Court of Cassation quashes appeal ruling on cessation orders due to lack of legitimate interest and procedural flaws.

N° C.09.0392.N

REGION FLAMANDE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

L. P.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 10 décembre 2008 par la cour d'appel de Bruxelles.

Par ordonnance du 4 février 2010, le premier président a renvoyé la cause devant la troisième chambre.

Le conseiller Alain Smetryns a fait rapport.

L'avocat général Ria Mortier a conclu.

II. Le moyen de cassation

Dans sa requête, la demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 149 et 159 de la Constitution coordonnée ;

- article 6 du Code civil ;

- article 17 du Code judiciaire ;

- articles 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, 149, § 1er, alinéa 1er, 151 et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire.

Décisions et motifs critiqués

Après avoir déclaré l'appel du défendeur recevable, l'arrêt attaqué réforme l'ordonnance a quo, déclare la demande du défendeur tendant à obtenir l'abrogation des ordres de cessation recevable et fondée, ordonne l'abrogation immédiate des ordres de cessation d'utilisation des 15 septembre 2006, 22 septembre 2006 et 26 octobre 2006 concernant un terrain situé à Zemst, Dasmusweg, et condamne la demanderesse aux dépens des deux instances, par les motifs suivants :

« L'intérêt

Le premier juge a constaté le défaut d'intérêt légitime, par le motif que : 'par sa demande tendant à obtenir l'abrogation des divers ordres de cessation, (le défendeur) tend finalement à maintenir sans autorisation les constructions ainsi que l'utilisation du terrain qui étaient soumises à autorisation.

Le premier juge méconnaît l'objectif de l'ordre de cessation qui est de sauvegarder le pouvoir du juge (du fond) quant aux mesures de réparation à ordonner : il importe d'éviter la poursuite de travaux ou d'autres actes que le juge ne pourrait aisément annuler ultérieurement et qui entraveraient, voire affecteraient, son pouvoir d'ordonner le cas échéant la remise du lieu en son état initial, le nouvel état du lieu étant devenu irréversible.

En l'espèce, la construction du hall cintré litigieux est achevée. En conséquence, il est difficile de concevoir comment la poursuite de l'utilisation du hall cintré empêcherait le juge d'ordonner le cas échéant la mesure de réparation précitée. En effet, même inutilisé, le hall cintré demeure.

(La demanderesse) n'a pas davantage égard au caractère préventif de l'ordre de cessation lorsqu'elle allègue que ‘(le défendeur) se sert de la justice pour obtenir le maintien d'une situation illégale et empêcher l'application par (la demanderesse) des articles 154 et suivants du décret (...)' (...).

(Le défendeur) demande l'abrogation de trois ordres de cessation d'utilisation qui, en l'espèce, ne revêtent pas le caractère d'une mesure de sauvegarde.

En conséquence, (le défendeur) a un intérêt légitime.

Au fond

(Le défendeur) fonde sa demande non seulement sur le défaut de définition des infractions dans les trois ordres de cessation, le défaut de motivation de ces ordres de cessation, la méconnaissance du principe du raisonnable et du proportionnel, l'impossibilité de procéder à l'enlèvement des biens sur le terrain en raison du comportement du propriétaire du fond servant au passage mais aussi sur l'abus, voire le détournement de pouvoir.

La (cour d'appel) accueille la demande par ce dernier motif, sans examiner les autres moyens qui ne sauraient donner lieu à une abrogation plus étendue des ordres de cessation.

Il y a effectivement abus de pouvoir en l'espèce dès lors que les trois ordres de cessation d'utilisation ne contribuent pas à sauvegarder le pouvoir du juge d'ordonner la réparation.

C'est à tort que (la demanderesse) conteste que les ordres de cessation d'utilisation litigieux constituent une peine anticipative.

Les ordres de cessation d'utilisation litigieux ne contribuent pas à sauvegarder le pouvoir du juge quant aux mesures de réparation à ordonner. Ils donnent lieu à une privation provisoire d'avantages découlant d'une éventuelle infraction, à une sanction pratiquement dénuée du caractère de mesure de sauvegarde.

L'appel principal est fondé » (...).

Griefs

(...)

