Court of Cassation quashes Council of State ruling for violating administrative law principles regarding private associations.

N° C.14.0010.F

GESTION DE L'INFORMATIQUE POUR LES ADMINISTRATIONS LOCALES, association sans but lucratif dont le siège est établi à Bruxelles, boulevard Emile Jacqmain, 95,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Michèle Grégoire, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 480, où il est fait élection de domicile,

contre

DECOM, société anonyme dont le siège social est établi à Dilbeek (Groot-Bijgaarden), 't Hofveld, 6 C 4, faisant élection de domicile chez Maître Chris De Nyn, avocat aux barreaux de Malines et Bruxelles, dont le cabinet est établi à Londerzeel, Oudemanstraat, 25, et Maître Jeroen Pinoy, avocat aux barreaux de Malines et Bruxelles, dont le cabinet est établi à Londerzeel, Hoveniersstraat, 21,

défenderesse en cassation,

en présence de

TWOGETHER & PARTNERS, société anonyme dont le siège social est établi à Uccle, avenue Coghen, 119, faisant élection de domicile chez Maîtres Catherine Wijnants et Michel Verhaegen, avocats au barreau de Bruxelles, dont le cabinet est établi à Ixelles, chaussée de Boondael, 6,

partie appelée en déclaration d'arrêt commun.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 28 novembre 2013 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

Le 4 avril 2014, l'avocat général Thierry Werquin a déposé des conclusions au greffe.

Le conseiller Michel Lemal a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a été entendu en ses conclusions.

.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 144, 145, 149 et 160 de la Constitution ;

- articles 7, 14 et 28 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 ;

- articles 1er et 3 de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations ;

- article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fourniture et de services ;

- principe général du droit, dit principe dispositif, en vertu duquel seules les parties ont la maîtrise des limites du litige, dont l'article 1138, 2°, du Code judicaire est une application, et, pour autant que de besoin, article 1138, 2°, du Code judiciaire ;

- principe général du droit relatif au respect des droits de la défense.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt dit non fondée l'exception d'incompétence ratione personae soulevée par [la demanderesse] et, en conséquence, ordonne la réouverture des débats et charge le membre de l'auditorat désigné par l'auditorat général de rédiger un rapport complémentaire à ce sujet.

L'arrêt fonde cette décision sur les motifs suivants :

« B. Quant au déclinatoire de compétence

Dans l'arrêt prononcé le 30 mai 2011 par la Cour de cassation auquel [la demanderesse] se réfère dans son déclinatoire de compétence, on peut lire notamment ce qui suit : ‘une association de droit privé, fût-elle créée ou agréée par une autorité administrative et fût-elle soumise au contrôle de l'autorité, qui ne peut pas prendre de décision obligatoire à l'égard des tiers, n'a pas la nature d'une autorité administrative. Le fait qu'une tâche d'intérêt général lui soit confiée est sans intérêt à cet égard' ;

La notion d'association de droit privé n'est définie par aucun texte ;

Cette qualité ne peut se déduire de la seule forme adoptée par un organisme, quel qu'il soit ;

L'exception d'incompétence opposée par la [demanderesse] repose sur la prémisse selon laquelle le pouvoir adjudicateur est une association sans but lucratif, soit une personne morale de droit privé ;

En l'espèce, les dispositions des statuts de [la demanderesse] font apparaître le lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci ;

C'est ainsi qu'il ressort de l'article 4 que les membres effectifs ayant la qualité de membres fondateurs étaient, à la constitution, la ville de Bruxelles, le centre public d'action sociale de Bruxelles et la Région de Bruxelles-Capitale, et que seuls les membres effectifs ont le droit de vote ;

L'article 5 porte ce qui suit :

‘Les membres effectifs sont libres de se retirer de l'association moyennant préavis d'un an, notifié par envoi recommandé au président du conseil d'administration.

Chaque membre effectif est représenté à l'assemblée générale et au conseil d'administration par un nombre de mandataires défini par le règlement d'ordre intérieur.

