord quant à l'introduction de l'appel relatif à la présente cause (pièce 19 du dossier de [la demanderesse]).

(...) en vertu de l'article L1132-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le secrétaire communal assiste à toutes les réunions du collège communal et en rédige les procès-verbaux.

(...) l'article L1132-2 du même Code prévoit notamment que les procès-verbaux reproduisent clairement toutes les décisions.

(...) une décision du collège communal ne peut dès lors pas être implicite (dans ce sens, cass., 3 octobre 2008, déjà cité).

(...) une décision du collège communal ne peut davantage résulter d'une décision adoptée par un autre organe de la commune, à savoir le conseil communal.

(...) en outre, la délibération du collège communal du 13 septembre 2013 est postérieure au dépôt de la requête d'appel ; (...) elle est également postérieure à l'expiration du délai d'appel.

(...) il suit des considérations qui précèdent et du rapprochement des pièces 13 et 19 du dossier de (la demanderesse) que la décision d'interjeter appel a été prise par le bourgmestre, assisté du secrétaire communal.

(...) cette décision a donc été prise par une autorité incompétente.

(...) il s'agit d'une exigence d'ordre public qui s'apprécie au moment de l'introduction de la demande et qui est sanctionnée par une fin de non-recevoir (...).

(...) en vertu de l'article 1042 du Code judiciaire, l'article 17 du même Code est applicable à l'exercice des voies de recours. »

Griefs

L'article L1242-1 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation dispose que :

« Le collège communal répond en justice à toute action intentée à la commune. Il intente les actions en référé et les actions possessoires ; il fait tous les actes conservatoires ou interruptifs de la prescription et des déchéances.

Toutes autres actions dans lesquelles la commune intervient comme demanderesse ne peuvent être intentées par le collège qu'après autorisation du collège communal. »

Cette disposition reprend celle de l'article 270 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988.

Il se déduit de cette disposition que le collège communal peut former, au nom de la commune, un recours contre une décision judiciaire qui cause grief à celle-ci, à titre conservatoire, pourvu que soit produite, avant la clôture des débats, l'autorisation donnée par le conseil communal, laquelle peut être délivrée jusqu'à ce moment, peu important qu'elle ne soit donnée qu'après formation du recours et échéance du délai prévu pour celui-ci.

D'autre part, en vertu de l'article 728 du Code judiciaire, lors de l'introduction d'une cause en première instance ou en appel et ultérieurement, les parties sont tenues de comparaître en personne ou par avocat.

L'article 440 du Code judiciaire crée la présomption que l'avocat qui comparaît pour une partie la représente valablement et agit dans le cadre de son mandat, sans que la preuve doive en être fournie, en sorte que l'avocat qui déclare comparaître au nom de la commune et accomplit un acte de procédure en son nom et pour son compte, telle que la formation d'un recours, est présumé agir en qualité de mandataire de la commune, ce mandat pouvant être régulièrement validé ou confirmé par le collège communal en cours d'instance, pourvu que la délibération soit produite avant la clôture des débats.

En effet, il résulte de l'article 1998, alinéa 2, du Code civil que le mandat peut être ratifié par le mandant ou l'organe compétent de celui-ci après accomplissement de l'acte par la mandataire, la ratification revêtant un effet rétroactif et s'imposant tant aux parties qu'aux tiers.

De surcroît, la nullité qui sanctionne, s'il échet, les actes accomplis par un organe incompétent de la commune, est prévue dans l'intérêt de celle-ci, est relative et peut être couverte par la commune régulièrement représentée par le conseil ou le collège, la confirmation de pareil acte comportant extinction des moyens et des exceptions que l'on pouvait lui opposer, et ce en vertu de l'article 1338, alinéa 3 du Code civil.

Et, au demeurant, la demanderesse avait un intérêt personnel, né et actuel à former appel contre le jugement entrepris qui lui causait grief, conformément à l'article 17 du Code judiciaire.