Seconde branche

4. Conformément à l'article 149, § 1er, alinéa 1er, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, le tribunal peut ordonner à la requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins, outre la peine, la remise du lieu en son état initial ou la cessation de l'utilisation contraire, et/ou l'exécution de travaux de construction ou d'adaptation et/ou le paiement d'une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Conformément à l'article 151 du même décret, l'inspecteur urbaniste ou le collège des bourgmestre et échevins peuvent également demander ces mesures de réparation devant le juge civil.

Ces mesures de réparation sont des mesures de nature civile qui tendent à réduire à néant une situation illicite résultant de l'exécution de travaux au bien immeuble, ou de l'affectation de ce bien immeuble, et qui porte atteinte à l'intérêt général.

5. L'article 154, alinéa 1er, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 dispose que les fonctionnaires, agents ou officiers de police judiciaire visés à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et sur place la cessation immédiate « des travaux, des opérations ou de l'utilisation », lorsqu'ils constatent que le travail, les opérations ou les modifications constituent une infraction au sens de l'article 146. Le deuxième alinéa de cette disposition décrétale prévoit que, lorsque les fonctionnaires, agents ou officiers de la police judiciaire visés à l'article 148 ne trouvent personne sur place, ils affichent l'ordre écrit de cessation immédiate sur place, à un endroit clairement visible.

L'article 146, alinéa 1er, 1°, du même décret punit notamment quiconque exécute, poursuit ou maintient les opérations, travaux ou modifications définis aux articles 99 et 101, soit sans permis préalable, soit en contravention au permis, soit après déchéance, annulation ou échéance du délai du permis, soit en cas de suspension du permis.

L'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du même décret dispose que personne ne peut, sans autorisation urbanistique préalable, « utiliser habituellement ou aménager un terrain pour : a) l'entreposage de véhicules usagés ou mis au rebut, de toutes sortes de matériaux, matériels ou déchets ; b) le parcage de véhicules, voitures ou remorques ; c) l'installation d'une ou plusieurs installations pouvant être affectées au logement, tels que des roulottes, caravanes, véhicules mis au rebut, tentes ».

Ainsi, la cessation immédiate « des travaux, des opérations ou de l'utilisation » peut notamment être ordonnée en cas de manquement à l'obligation d'autorisation urbanistique visée à l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret précité.

6. L'article 154, alinéa 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 dispose que « l'intéressé peut requérir en référé l'abrogation de la mesure, à l'encontre de la Région flamande. La requête est portée devant le président du tribunal de première instance du ressort où les travaux et les opérations ont été exécutés ».

Le juge statue au fond sur la demande d'abrogation, contrôle à cette occasion la légalité externe et interne de l'ordre conformément à l'article 159 de la Constitution coordonnée et peut notamment examiner si l'ordre est de nature préventive ou, au contraire, relève d'un abus de pouvoir.

En raison de son caractère préventif, l'ordre de cessation immédiate « des travaux, des opérations ou de l'utilisation » tend non seulement à sauvegarder le pouvoir du juge du fond quant aux mesures de réparation visées à l'article 149, § 1er, du décret précité, en ce sens qu'il importe d'éviter la poursuite de travaux ou d'actes que le juge ne pourrait aisément annuler ultérieurement, mais aussi, et même principalement, à éviter toute poursuite de l'atteinte portée à l'aménagement du territoire, en intervenant en temps utile dans la perpétration de l'infraction.

7. En vertu de l'article 17 du Code judiciaire, l'action ne peut être admise si le demandeur n'a pas intérêt pour la former.

L'atteinte portée à un intérêt ne donne lieu à procédure que si cet intérêt est légitime.

Quiconque tend uniquement au maintien d'une situation contraire à l'ordre public ou d'un avantage illicite, tels que le maintien de constructions ou la poursuite d'une utilisation n'ayant pas fait l'objet d'autorisations, n'a pas un intérêt légitime.

8. Ainsi qu'il a été exposé à la première branche du moyen, considérée comme reproduite en cette branche, la demanderesse a fait valoir dans ses conclusions d'appel que les ordres de cessation de « l'utilisation du terrain » résultaient du fait que le défendeur avait affecté le terrain à une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999, qui est une disposition d'ordre public au sens de l'article 6 du Code civil.