Seront admis en qualité de mandataires de la ville de Bruxelles, l'échevin ayant l'informatique dans ses attributions, les échevins ou conseillers communaux désignés par une délibération du conseil communal de la ville. Parmi les mandataires de la ville, le conseil communal fera choix d'un conseiller communal représentant le parti démocratique de l'opposition le plus important en nombre de sièges au conseil communal de la ville.

Les mandataires au nombre fixé par le règlement d'ordre intérieur de la Région seront désignés par celle-ci.

Les mandataires du centre public d'action sociale au nombre fixé par le règlement d'ordre intérieur seront désignés par son conseil' ;

Selon l'article 17, chaque membre effectif dispose à l'assemblée générale du droit de vote correspondant aux pourcentages suivants :

- Région de Bruxelles-Capitale : 20 p.c.

- ville de Bruxelles : 60 p.c.

- autres membres effectifs : 20 p.c.,

le vote d'un membre effectif s'exprimant à la majorité simple des voix de ses mandataires présents ou représentés ;

Dans ces conditions, il apparaît que l'exception d'incompétence soulevée par la [demanderesse] repose sur une prémisse qui ne se vérifie pas ».

L'arrêt en conclut que « l'association sans but lucratif [demanderesse] doit être considérée comme une autorité administrative au sens de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État » et qu'« en conséquence, il y a lieu d'ordonner la réouverture des débats ».

Griefs

Première branche

1. Il est constant que, si le juge peut suppléer d'office aux moyens invoqués par les parties, c'est à la condition qu'il n'élève aucune contestation dont celles-ci ont exclu l'existence, qu'il se fonde uniquement sur des faits régulièrement soumis à son appréciation et qu'il ne modifie pas l'objet de la demande. Il doit, ce faisant, respecter les droits de la défense.

2. En l'espèce, la [défenderesse] soutenait que, « dans la mesure où les organismes privés assurent, par des procédés et en usant de pouvoirs de droit public, la marche des services publics, leurs actes sont des actes administratifs. Les associations privées ayant une personnalité juridique distincte, créées par des autorités administratives [...], sont considérées comme des autorités administratives » et qu' « une personne morale de droit privé, chargée d'une mission d'intérêt public ressortit de la compétence du Conseil d'État lorsqu'elle a été constituée par ou à l'initiative ou se trouve sous le contrôle de l'administration. Tel est le cas lorsqu'une association sans but lucratif doit être considérée comme le prolongement de l'administration et doit elle-même être qualifiée d'autorité publique ».

Celle-ci admettait ainsi que, comme le soutenait la demanderesse, [cette dernière] était une association de droit privé. C'est sur la base de cette prémisse qu'elle soutenait que [la demanderesse] n'en demeurait pas moins une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

3. En conséquence, en considérant que « la prémisse selon laquelle le pouvoir adjudicateur est une association sans but lucratif, soit une personne morale de droit privé [...], ne se vérifie pas », l'arrêt élève, sans rouvrir les débats, une contestation dont les parties excluaient l'existence et, partant, viole le principe général du droit, dit principe dispositif, en vertu duquel seules les parties ont la maîtrise des limites du litige, dont l'article 1138, 2°, du Code judiciaire est une application, et, pour autant que de besoin, cette disposition légale, ainsi que le principe général du droit relatif au respect des droits de la défense.

Deuxième branche

1. Aux termes du paragraphe 1er de l'article 3 de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations, la personnalité juridique est acquise aux associations sans but lucratif à compter du jour où ses statuts, les actes relatifs à la nomination des administrateurs et, le cas échéant, des personnes habilitées à représenter l'association sont déposés au greffe du tribunal.

Il est également admis que le concept de personnalité morale implique une séparation entre la personne morale et ses membres, l'association dotée de la personnalité juridique recevant une véritable qualité propre de sujet de droit. Ce n'est donc que dans des hypothèses déterminées qu'il est possible de faire abstraction de la personnalité juridique d'une association ou de certains de ses attributs en écartant son autonomie juridique, la règle étant le respect de l'existence de celle-ci.

