Belgian court dismisses appeal on urban planning repair order, upholding lower court's decision.

N° P.13.1715.N

1. T. C.,

2. V. DE V.,

prévenus,

demandeurs en cassation,

Me Annik Haegeman, avocat au barreau de Bruxelles,

contre

INSPECTEUR URBANISTE REGIONAL, en charge du territoire de la province du Brabant flamand,

demandeur en réparation,

défendeur.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Les pourvois sont dirigés contre un arrêt rendu le 14 octobre 2013 par la cour d'appel de Bruxelles, chambre correctionnelle.

Les demandeurs invoquent dix moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt.

Le président de section Luc Van hoogenbemt a fait rapport.

L'avocat général Luc Decreus a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

(...)

Sur le premier moyen :

2. Le moyen invoque la violation de l'article 211bis du Code d'instruction criminelle : alors qu'en condamnant les demandeurs, les juges d'appel ont incontestablement aggravé leur situation, il n'apparaît pas que l'arrêt a été rendu à l'unanimité des voix ; la mesure de réparation est toutefois une mesure de nature pénale figurant au chapitre « Dispositions pénales » du Titre ‘Mesures de maintien ».

3. L'article 211bis, première et deuxième phrases, du Code d'instruction criminelle dispose : « S'il y a jugement d'acquittement ou ordonnance de non-lieu, la juridiction d'appel ne peut prononcer la condamnation ou le renvoi qu'à l'unanimité de ses membres. La même unanimité est nécessaire pour que la juridiction d'appel puisse aggraver les peines prononcées contre l'inculpé. ».

4. La décision du juge pénal rendue sur la mesure de réparation requise par l'autorité compétente ne constitue pas une peine selon le droit belge, mais une mesure de nature civile, même si elle relève de l'action publique. L'article 211bis du Code d'instruction criminelle n'est pas applicable à cette décision.

Le moyen qui est déduit d'une autre prémisse juridique, manque en droit.

Sur le deuxième moyen :

5. Le moyen invoque la violation des articles 17 du Code judiciaire et 6.1.41 du Code flamand de l'aménagement du territoire : l'arrêt greffe, à tort, l'action en réparation sur l'infraction établie de transformation située dans la période courant du 1er mai 1995 au 24 avril 1997 et décide donc, également à tort, que ayant été intentée en janvier 2002 par la citation correctionnelle introductive d'instance, l'action en réparation n'est pas prescrite ; les demandeurs ont été définitivement acquittés de l'infraction de maintien en état par le jugement rendu le 8 juin 2007 par le tribunal correctionnel de Bruxelles, laquelle n'est, depuis lors, plus punissable ; ils n'ont été condamné que du chef de l'infraction de transformation en seconde résidence d'un chalet existant ; par son action en réparation, l'autorité demanderesse en réparation ne vise pas la transformation du chalet, mais la construction d'une habitation en second plan, et son implantation en zone agraire, pour laquelle l'affectation contraire d'une construction a été énoncée comme motif de la démolition ; l'existence de la grange même date de 1983 et le changement d'affectation de 1988, moment où les demandeurs ont converti la grange en chalet d'habitation ; à cela s'applique en principe un délai de prescription de cinq ans ; même en admettant que le délai de prescription de dix ans serait d'application parce que les travaux ont été effectués en zone agraire, il y avait certainement prescription au moment de la citation introductive d'instance en 2002 ; de plus, l'action en réparation n'indique pas que l'inspecteur urbaniste régional a introduit l'action en réparation au nom de la Région flamande, de sorte qu'il ne dispose pas de la qualité requise pour introduire cette action, laquelle, quoi qu'il en soit, est prescrite.

6. Dans la mesure où il exige un examen des faits pour lequel la Cour est sans pouvoir, le moyen est irrecevable.

7. Dans la mesure où il est dirigé contre l'action en réparation même et non contre l'arrêt, le moyen est irrecevable.

8. Aucune disposition décrétale ne requiert que l'inspecteur urbaniste régional mentionne explicitement dans l'action en réparation qu'il intervient au nom de la Région flamande.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

9. Le juge apprécie souverainement en fait si l'action de l'autorité demanderesse en réparation se greffe sur une infraction déclarée établie.