9. En l'espèce, en considérant l'ordre de cessation immédiate visé à l'article 154, alinéa 1er, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 uniquement comme une « mesure de sauvegarde » qui « doit contribuer à sauvegarder le pouvoir du juge quant aux mesures de réparation à ordonner », sans examiner si la cessation de « l'utilisation du terrain » ordonnée, et plus spécialement, ainsi qu'il a été exposé ci-avant et que la demanderesse l'a fait valoir en conclusions, si la cessation d'une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret, permettait d'éviter toute poursuite de l'atteinte portée à l'aménagement du territoire, l'arrêt attaqué viole les articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, 149, § 1er, alinéa 1er, 151, 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et, en conséquence, ne décide pas légalement que (le demandeur) a un intérêt « légitime » à demander l'abrogation des ordres de cessation (violation des dispositions précitées ainsi que des articles 6 du Code civil et 17 du Code judiciaire) et, en conséquence, ne décide pas davantage légalement que les ordres de cessation relèvent d'un abus de pouvoir, constituent une « peine anticipative » et « donnent lieu à une privation provisoire d'avantages » (violation des articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, 149, § 1er, alinéa 1er, 151 et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire).

Dans l'hypothèse où ses motifs permettraient de considérer que les juges d'appel rejettent de manière implicite mais certaine le caractère préventif de l'ordre de cessation de l'utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 - quod non - l'arrêt attaqué n'est pas davantage légalement justifié dès lors qu'il ne constate pas que, soit l'utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation n'est pas établie, soit, cette utilisation avait pris fin au moment où la cessation a été ordonnée et qu'en règle, la cessation d'une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation évite toute poursuite de l'atteinte portée à l'aménagement du territoire et, en conséquence, revêt le caractère préventif attaché à l'ordre de cessation immédiate de l'utilisation au sens de l'article 154 du décret précité (violation des articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, 149, § 1er, alinéa 1er, 151 et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire). Ainsi, l'arrêt attaqué ne décide pas légalement que (le demandeur) a un intérêt « légitime » à demander l'abrogation des ordres de cessation (violation des dispositions précitées ainsi que des articles 6 du Code civil et 17 du Code judiciaire) et, en conséquence, ne décide pas davantage légalement que les ordres de cessation relèvent d'un abus de pouvoir, constituent une « peine anticipative » et « donnent lieu à une privation provisoire d'avantages » (violation des articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, 149, § 1er, alinéa 1er, 151 et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire).

10. Dans l'hypothèse où ses motifs permettraient de considérer que les juges d'appel décident de manière implicite mais certaine que la seule circonstance qu'une construction soumise à autorisation a également été érigée sur le terrain, à savoir un « hall cintré » dont la construction est achevée mais dont la cessation de l'utilisation ne peut revêtir un caractère préventif, justifie l'abrogation de tous les ordres de cessation de « l'utilisation du terrain », y compris l'utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999, qui est poursuivie ou, en tout cas, n'est pas exclue par les juges d'appel, l'arrêt attaqué ne justifie pas légalement sa décision.

En principe, l'illégalité des ordres de cessation en raison de l'absence de caractère préventif de la cessation de l'utilisation du « hall cintré » peut uniquement affecter l'utilisation du hall et justifier l'abrogation du seul ordre de cessation concernant l'utilisation du « hall cintré ».

En considérant cependant en l'espèce, par le seul motif que la construction du « hall cintré » est achevée, qu'il y a abus de pouvoir, méconnaissance du caractère préventif de l'ordre de cessation, défaut du caractère de « mesure de sauvegarde », utilisation de l'ordre de cessation comme « peine anticipative » et « privation provisoire d'avantages », et en ordonnant l'abrogation de tous les ordres de cessation, sans exclure l'existence de l'utilisation habituelle du terrain soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 invoquée dans les ordres de cessation et les conclusions de la demanderesse, l'arrêt attaqué ne justifie pas davantage légalement sa décision (violation des articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire).

Dès lors qu'il ne constate pas l'existence d'un lien indissoluble entre l'illégalité de l'ordre de cessation concernant le hall cintré et l'utilisation habituelle du terrain soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 et ne considère pas que cette utilisation est subordonnée à l'utilisation du « hall cintré », l'arrêt attaqué n'ordonne pas légalement l'abrogation de tous les ordres de cessation (violation des articles 159 de la Constitution coordonnée, 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, 146, alinéa 1er, 1°, et 154, alinéas 1er, 2 et 6, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire).