Il s'en déduit que l'introduction d'une action en justice ou d'un recours est valable et recevable, dès lors qu'elle a été autorisée par le conseil communal et décidée par le collège communal, étant indifférent que les décisions de ces organes communaux interviennent après l'introduction de l'action ou du recours, pourvu que ce soit au cours de l'instance ouverte par cette action ou ce recours et que la délibération du conseil et/ou du collège soit produite avant la clôture des débats.

D'où il suit que l'arrêt attaqué, qui admet que le conseil communal de la demanderesse a autorisé le collège communal à former appel du jugement du tribunal de première instance de Tournai du 10 novembre 2010 en cours d'instance d'appel et que, par délibération du 13 septembre 2013, le collège communal a confirmé et ratifié la décision du 2 décembre 2010 donnant mandat à l'avocat de la demanderesse d'interjeter appel, mais déclare néanmoins ce recours irrecevable parce que la décision de charger l'avocat d'introduire l'appel n'a pas été prise initialement par l'organe compétent dûment autorisé et que tant l'autorisation du conseil communal que la décision de ratification du collège communal n'ont été délivrées qu'après que l'appel ait été formé et alors que le délai pour l'introduire était échu, viole toutes les dispositions visées au moyen.

Développement

Dans certains cas, le collège communal peut agir seul : c'est notamment le cas dans les actions en défense ; lorsqu'une action est intentée à la commune, le collège y répond et il doit y répondre. Point n'est besoin d'autorisation, bien au contraire. Ce n'est que s'il estimait ne pas devoir y répondre qu'il devrait se faire autoriser à cet effet.

Tel est également le cas lorsqu'il s'agit de poser un acte conservatoire ou un acte interruptif de la prescription ou d'une déchéance.

D'autres hypothèses peuvent être envisagées, qui sont ici sans intérêt.

Toutes les autres actions dans lesquelles la commune intervient comme demanderesse requièrent une autorisation du conseil communal.

En principe, le terme « autorisation » implique le caractère préalable de celle-ci.

Mais, ce caractère nécessairement préalable a été écarté de longue date tant par votre Cour que par le Conseil d'Etat (C.E., 5 octobre 1965, n° 11429 ; C.E., 21 juin 1977, n° 18831).

Dès le 16 janvier 1956 (Bull., 1956, p. 472), vous aviez admis que le collège des bourgmestre et échevins pouvait former, au nom de la commune, un pourvoi à titre conservatoire, ce pourvoi pouvant être poursuivi et n'étant irrecevable que si aucune autorisation du conseil communal n'était produite (voir aussi cass., 31 mai 1958, Bull., 1958, 850) (et ce qui vaut pour le recours en cassation, vaut également pour l'appel ou l'opposition).

Cet enseignement, vous l'avez constamment confirmé en précisant que l'autorisation donnée par le conseil communal au collège des bourgmestre et échevins soit de former un pourvoi en cassation, soit de poursuivre l'instance en cassation sur un pourvoi introduit à titre conservatoire par le collège des bourgmestre et échevins, peut être produite jusqu'à la clôture des débats à l'effet de justifier de l'admissibilité du pourvoi (cass., 2 novembre 1988, Bull., 1989, n° 129 ; cass., 23 octobre 1989 et 14 mai 1990, Bull., 1990, nos 111 et 540 ; cass., 28 mars 1994, Bull., 1994, n° 149 ; cass., 28 novembre 1996, Bull., 1996, n° 463).

Et, vous l'avez encore rappelé par vos arrêts du 4 mai 2001 (Pas., 2001, n° 255 et les concl. de M. l'avocat général DUBRULLE, in A.C.), 5 septembre 2003 (Pas., 2003, n° 417) et 8 novembre 2010 (Pas., 2010, n° 662 et les concl. de Mme l'avocat général MORTIER, in A.C.).

