Belgian Court of Cassation quashes appeal for violating separation of powers and administrative discretion in tax collection delays.

N° C.03.0584.N

ETAT BELGE, (Finances),

Me Ignace Claeys Bouuaert, avocat à la Cour de cassation,

contre

COMMUNE DE LENNIK,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 25 avril 2003 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le conseiller Ghislain Londers a fait rapport.

L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.

II. Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants.

Dispositions légales violées

- articles 25, 26, 29 et 30 de la Constitution, actuellement articles 33, 36, 37 et 40 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994, principe relatif à la séparation des pouvoirs qui est consacré par ces articles, articles 92 et 93 de la Constitution, actuellement articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994, et article 11 de l'arrêté royal du 12 janvier 1973 coordonnant la législation relative au Conseil d'Etat et définissant la compétence du pouvoir judiciaire ;

- articles 351 à 357 inclus du Code des impôts sur les revenus (1964), actuellement articles 464 à 469 inclus du Code des impôts sur les revenus 1992, 240 à 242 inclus de l'arrêté royal du 4 mars 1964 d'exécution du Code des impôts sur les revenus, ensuite articles 231 et 232 de l'arrêté royal du 27 août 1993 d'exécution du Code des impôts sur les revenus 1992, toutes ces dispositions telles qu'elles étaient en vigueur pour les années 1990 à 2000 inclus, soit les années concernées par le présent litige ;

- articles 1382 et 1383 du Code civil.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué confirme en principe la décision du premier juge, qui statue en ce sens: « déclare la demande de la commune de Lennik recevable mais exclusivement dans la mesure où elle a pour objet:

- le paiement de la somme de 11.614.305 francs belges ;

- le paiement d'une indemnité du chef de la faute commise par l'Etat belge, consistant à avoir omis de rembourser les arriérés existants et à avoir ainsi dépassé le délai raisonnable ;

- la désignation d'un expert en vue de déterminer le dommage subi par la demanderesse à la suite du versement tardif de la part de l'Etat belge.

Déclare la demande irrecevable pour le surplus.

Déclare la demande de la commune de Lennik fondée dans la mesure ci-après précisée.

Condamne l'Etat belge à payer à la commune de Lennik un montant provisionnel de 10.000.000 francs belges sur une demande totale de 11.614.305 francs belges, sans tenir compte des paiements effectués par l'Etat belge depuis ou des paiements qu'il effectuera encore.

Renvoie la cause au rôle pour le solde du montant réclamé par la commune de Lennik, afin de permettre à l'Etat belge d'établir le décompte détaillé des exonérations et de permettre aux parties de conclure à ce propos.

Condamne l'Etat belge à payer à la commune de Lennik une indemnité évaluée ex aequo et bono au taux d'intérêt légal (fixé à 7 p.c.) sur une somme de 11.924.912 francs à partir du 1er janvier 2000 jusqu'à la date de la citation (soit le 19 janvier 2000).

Rejette la demande pour le surplus ».

L'arrêt actualise cette décision par le dispositif suivant :

« Constate que les arriérés ont été apurés.

Condamne l'Etat belge au paiement d'une indemnité égale à l'intérêt de 7 p.c. sur les montant des arriérés échus depuis le 1er janvier 2000 jusqu'au jour de l'apurement total ».

La cour d'appel motive cette décision par les considérations suivantes :

« En ce qui concerne les limites de la compétence du juge civil, la cour d'appel se réfère aux motifs judicieux du premier juge qui les a décrites de manière exacte dans le cadre de l'affaire qui lui était soumise.

Dès lors que les arriérés ont été totalement apurés après la décision du premier juge, la demande de paiement du montant de ces arriérés est devenue actuellement sans objet.

Le premier juge a considéré pour des motifs judicieux qu'il était compétent pour connaître de la demande qui tendait à obtenir l'indemnisation du dommage subi par la défenderesse à la suite des atermoiements intolérables du demandeur lors du remboursement des arriérés qu'il avait fixés et communiqués à la défenderesse au moyen du formulaire 173X.

Le premier juge a considéré à juste titre que, dans la mesure où les arriérés n'étaient plus causés par le système et étaient uniquement des restes du passé, un remboursement convenable dans un délai raisonnable ne pouvait dépasser six mois et que le dommage subi par la défenderesse pouvait être évalué à l'intérêt dont elle avait été privée sur ces montants jusqu'au moment de l'apurement complet ».

Outre ces considérations et le rejet par l'arrêt d'une extension de sa demande originaire introduite par la défenderesse, la décision de l'arrêt est entièrement fondée sur la motivation du jugement du premier juge. Cette motivation aborde successivement les différents points contestés.

Le jugement dont appel considère :

« 1.En ce qui concerne l'irrecevabilité de la demande de la défenderesse :

1.a.Ence qui concerne la demande de paiement de la somme de 11.614.305 francs belges.

(...)