Dans la mesure où il critique cette appréciation souveraine, le moyen est irrecevable.

10. Dans la mesure où il invoque la prescription de l'action en réparation, le moyen est déduit des illégalités précitées et vainement invoquées et est irrecevable.

Sur le troisième moyen :

11. Le moyen invoque la violation de l'article 149 de la Constitution, ainsi que la violation des droits de la défense : l'arrêt autorise, à tort, le collège des bourgmestre et échevins à prévoir d'office à l'exécution de la mesure de réparation ordonnée, en cas d'inexécution volontaire en temps utile ; cette autorisation n'a pas été requise, de sorte que les demandeurs n'ont pas eu la possibilité d'assurer leur défense ; de plus, cette décision n'est pas motivée.

12. L'article 6.1.46, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire dispose : « Lorsque le lieu n'a pas été remis en état dans le délai fixé par le tribunal, (...), la décision du juge, visée aux articles 6.1.41 et 6.1.43, ordonne que l'inspecteur urbaniste (et) le Collège des bourgmestre et échevins (...) peuvent prévoir d'office à l'exécution. »

13. Cette autorisation conférée d'office par le juge aux autorités demanderesses en réparation trouve son fondement non pas dans l'action en réparation même, mais dans la relation de droit public née, ensuite de l'infraction, entre le contrevenant et les autorités demanderesses en réparation qui, du fait de leur mission, tendent à obtenir réparation.

14. L'article 6.1.46, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire impose au juge, après avoir accueilli une action visant la remise des lieux en leur état initial introduite par l'inspecteur urbaniste ou par le collège des bourgmestre et échevins, d'habiliter tant l'inspecteur urbaniste que le collège des bourgmestre et échevins à prévoir d'office à l'exécution.

Cette obligation s'impose également lorsque seule une de ces deux autorités a introduit une action en réparation et indépendamment du fait que ces autorités ou l'une d'entre elles ont requis l'application de cette disposition.

15. Le juge ne doit pas motiver l'autorisation qui doit obligatoirement être délivrée.

16. Dès lors que le condamné sait que, dans le cas d'un ordre de remise des lieux en leur état initial, le pouvoir décrétal impose au juge d'autoriser les autorités chargées d'obtenir réparation à prévoir d'office à l'exécution, l'absence de demande expresse en ce sens ne saurait violer les droits de défense du condamné.

Le moyen qui est déduit d'une autre prémisse juridique, manque en droit.

(...)

Sur le cinquième moyen :

23. Le moyen invoque la violation de l'article 159 de la Constitution, ainsi que la méconnaissance du devoir de motivation, de l'obligation de contrôle marginal de l'action en réparation et du principe relatif aux caractères raisonnable et proportionnel : l'arrêt décide, à tort, que la réparation demandée n'est pas manifestement déraisonnable ; l'arrêt méconnaît le devoir de motivation en ne tenant pas compte de l'avis non obligatoire du Conseil supérieur de la Politique de Maintien, qui a décidé qu'il n'était pas démontré que la réparation demandée servirait le bon aménagement du territoire ; les juges d'appel étaient tenus de vérifier si la réparation demandée a bien été prise dans le but exclusif d'un bon aménagement du territoire et ne se fonde manifestement pas sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception de l'aménagement du territoire qui est manifestement déraisonnable ; en ce qui concerne l'enclavement, l'arrêt fait une faute manifeste d'appréciation en déclarant qu'il ne ressort d'aucun élément que l'autorité ayant délivré l'autorisation avait connaissance de l'existence d'une grange transformée en habitation, compte tenu de la situation de la construction litigieuse (82 mètres de l'alignement et 34 mètres derrière un hangar existant) ; la grange transformée en habitation ne se trouve pas derrière le hangar, mais bien partiellement derrière une autre habitation ; la commune, en tant qu'autorité émettrice de l'autorisation, était ainsi parfaitement au courant de l'existence de la grange transformée en habitation, dès lors que les demandeurs et leur famille y étaient inscrits aux registres de la population depuis 1983 ; la motivation de l'arrêt est ainsi également contraire aux pièces et éléments objectifs du dossier ; la Cour est tenue de sanctionner une telle faute manifeste d'appréciation ; par ailleurs, l'arrêt est également contradictoire en soi ; ordonner une mesure de réparation requiert que l'infraction porte préjudice à l'aménagement local et que la mesure vise à rétablir l'aménagement local ; l'arrêt décide, d'une part, que l'infraction sur laquelle se greffe l'action en réparation est la transformation et donc pas la construction initiale de la grange ni sa transformation en chalet d'habitation ; d'autre part, l'arrêt examine l'action en réparation sans avoir égard à la situation antérieure, dont le Conseil supérieur de la Politique de Maintien tient bien compte ; l'appréciation du caractère raisonnable requiert par ailleurs qu'il soit vérifié si l'enclave supplémentaire et son importance justifient la mesure de réparation ; les juges d'appel ont décidé, à tort, qu'il est question de la construction d'une habitation à part entière ; ni les juges d'appel ni l'autorité demanderesse en réparation n'ont soupesé l'avantage pour l'aménagement du territoire par rapport au préjudice qu'en subiront les demandeurs ; les demandeurs ont néanmoins invoqué que leur préjudice serait immense en raison non seulement de la perte leur logement, mais également des problèmes dans l'exploitation de leurs activités professionnelles, les conduisant à s'installer dans le chalet-grange et à le transformer.

