Belgian court dismisses appeal regarding administrative annulment jurisdiction over teacher's leave status changes.

N° C.09.0336.F

COMMUNAUTÉ FRANÇAISE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre de l'Enseignement obligatoire, dont le cabinet est établi à Bruxelles, place Surlet de Chokier, 15 - 17,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Pierre Van Ommeslaghe, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 106, où il est fait élection de domicile,

contre

(...)

défenderesse en cassation,

représentée par Maître François T'Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l'Athénée, 9, où il est fait élection de domicile.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 19 mai 2009 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

Le président Christian Storck a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 13, 144, 145, 158, 159 et 160 de la Constitution ;

- articles 18 et 22 du décret du 24 juin 1996 portant réglemen¬tation des missions, des congés pour mission et des mises en disponibilité pour mission spéciale dans l'enseignement organisé ou subventionné par la Communauté française, tant dans leur version applicable à l'époque que dans la version résultant des modifi¬cations apportées à l'article 18 par le décret du 19 décembre 2002, entré en vigueur le 1er janvier 2003, et à l'article 22 par le décret du 8 août 1999, entré en vigueur le 1er janvier 1999 ;

- principe général du droit relatif au respect de la sécurité juridique ;

- principe général du droit qui fonde la théorie du retrait des actes administratifs, suivant lequel un acte administratif illégal peut être retiré durant le délai dans lequel le recours en annulation peut être introduit mais ne peut plus l'être au-delà de ce délai ;

- articles 7, 14 et 14bis des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, ledit article 14 dans sa version applicable tant avant qu'après sa modification par la loi du 15 mai 2007 ;

- article 4, alinéa 3, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du conten¬tieux administratif du Conseil d'État, dans sa version applicable tant avant qu'après sa modification par l'arrêté royal du 25 avril 2007.

Décisions et motifs critiqués

Après avoir constaté que :

- la défenderesse est depuis le 1er septembre 1984 nommée à titre définitif en tant que professeur de cours généraux (spécialité langue romane) dans l'enseignement secondaire supérieur et a été affectée à l'athénée royal de M.-S.-J. ;

- au cours de sa carrière, la défenderesse a bénéficié à plusieurs reprises de congés ou de mises en disponibilité, principalement afin d'exercer des fonctions au sein de l'association sans but lucratif Centre international de documenta¬tion M. Y. ;

- notamment, le 27 mai 1996, la défenderesse a demandé à être placée du 1er septembre 1996 au 31 août 1998 en disponibilité pour mission spéciale avec traitement d'attente « réduit à la CVO » et, le 23 janvier 1997, le ministre-prési¬dent a accepté pour partie cette requête en accordant la disponibilité mais sans rémunération ;

- la situation administrative de la défenderesse fut identique ensuite pour la période du 1er septembre 1999 au 28 février 2003 ;

- à sa demande, elle fut placée en disponibilité pour convenances personnelles précédant la pension de retraite pour la période du 1er mars 2003 au 28 février 2008 et, à cette occasion, s'étant aperçue de l'impact négatif de sa mise en disponibilité sans traitement pour la période de septembre 1996 à février 2003, la défenderesse formula deux griefs à l'encontre des décisions prises auprès du ministre de l'Enseignement secondaire et sollicita la révision de sa situation ;

- à la suite de sa demande adressée au ministre, celui-ci a décidé de faire droit à la demande de la défenderesse et a en conséquence adopté le 17 février 2004 :

• un premier arrêté rapportant toutes les décisions qui avaient placé la défenderesse en disponibilité pour mission spéciale sans traitement entre septembre 1996 et août 2003 ;

• quatre arrêtés lui accordant une disponibilité pour mission spéciale avec traitement d'attente d'un franc ou d'un euro pour les périodes suivantes : du 1er septembre 1996 au 31 août 1998, du 1er septembre 1999 au

31 décembre 1999, du 1er janvier 2000 au 31 août 2001 et du 1er septembre 2001 au 28 février 2003 ;

- toutefois, en mai 2004, le ministre s'étant rendu compte que la mise en disponibilité pour mission spéciale avec traitement d'attente d'un euro n'était pas conforme à l'article 18 du décret du 24 juin 1996 portant réglementation des missions, a alors adopté quatre nouveaux arrêtés le 16 juin 2004, rapportant les arrêtés pris le 17 février 2004 et accordant à la défenderesse une mise en disponibilité pour mission spéciale sans traitement pour chacune des périodes litigieuses,

et après avoir ainsi constaté que les arrêtés du 16 juin 2004, objet du recours, étaient des arrêtés retirant ceux, illégaux, du 17 février 2004,

l'arrêt rejette le déclinatoire de compétence soulevé par la demanderesse, fondé sur le fait que les cours et tribunaux étaient seuls compétents pour connaître d'une demande de la défenderesse concernant des droits subjectifs civils lui appartenant, par les motifs que