À tout le moins, en n'indiquant pas pourquoi il y a lieu d'abroger tous les ordres de cessation au seul motif qu'un abus de pouvoir a été commis, ainsi qu'il ressort du fait que la construction du « hall cintré » est achevée, alors que les juges d'appel n'ont pas exclu l'utilisation habituelle du terrain soumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, § 1er, alinéa 1er, 5°, a à c, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 invoquée par la demanderesse, l'arrêt attaqué ne permet pas à la Cour d'exercer son contrôle de légalité sur la décision et, en conséquence, viole l'article 149 de la Constitution coordonnée.

III. La décision de la Cour

Quant à la seconde branche :

1. En vertu de l'article 154, alinéa 1er, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, les fonctionnaires, agents ou officiers de police judiciaire visés à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et sur place la cessation immédiate des travaux, des opérations ou de l'utilisation, lorsqu'ils constatent que le travail, les opérations ou les modifications constituent une infraction au sens de l'article 146 du décret.

En vertu de l'article 146, 1°, du décret précité, est puni d'une peine déterminée, quiconque exécute, poursuit ou maintient les opérations, travaux ou modifications définis aux articles 99 et 101, soit sans permis préalable, soit en contravention au permis, soit après déchéance, annulation ou échéance du délai du permis, soit en cas de suspension du permis.

En vertu de l'article 99, § 1er, 5°, du décret précité, personne ne peut, sans autorisation urbanistique préalable, utiliser habituellement ou aménager un terrain pour : a) l'entreposage de véhicules usagés ou mis au rebut, de toutes sortes de matériaux, matériels ou déchets ; b) le parcage de véhicules, voitures ou remorques ; c) l'installation d'une ou plusieurs installations pouvant être affectées au logement, tels que des roulottes, caravanes, véhicules mis au rebut, tentes ; d) le montage d'une ou de plusieurs installations ou du matériel roulant utilisés essentiellement à des fins publicitaires.

En vertu de l'article 154, alinéa 6, du décret précité, l'intéressé peut requérir en référé l'abrogation de la mesure, à l'encontre de la Région flamande. La requête est portée devant le président du tribunal de première instance du ressort où les travaux et les opérations ont été exécutés.

2. Il appartient à ce juge de contrôler la légalité externe et interne de l'ordre de cessation et d'examiner si celui-ci est conforme à la loi ou relève d'un abus ou d'un détournement de pouvoir.

L'ordre de cessation est une mesure préventive qui tend non seulement à sauvegarder le pouvoir du juge en matière de réparation mais aussi à prévenir les infractions aux dispositions légales relatives à l'aménagement du territoire visées à l'article 146 du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999.

3. La demanderesse a fait valoir dans ses conclusions de synthèse d'appel que :

- les infractions commises par le défendeur quant à l'éventuelle utilisation du bien immeuble sont clairement définies dans divers procès-verbaux ainsi que dans les ordres de cessation d'utilisation subséquents ;

- en vertu de l'article 99, § 1er, 5°, du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999, il est interdit d'utiliser habituellement ou d'aménager un terrain pour l'entreposage de véhicules usagés ou mis au rebut, de toutes sortes de matériaux, matériels ou déchets ou le parcage de véhicules, voitures ou remorques ;

- il n'est pas contesté que le défendeur a parqué sur le terrain une caravane, un conteneur blanc et une camionnette rouge susceptibles de servir de logement ;

- les procès-verbaux relèvent encore d'autres modes d'utilisation illicite du terrain par le défendeur ;

- il est manifeste que le défendeur ne dispose pas des autorisations requises pour ces utilisations et, en conséquence, utilise le terrain de manière illicite.

4. Les juges d'appel qui ordonnent l'abrogation immédiate des ordres de cessation par le motif qu'ils ne contribuent pas à sauvegarder le pouvoir du juge en matière de réparation, sans examiner si ces ordres de cessation ne tendaient pas à la cessation d'une utilisation habituelle du terrain soumise à autorisation qui n'avait cependant pas fait l'objet d'une autorisation et, en conséquence, ne tendaient pas à éviter la poursuite de l'atteinte à l'aménagement du territoire par des infractions visées à l'article 146 du décret du Parlement flamand du 18 mai 1999, ne justifient pas légalement leur décision.

Le moyen, en cette branche, est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il déclare l'appel recevable ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel d'Anvers.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les conseillers Eric Stassijns, Beatrijs Deconinck, Alain Smetryns et Koen Mestdagh, et prononcé en audience publique du premier mars deux mille dix par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Ria Mortier, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Martine Regout et transcrite avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100301.3