24. Dans la mesure où il est dirigé contre l'action en réparation et non contre l'arrêt, le moyen est irrecevable.

25. De la circonstance que le juge ne tient pas compte de l'avis non contraignant du Conseil supérieur de la Politique de Maintien ne saurait être déduite la violation du devoir de motivation qui lui incombe.

Dans cette mesure, le moyen manque en droit.

26. Dans la mesure où il critique l'appréciation des faits par le juge ou exige un examen des faits pour lequel la Cour est sans pouvoir, le moyen est irrecevable.

27. En vertu des articles 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 159 de la Constitution, le juge doit vérifier si l'action en réparation de l'autorité demanderesse en a été introduite dans le seul but d'un bon aménagement du territoire.

Il est tenu de ne donner aucune suite à la demande fondée sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d'un bon aménagement du territoire.

Lorsque la légalité de l'action en réparation est contestée, le juge est tenu de vérifier particulièrement si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable, plus précisément si l'avantage de la mesure de réparation requise en faveur d'un bon aménagement du territoire est proportionnel à la charge qui en résulte pour le contrevenant.

28. Les juges d'appel ont décidé que :

- les demandeurs ont invoqué, à tort, que l'action en réparation viole le devoir de diligence et l'obligation de motivation ;

- l'action en réparation formulée par le pli du 30 janvier 1998 a été motivée ainsi qu'il suit : « L'implantation de la construction a été prévue selon le plan régional en zone agraire. L'affectation de la construction, à savoir un logement, est contraire aux prescriptions urbanistiques jointes au plan régional (...). De plus, le logement a été érigé en second rang, ce qui est inadmissible d'un point de vue urbanistique. » ;

- le devoir de motivation particulier instauré par le Code flamand de l'aménagement du territoire n'était pas encore applicable à cette action en réparation ;

- l'autorité demanderesse en réparation invoque que l'action en réparation ou ses motifs peuvent être adaptés ou explicités pour autant que cela se produise exclusivement en vue d'un bon aménagement du territoire et de la fin des conséquences de l'infraction en matière d'urbanisme ;

- ils devaient tenir compte des considérations énoncées dans les conclusions du défendeur déposées le 16 septembre 2013 et, plus spécifiquement, concernant l'enclave dans la zone agricole ;

- ni l'intérêt que les conséquences de la réparation peuvent avoir pour les demandeurs, ni le temps écoulé ne portent préjudice à la légalité interne de l'action en réparation ;

- il n'y a pas d'éléments qui porteraient atteinte à l'action en réparation par l'excès ou le détournement de pouvoir ;

- il n'apparaît pas que l'action en réparation a été introduite en violation de tout principe général de bonne administration ou de diligence, mais qu'au contraire, elle s'inscrit dans la loi ;