2. En l'espèce, par les motifs repris au moyen et tenus ici pour intégralement reproduits, l'arrêt considère tout d'abord que « la notion d'association de droit privé n'est définie par aucun texte ; que cette qualité ne peut se déduire de la seule forme adoptée par un organisme, quel qu'il soit » et, se basant uniquement sur « le lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci », décide que l'exception d'incompétence soulevée par [la demanderesse] « repose sur une prémisse qui ne se vérifie pas », à savoir le fait qu'elle est une personne morale de droit privé. De la sorte, l'arrêt considère que la circonstance que ses organes et ses membres soient composés d'autorités administratives de droit public suffit à priver [la demanderesse] de sa qualité de personne morale de droit privé, nonobstant la forme prise par celle-ci. Faisant, partant, abstraction de la personnalité juridique propre de [la demanderesse], l'arrêt attribue par extension à [celle-ci] le caractère public que possèdent lesdits organes et membres.

3. En conséquence, en décidant, sur la base des considérations qui précèdent, que la prémisse selon laquelle [la demanderesse] est une personne morale de droit privé ne se vérifie pas, l'arrêt méconnaît la portée légale de la personnalité morale attribuée à une association sans but lucratif (violation des articles 1er et 3 de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations).

Troisième branche

1. Dans son mémoire en réponse, auquel renvoyait expressément son dernier mémoire, [la demanderesse] faisait valoir que :

« Les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers ;

Une association de droit privé, fût-elle créée ou agréée par une autorité administrative et fût-elle soumise au contrôle de l'autorité, qui ne peut pas prendre de décision obligatoire à l'égard des tiers, n'a pas la nature d'une autorité administrative. Le fait qu'une tâche d'intérêt général lui soit confiée est sans intérêt à cet égard [...] ;

Par ailleurs, l'activité de [la demanderesse] ne s'inscrit pas dans l'exécution de dispositions législatives ou réglementaires mais est déterminée par ses statuts [...] ;

C'est ainsi que [la demanderesse] met en œuvre les outils de communication de la ville de Bruxelles, c'est-à-dire essentiellement le site internet de la ville et la réalisation/distribution du Brusseleir sous forme de toutes-boîtes aux habitants de la ville ;

Il résulte de ceci que [la demanderesse] fournit à ses membres des services informatiques (solutions logicielles adaptées, installation et gestion du matériel informatique, hébergement de sites internet, etc.) et des services en matière de communication, et ne peut nullement prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers, c'est-à-dire ‘déterminer unilatéralement ses propres obligations vis-à-vis des tiers ou constater unilatéralement les obligations de ces tiers' ».

2. Par les motifs repris au moyen et tenus ici pour intégralement reproduits, l'arrêt se borne à déclarer que « la notion d'association de droit privé n'est définie par aucun texte ; que cette qualité ne peut se déduire de la seule forme adoptée par un organisme, quel qu'il soit » et, se basant uniquement sur « le lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci », décide que l'exception d'incompétence soulevée par [la demanderesse] « repose sur une prémisse qui ne se vérifie pas » et, partant, la rejette.

De la sorte, l'arrêt ne rencontre en aucun de ses motifs le moyen circonstancié, soulevé par [la demanderesse], selon lequel « les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers ».

Ce moyen s'attachait, en effet, non seulement à la structure des autorités administratives, mais aussi à la portée de leurs pouvoirs. Or, sur cette question, demeurée pertinente, l'arrêt reste muet.

3. En conséquence, l'arrêt n'est pas régulièrement motivé (violation des articles 149 de la Constitution et 28 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973).

Quatrième branche

1. Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire. Il en va de même des contestations qui ont pour objet des droits politiques, sauf les exceptions prévues par la loi et ce, en vertu de l'article 145 de la Constitution.