« Dans son dernier mémoire, la [demanderesse] affirme que la jurisprudence relative au retrait ‘se base sur le respect des droits acquis et privilégie la sécurité juridique en restreignant l'application dans le temps du principe constitutionnel de légalité', que ‘ce faisant, le Conseil d'État statue en réalité sur des droits subjectifs, qui relèvent de la compétence exclusive des cours et tribunaux', que le ‘Conseil d'État doit d'abord examiner la question de sa compétence' ;

D'une part, [la demanderesse] ne peut être suivie en ce qu'elle affirme que ‘la jurisprudence relative au retrait se base sur le respect des droits acquis et privilégie la sécurité juridique en restreignant l'application dans le temps du principe constitutionnel de légalité' et que, ‘ce faisant, le Conseil d'État statue en réalité sur des droits subjectifs qui relèvent de la compétence exclusive des cours et tribunaux' ; c'est sans aucunement l'établir que [la demanderesse] affirme que la théorie du retrait se fonde sur le respect des droits acquis, cette notion restant particulièrement obscure et la [demanderesse] n'en apportant aucune définition ; elle ne peut davantage être suivie en ce qu'elle soutient qu'une contestation portant, comme en l'espèce, sur la légalité du retrait des décisions qui ont placé la [défende¬resse] en disponibilité pour mission spéciale avec un traitement d'attente entre sep¬tembre 1996 et février 2003 a pour objet véritable des droits subjectifs ; la [défen¬deresse] ne soutient nullement que ces décisions correspondraient dans son chef à des droits subjectifs mais bien qu'elles ne pouvaient plus être retirées ainsi qu'elles l'ont été par les décisions attaquées ».

Griefs

En vertu des articles 13, 144, 145 et 160 de la Constitution, le Conseil d'État ne peut connaître des demandes dont l'objet véritable tend à la reconnaissance d'un droit civil ou, plus généralement, d'un droit subjectif.

Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire. Il en est de même des contesta¬tions qui ont pour objet des droits politiques, sauf les exceptions établies par la loi.

Pour déterminer si une requête soumise au Conseil d'État, qualifiée par la partie requérante de recours en annulation d'un acte administratif, entre dans les attributions de la haute juridiction administrative ou, au contraire, relève des attribu¬tions des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire, il faut avoir égard à l'objet véritable de la demande, tel qu'il ressort non seulement de son objet apparent mais encore de son fondement et de toutes les circonstances entourant la naissance du litige qui oppose les parties.

En l'espèce, il ressort des constatations de l'arrêt que le recours est dirigé contre des arrêtés du 16 juin 2004 retirant les arrêtés antérieurs du

17 février 2004 en raison de leur illégalité et plaçant la défenderesse en disponibilité pour mission spéciale sans traitement, la défenderesse soutenant que le retrait des arrêtés de février 2004 est irrégulier car tardif puisque ces arrêtés avaient été adoptés après l'expiration du délai dans lequel les arrêtés du gouvernement de la demanderesse du 17 février 2004 pouvaient être attaqués en annulation devant le Conseil d'État.

Autrement dit, la défenderesse entendait par ce recours faire reconnaître aux arrêtés illégaux du 17 février 2004 une portée définitive, nonobstant leur illégalité, en se fondant sur la théorie du retrait en vertu de laquelle un acte administratif illégal peut être retiré durant le délai dans lequel le recours en annulation peut être introduit mais ne peut plus l'être au-delà de ce délai.

L'objet véritable du recours de la défenderesse devant le Conseil d'État était dès lors de se faire reconnaître directement le droit subjectif de conserver le bénéfice de la situation résultant des arrêtés du 17 février 2004, pareil droit subjectif impliquant le calcul des droits à la pension en se fondant sur lesdits arrêtés.

Il en ressort que la question de l'appréciation de la régularité des arrêtés de juin 2004 et la contestation s'y rapportant portaient en réalité sur les droits subjec¬tifs de la défenderesse.

Un tel litige doit se résoudre dans le cadre d'une procédure portée devant les juridictions de l'ordre judiciaire, conformément aux articles 13, 144, 145 et 160 de la Constitution.