- la finalité de l'action en réparation est le rétablissement de la légalité perturbée par les infractions en matière d'urbanisme, de sorte qu'elle ne devient sans objet qu'après que la réparation est effective, ou qu'il est mis un terme aux conséquences illégales ou que des travaux sont exécutés selon un permis de régularisation obtenu, ce qui n'est pas le cas ;

- le fait que les demandeurs ont été soutenus par des riverains dans leur initiative ou le fait que la zone agraire ne soit pas une zone vulnérable d'un point de vue spatial ne font pas obstacle à ce qui précède ;

- les demandeurs ont, à tort, invoqué une tolérance de fait ;

- il ne ressort d'aucun élément que l'autorité émettrice du permis avait connaissance de l'existence d'une grange transformée en habitation, compte tenu de la situation des constructions litigieuses, plus précisément à 82 mètres de l'alignement et à 34 mètres derrière le hangar existant ;

- compte tenu des photos déposées par les demandeurs, leur thèse selon laquelle la construction jouxterait la première habitation ne peut être suivie ;

- en ce qui concerne les possibles formes de réparation, il y lieu de tenir compte du cadre réglementaire en vigueur au moment de la décision rendue sur l'action en réparation, et donc conformément à l'article 6.1.41, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire ;

- la construction litigieuse n'a pas été autorisée, nonobstant la procédure de régularisation intentée jusqu'au niveau du Conseil d'État et n'est donc pas susceptible d'obtenir un permis, dès lors qu'il s'agit d'une construction non autorisée étrangère à la zone à laquelle ne s'appliquent pas les dispositions du Code flamand de l'aménagement du territoire en ce qui concerne les droits fondamentaux pour les constructions étrangères à la zone ;

- par conséquent, il s'agit en l'occurrence d'une infraction relevant de la première catégorie dont il est question à l'article 6.1.41, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, plus précisément d'un acte contraire aux prescriptions urbanistiques relatives aux affectations autorisées pour la zone, pour autant qu'il n'y soit pas dérogé valablement ;

- pour une infraction d'une telle catégorie, une plus-value pourrait être demandée, pour autant que la situation non susceptible d'obtenir un permis concerne celle qui serait considérée par toute autorité examinatrice normalement diligente, telle qu'en l'espèce, comme totalement non dommageable et à laquelle l'application de toute mesure de réparation autre que la plus-value mènerait à une disproportion manifeste ;

- tout au long de la procédure de régularisation ont été invoqués les motifs que la construction d'un logement résidentiel n'est pas conforme aux prescriptions du plan régional, que l'implantation entraîne une trop grande enclave dans la zone agricole, ce qui constitue un motif de refus fondé sur l'incompatibilité avec un bon aménagement local ;

- les demandeurs ont tenté de déforcer ce motif en indiquant qu'il ne s'agirait pas d'une nouvelle implantation, mais bien d'une grange implantée déjà avant 1983 qui aurait été transformée en logement en 1983, mais que le dossier ne comporte aucun élément révélant la nature de la construction existante ni son implantation ou sa taille, alors que les demandeurs étaient les parties les mieux placées pour indiquer quelles étaient les dimensions de cette grange ;

- les demandeurs ont eux-mêmes déclaré qu'ils ont transformé un chalet en bois, qui lui-même était une transformation sans permis d'une grange en logement, en cette habitation litigieuse parce que le chalet était trop petit ;

- les demandeurs ont prolongé la construction à l'arrière et élevé le toit pour permettre l'aménagement d'une chambre à coucher au premier étage et ont ajouté des blocs-treillis ;

- ainsi, il est établi que l'enclave qui a été créée par la transformation établie n'est pas identique à celle déjà présente avant 1983, lorsque la grange s'y trouvait ni davantage à celle déjà présente après 1983 et avant la commission de l'infraction, lorsque le chalet en bois s'y trouvait ;

- il ne s'agit ainsi pas d'une situation ne pouvant être autorisée qui serait considérée par toute autorité examinatrice normalement diligente, telle qu'en l'espèce, comme totalement non dommageable et à laquelle l'application de toute mesure de réparation autre que la plus-value mènerait à une disproportion manifeste ;

- la cour d'appel ne peut de surcroît se contenter de la constatation que la mesure requise entraîne une charge disproportionnée pour les contrevenants par rapport à l'avantage qu'en tirerait l'aménagement du territoire, mais doit en outre constater qu'une mesure moins radicale permettrait de restaurer un bon aménagement du territoire ;

- il n'est pas question d'un caractère manifestement déraisonnable dès lors que le règlement décrétal ne permet pas d'alternative moins contraignante.