Le Conseil d'État, section du contentieux administratif, statue par voie d'arrêts dans les cas prévus par la loi en vertu des articles 160 de la Constitution et 7 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État. Aux termes de l'article 14 de cette loi, il statue ainsi sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Faisant une application particulière des règles qui précèdent, l'article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fourniture et de services dispose que les recours visés aux articles 65/14 - à savoir les recours en annulation des décisions prises par les autorités adjudicatrices - doivent être portés devant le Conseil d'État lorsque l'autorité adjudicatrice est une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, tandis que, lorsque le pouvoir adjudicateur ne revêt pas pareille qualité, seuls les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire sont investis du pouvoir de connaître de ces recours.

Concernant la notion d'autorité administrative, la jurisprudence constante de la Cour de cassation considère que :

« Les institutions créées ou agréées par les pouvoirs publics [...] qui sont chargées d'un service public et ne font pas partie du pouvoir judiciaire ou législatif constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et où elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers ;

[...] Une société anonyme, fût-elle créée par une autorité administrative et soumise à un contrôle important de la part des pouvoirs publics, qui ne peut prendre des décisions obligatoires à l'égard de tiers, ne perd pas son caractère de droit privé ».

L'arrêt de la Cour du 30 mai 2011 précise en outre qu' « une institution peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers si elle peut déterminer unilatéralement ses propres obligations vis-à-vis des tiers ou constater unilatéralement les obligations de ces tiers ».

Le Conseil d'État suit d'ailleurs largement la jurisprudence de la Cour sur ce point.

Il en résulte que le critère organique, à savoir le fait que la société ou l'association ait été créée ou soit contrôlée par des autorités administratives, n'est pas suffisant pour considérer celle-ci comme étant elle-même une autorité administrative. Il faut, au contraire, lorsqu'elle prend la forme d'une personne de droit privé, qu'elle dispose, dans l'exercice de sa mission, du pouvoir de prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

2. En l'espèce, par les motifs repris au moyen et tenus ici pour intégralement reproduits, l'arrêt considère tout d'abord que « la notion d'association de droit privé n'est définie par aucun texte ; que cette qualité ne peut se déduire de la seule forme adoptée par un organisme, quel qu'il soit » et, se basant uniquement sur « le lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci », décide que l'exception d'incompétence soulevée par [la demanderesse] « repose sur une prémisse qui ne se vérifie pas », à savoir le fait qu'elle est une personne morale de droit privé. L'arrêt en conclut que « [la demanderesse] doit être considérée comme une autorité administrative au sens de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État ».

Ce faisant, l'arrêt constate expressément que [la demanderesse] est une association sans but lucratif mais considère que celle-ci n'en est pas moins une autorité administrative, en raison du « lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci ».

En aucun de ses motifs, l'arrêt ne constate dès lors que [la demanderesse] disposait, dans l'exercice de sa mission, du pouvoir de prendre unilatéralement des décisions obligatoires à l'égard des tiers, ce qui constitue pourtant une condition de la qualification d'autorité administrative selon la jurisprudence précitée de la Cour.

3. En conséquence, en rejetant l'exception d'incompétence soulevée par la demanderesse sur la base des seules considérations qui précèdent, l'arrêt méconnaît la notion légale d'autorité administrative (violation des articles 144, 145, 160 de la Constitution, 7, 14 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, ainsi que de l'article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fourniture et de services).

III. La décision de la Cour

Quant à la quatrième branche :

En vertu de l'article 65/24 de la loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fourniture et de services, le Conseil d'État est compétent pour annuler la décision prise par l'autorité adjudicatrice lorsque cette autorité adjudicatrice est une autorité visée à l'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

Aux termes de l'article 14, § 1er, desdites lois coordonnées, le Conseil d'État, section du contentieux administratif, statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Les institutions créées ou reconnues par l'autorité fédérale, par les communautés et les régions, les provinces ou les communes, qui sont chargées d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par l'autorité et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers.