Seules ces juridictions sont compétentes pour apprécier si les arrêtés du 17 février 2004, n'ayant pas fait l'objet d'un recours en annulation ou d'un retrait avant l'expiration du délai prévu à l'article 4, alinéa 3, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'État, ont acquis un caractère définitif conférant le droit à la défenderesse de s'en prévaloir pour la détermination de ses droits à la pension.

En conséquence, en rejetant le déclinatoire de compétence opposé par la demanderesse, alors qu'il ressortait des faits constatés par le Conseil d'État que l'objet véritable du recours formé par la défenderesse était de voir reconnaître son droit subjectif à conserver le bénéfice de la situation résultant des arrêtés du 17 février 2004, l'arrêt méconnaît les règles qui délimitent et fixent les attributions respectives du Conseil d'État et des tribunaux de l'ordre judiciaire (violation des articles 13, 144, 145 et 160 de la Constitution, des lois coordonnées sur le Conseil d'État visées au moyen et, pour autant que de besoin, des articles 18 et 22 du décret du 24 juin 1996 portant réglementation des missions, des congés pour mission et des mises en disponi¬bilité pour mission spéciale dans l'enseignement organisé ou subventionné par la Communauté française cité au moyen).

Il viole également :

- le principe général du droit relatif au respect de la sécurité juridique et le principe général du droit qui fonde la théorie du retrait des actes administratifs, suivant lequel un acte administratif illégal peut être retiré durant le délai dans lequel le recours en annulation peut être introduit mais ne peut plus l'être au-delà de ce délai, en refusant de considérer que le droit à se prévaloir d'un arrêté qui ne peut plus être ni annulé ni retiré au-delà d'un certain délai est un droit subjectif dont la discussion relève de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire ;

- l'article 160 de la Constitution, les lois sur le Conseil d'État coordonnées le 12 janvier 1973 et le règlement général de procédure résultant de l'arrêté du Régent du 23 août 1948, cités par le Conseil d'État comme constituant le fondement de la théorie du retrait alors que ces dispositions sont étrangères au mécanisme du retrait ;

- les articles 7, 14 et 14bis des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, ledit article 14 dans sa version applicable tant avant qu'après sa modification par la loi du 15 mai 2007, en se déclarant compétent pour statuer sur une contestation n'entrant pas dans les attributions définies par ces dispositions ;

- l'article 4, alinéa 3, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948, déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'État, tel qu'il est visé en tête du moyen.

La décision de la Cour

En vertu de l'article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, la section du contentieux administratif du Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Cette compétence est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

L'arrêt constate que le recours tend à l'annulation de quatre arrêtés du gouvernement de la demanderesse du 16 juin 2004 qui, après avoir retiré quatre arrêtés du 17 février 2004 par lesquels la défenderesse avait, pour des périodes comprises entre le 31 août 1996 et le 1er mars 2003, été mise en disponibilité pour mission spéciale avec un traitement d'attente d'un franc ou d'un euro, la mettent, durant les mêmes périodes, en disponibilité pour mission spéciale sans traitement d'attente.

Ce recours a donc pour objet véritable et direct l'annulation d'arrêtés qui modifient la position administrative de la défenderesse et vise au rétablissement de la position dans laquelle l'avaient placée les arrêtés retirés par les actes attaqués.

Quel que soit le fondement de la théorie du retrait des actes administratifs, la circonstance que les actes retirés auraient créé une situation affectant le droit subjectif de la défenderesse à la pension de retraite n'est de nature ni à conférer à celle-ci un droit subjectif au maintien de ces arrêtés ni à exclure la compétence du Conseil d'État.

En considérant que la demanderesse « ne peut [...] être suivie en ce qu'elle soutient qu'une contestation portant, comme en l'espèce, sur la légalité du retrait des décisions qui ont placé la [défenderesse] en disponibilité pour mission spéciale entre septembre 1996 et février 2003 a pour objet véritable des droits subjectifs ; que la [défenderesse] ne soutient nullement que ces décisions correspondraient dans son chef à des droits subjectifs mais bien qu'elles ne pouvaient plus être retirées ainsi qu'elles l'ont été par les décisions attaquées », l'arrêt justifie légalement sa décision de rejeter le déclinatoire de compétence de la demanderesse.

Le moyen ne peut être accueilli.

Par ces motifs,

La Cour,

statuant en chambres réunies,

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de sept cent huit euros septante-huit centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cent huit euros cinq centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Ghislain Londers, les présidents Ivan Verougstraete et Christian Storck, les présidents de section Robert Boes et Paul Mathieu, les conseillers Eric Stassijns, Albert Fettweis, Christine Matray, Sylviane Velu, Martine Regout et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du onze juin deux mille dix par le premier président Ghislain Londers, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100611.6