29. Par ces motifs, les juges d'appel ont, sans aucune contradiction, justifié légalement leur décision rendue sur la légalité de la demande de réparation.

Dans cette mesure, le moyen ne peut être accueilli.

Sur le sixième moyen :

(...)

Quant à la seconde branche :

34. Le moyen, en cette branche, invoque la méconnaissance du devoir de motivation : l'arrêt ne répond pas, à suffisance, aux conclusions des demandeurs ; la démolition intégrale, y compris des fondations, ne peut se justifier que dans la mesure où on se place au moment où une fonction de logement a été donnée au bâtiment, à savoir en 1983 ; au moment de l'introduction de l'action en réparation, la prescription était incontestablement acquise ; en admettant que l'action en réparation n'était pas prescrite, l'action en réparation ne peut aller au-delà de la situation initiale et une démolition intégrale représente une mesure qui l'excède ; ce qui a été surélevé ou agrandi peut également être abaissé ou enlevé ; l'arrêt ne répond pas, à suffisance, aux conclusions des demandeurs quant à la remise des lieux en leur état initial.

35. Dans la mesure où il est déduit des illégalités vainement invoquées dans les deuxième, cinquième et sixième moyens, en sa première branche, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

36. L'article 6.1.41, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire prévoit notamment que, outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial. L'ordre de remise en état des lieux en leur état initial vise à faire disparaître les conséquences de l'infraction et n'implique, par conséquent, pas que les lieux doivent être remis dans une situation matérielle identique à l'état antérieur à l'infraction en matière d'urbanisme.

Ainsi, la remise des lieux en leur état initial peut également impliquer la démolition totale ou partielle des constructions illégales, quand bien même existait, en ces lieux, avant l'infraction en matière d'urbanisme, une autre construction faisant partie d'un ensemble avec les constructions illégales, l'enlèvement des fondations et l'évacuation du terrain des débris de démolition.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen, en cette branche, manque en droit.

37. Dans la mesure où il critique l'appréciation des faits par le juge ou impose un examen des faits pour lequel la Cour est sans compétence, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

38. Les juges d'appel ont décidé que :

- la remise des lieux en leur état initial n'implique pas que les lieux doivent être remis dans une situation matérielle identique à l'état antérieur à l'infraction établie en matière d'urbanisme ;

- la remise des lieux en leur état initial peut également impliquer que la construction illégale soit totalement ou partiellement démolie, sans que la construction antérieure à l'infraction en matière d'urbanisme soit à nouveau érigée et que tous les débris soient enlevés du terrain ;

- tel est également le cas lorsque la construction antérieure non dotée d'un permis, plus précisément le chalet, a été incorporée dans la construction actuelle, objet de l'infraction établie ;

- la remise des lieux en leur état initial tend en effet à rétablir une situation qui n'est pas illégale.

39. Par ces motifs, les juges d'appel ont répondu à la défense des demandeurs concernant la remise des lieux en leur état initial et ont légalement justifié leur décision.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

(...)

Le contrôle d'office

55. Les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et la décision est conforme à la loi.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette les pourvois ;

Condamne les demandeurs aux frais.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Luc Van hoogenbemt, président de section, Pierre Cornelis, Peter Hoet, Antoine Lievens et Erwin Francis, conseillers, et prononcé en audience publique du vingt-cinq novembre deux mille quatorze par le président de section Luc Van hoogenbemt, en présence de l'avocat général Luc Decreus, avec l'assistance du greffier Frank Adriaensen.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Frédéric Close et transcrite avec l'assistance du greffier Fabienne Gobert.

Le greffier, Le président de section,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20141125.3