Une association sans but lucratif, fût-elle créée par une autorité administrative et fût-elle soumise à un contrôle important de la part des pouvoirs publics, qui ne peut pas prendre de décision obligatoire à l'égard des tiers, ne perd pas son caractère de droit privé. Le fait qu'une tâche d'intérêt général lui soit confiée est, à cet égard, sans intérêt.

L'arrêt considère que « les dispositions des statuts de [la demanderesse] font apparaître le lien organique qui l'unit à la Région de Bruxelles-Capitale, à la ville de Bruxelles et au centre public d'action sociale de celle-ci » et fonde cette décision sur les motifs que :

- « il ressort de l'article 4 [des statuts de la demanderesse] que les membres effectifs ayant la qualité de membres fondateurs étaient, à la constitution, la ville de Bruxelles, le centre public d'action sociale de Bruxelles et la Région de Bruxelles-Capitale et que seuls les membres effectifs ont le droit de vote » ;

- « l'article 5 porte ce qui suit : ‘Les membres effectifs sont libres de se retirer de l'association moyennant un préavis d'un an, notifié par envoi recommandé au président du conseil d'administration. Chaque membre effectif est représenté à l'assemblée générale et au conseil d'administration par un nombre de mandataires défini par le règlement d'ordre intérieur. Seront admis en qualité de mandataires de la ville de Bruxelles, l'échevin ayant l'informatique dans ses attributions, les échevins ou conseillers communaux désignés par une délibération du conseil communal de la ville. Parmi les mandataires de la ville, le conseil communal fera choix d'un conseiller communal représentant le parti démocratique de l'opposition le plus important en nombre de sièges au conseil communal de la ville. Les mandataires au nombre fixé par le règlement d'ordre intérieur de la Région seront désignés par celle-ci. Les mandataires du centre public d'action sociale au nombre fixé par le règlement d'ordre intérieur seront désignés par son conseil' » ;

- « selon l'article 17, chaque membre effectif dispose à l'assemblée générale du droit de vote correspondant aux pourcentages suivants : Région de Bruxelles-Capitale : vingt p.c., ville de Bruxelles : soixante p.c., autres membres effectifs : vingt p.c., le vote d'un membre effectif s'exprimant à la majorité simple des voix de ses mandataires présents ou représentés ».

Il déduit de ces seules énonciations que « la prémisse selon laquelle le pouvoir adjudicateur est une association sans but lucratif, soit une personne morale de droit privé », sur laquelle repose l'exception d'incompétence opposée par la demanderesse, « ne se vérifie pas ».

En rejetant sur cette base le déclinatoire de juridiction soulevé par la demanderesse, sans constater qu'elle peut prendre des décisions obligatoires à l'égard des tiers, l'arrêt viole l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Sur la demande en déclaration d'arrêt commun :

La demanderesse a intérêt à ce que le présent arrêt soit déclaré commun à la partie appelée à la cause devant la Cour à cette fin.

Par ces motifs,

La Cour, statuant en chambres réunies,

Casse l'arrêt attaqué ;

Déclare le présent arrêt commun à la société anonyme Twogether & Partners ;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans les registres du Conseil d'État et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé ;

Condamne la défenderesse aux dépens ;

Renvoie la cause devant le Conseil d'État, section du contentieux administratif, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par elle.

Les dépens taxés à la somme de huit cent trente-cinq euros soixante-quatre centimes envers la partie demanderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le président Paul Maffei, les présidents de section Christian Storck et Albert Fettweis, les conseillers Alain Smetryns, Koen Mestdagh, Martine Regout, Geert Jocqué, Mireille Delange, Filip Van Volsem, Michel Lemal et Marie-Claire Ernotte et prononcé en audience publique du treize juin deux mille quatorze par le président Paul Maffei, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Ch. Van Der Kelen M-Cl. Ernotte M. Lemal

F. Van Volsem

M. Regout

A. Fettweis

M. Delange

K. Mestdagh

Ch. Storck G. Jocqué

A. Smetryns

P. Maffei

Document PDF ECLI:BE:CASS:2014:ARR.20140613.2