Il importe donc peu que l'autorisation du conseil communal soit délivrée après l'introduction de la demande ou du recours, dès lors qu'elle est accordée et produite avant la clôture des débats.

C'est d'ailleurs parfaitement normal puisque la règle prévue par les articles L1242-1 du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation et 270 de la nouvelle loi communale est établie pour protéger la commune et que la nullité qui pourrait frapper l'acte en raison du défaut d'autorisation préalable peut être couverte par l'organe compétent a posteriori, avec les effets que comporte la confirmation d'un acte nul selon l'article 1338, alinéa 3 du Code civil.

Et, il en va de même de la décision du collège d'ester en justice ou d'interjeter appel d'une décision judiciaire défavorable à la commune.

Car, l'avocat qui déclare comparaître en justice pour une commune est légalement présumé avoir reçu à cette fin un mandat régulier de l'organe compétent de la commune (cass., 18 décembre 1984, Bull., 1985, n° 244 ; cass., 7 décembre 1993, Bull., 1993, n° 503).

À cet égard, il doit se déduire du fait qu'un conseil est présumé avoir reçu un mandat régulier du collège, que celui-ci a pris la décision d'agir en justice.

Certes, le fait d'interjeter appel fait partie de l'exercice d'une action judiciaire par la commune, soit en demandant, soit en défendant, de sorte que le collège communal chargé de cette action est tenu de prendre une décision à cet égard, qui sera consignée dans un procès-verbal (cass., 3 octobre 2008, Pas., 2008, n° 525)

Mais cela n'implique nullement que cette décision devrait être préalable à intentement du recours litigieux. Celui-ci peut être décidé par le bourgmestre et le secrétaire communal, qui donnent expressément mandat à l'avocat d'interjeter appel, alors même qu'il n'aurait pas le pouvoir de le faire ; car le collège communal, organe compétent à cette fin, est habilité, en vertu de l'article 1998, alinéa 2, du Code civil, à ratifier l'acte accompli sans mandat, cette ratification opérant avec effet rétroactif (sur cette question, voir P. WERY, « Le contrat de mandat : développements jurisprudentiels récents [2000-2010] » in Chronique de jurisprudence en matière de contrats spéciaux, CUP, 129, n° 68, p. 329).

En l'espèce, l'arrêt constate lui-même que le collège communal a, par délibération du 13 septembre 2013, confirmé la décision d'interjeter appel du jugement entrepris adressée par le bourgmestre et le secrétaire communal au conseil de la demanderesse, le 2 décembre 2010.

L'arrêt qui décide le contraire n'est pas légalement justifié.



PAR CES CONSIDERATIONS,

L'avocat à la Cour de cassation soussigné conclut, pour la demanderesse, qu'il vous plaise, Messieurs, Mesdames, casser l'arrêt attaqué, ordonner que mention de votre arrêt sera faite en marge de la décision annulée, renvoyer la cause et les parties devant une autre cour d'appel et statuer comme de droit quant aux dépens.

Charleroi, le 26 juillet 2014

Annexes :

1) Copie certifiée conforme par l'avocat à la Cour de cassation soussigné de la pièce n° 13 du dossier au fond de la demanderesse, étant la lettre du 2 décembre 2010 du bourgmestre et du secrétaire communal de la demanderesse donnant mandat à l'avocat GRAULICH d'interjeter appel du jugement entrepris.

2) Copie certifiée conforme par l'avocat à la Cour de cassation soussigné de la pièce n° 12 du dossier au fond de la demanderesse, étant la délibération du conseil communal de la demanderesse du 22 novembre 2012.

3) Copie certifiée conforme par l'avocat à la Cour de cassation soussigné de la pièce n° 19 du dossier au fond de la demanderesse, étant la délibération du collège communal de la demanderesse du 13 septembre 2013.

François T'KINT

Avocat à la Cour de cassation

Document PDF ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20151218.2