1.a.1.En ce qui concerne le fait que le système élaboré par l'autorité est critiqué ou non.

Le tribunal constate que l'argumentation de la défenderesse est qu'en ne remboursant pas les arriérés existants et incontestés dans un délai raisonnable et en ne payant pas simultanément une indemnité équitable, le demandeur a commis un manquement manifeste à la norme de diligence concrétisée par les principes de bonne administration. Selon lui, le demandeur méconnaît le principe que l'Etat ne peut commettre d'abus de pouvoir et doit tenir compte d'un délai raisonnable.

Le tribunal conclut dès lors que la défenderesse ne critique en aucune façon le système élaboré par l'autorité, fût-ce de manière indirecte, et que plus particulièrement, elle ne met pas en doute l'efficacité de ce système. La défenderesse demande au contraire au tribunal de procéder à un contrôle de la légalité de l'intervention (ou plutôt de l'immobilisme) de l'administration fiscale.

1.a.2 En ce qui concerne le contrôle par le tribunal de la légalité d'actes administratifs.

Contrairement à ce que soutient le demandeur, le contrôle judiciaire sur les agissements de l'autorité ne cesse pas dès qu'il est établi que l'autorité est restée dans la sphère de ses pouvoirs plus ou moins limités de gestion et d'appréciation.

Il ne peut dès lors se déduire de l'arrêt rendu le 10 juin 1994 par la Cour de cassation précité que le juge ne disposerait d'aucun pouvoir pour contrôler la légalité, à la demande de la commune, des actes de l'administration fiscale dans le cadre de sa mission légale d'enrôlement, de perception et de versement des taxes communales additionnelles, à la lumière des articles 1382 et 1383 du Code civil (...).

Il y a lieu au contraire d'admettre que l'administration fiscale reste soumise aux articles 1382 et 1383 du Code civil même lorsqu'elle remplit sa mission légale en matière de taxes communales additionnelles (...).

Deux sortes d'agissements illicites doivent être distinguées au regard de l'article 1382 du Code civil : l'agissement illicite en raison de la violation d'une norme constitutionnelle, légale ou réglementaire qui impose une obligation d'agir ou de ne pas agir d'une manière déterminée, d'une part, et l'agissement illicite du chef d'un manquement à la norme générale de diligence, d'autre part (...).

En l'espèce, la défenderesse reproche au demandeur d'agir d'une manière illicite en raison d'un manquement à la norme générale de diligence, dès lors que le demandeur n'est pas lié par un délai normatif pour exécuter sa mission légale de perception et de versement des taxes communales additionnelles. La faute alléguée de l'autorité doit, dès lors, être appréciée par rapport à la manière dont une autorité normale, prudente et raisonnable, placée dans les mêmes circonstances concrètes, aurait agi (...).

Dans la jurisprudence, la norme générale de diligence est concrétisée par le développement des principes généraux de bonne administration. Un de ces principes est l'obligation pour l'autorité d'agir dans un délai raisonnable. A la lumière des principes généraux de bonne administration, il ne peut être dénié aux communes le droit de reprocher en justice à l'administration fiscale d'avoir commis une faute en ne remplissant pas dans un délai raisonnable sa mission légale d'enrôlement, de perception et de versement des taxes communales additionnelles (...). A défaut d'un délai normatif, comme en l'espèce, l'administration est tenue d'agir dans un délai raisonnable.

Dès lors que l'obligation d'agir dans un délai raisonnable constitue un principe formel de bonne administration et peut être considérée comme faisant partie du devoir de diligence formel, le contrôle judiciaire du respect par les actes administratifs de l'exigence d'un délai raisonnable doit être considéré comme un contrôle de légalité qui relève du pouvoir du juge civil, et non comme un contrôle d'opportunité pour lequel le juge civil serait sans pouvoir (...).

Dès lors, il y a lieu de déclarer recevable la demande de la demanderesse dans la mesure où elle concerne le paiement de la somme de 11.614.305 francs belges.

1.b. En ce qui concerne la demande d'indemnisation.

En l'espèce, la défenderesse invoque une faute dans le chef du demandeur, non seulement pour avoir omis d'intervenir dans un système de perception et de versement dont on savait qu'il avait pour conséquence un déplacement des revenus au profit de l'état fédéral et au détriment des communes, mais aussi pour avoir omis de rembourser les arriérés existants en violant ainsi le délai raisonnable. La violation du délai raisonnable en tant qu'élément du devoir général de diligence est, selon la défenderesse, sanctionnée par les articles 1382 et 1383 du Code civil sur la base desquels elle réclame une indemnité pour le dommage qu'elle a subi.

Selon le demandeur, la responsabilité aquilienne peut, certes, être invoquée contre les autorités publiques, mais les possibilités de le faire ne sont pas illimitées. Il soutient que la Cour de cassation a décidé clairement dans son arrêt du 10 juin 1994 déjà cité que le juge civil est sans pouvoir pour apprécier le mode de partage entre les communes des taxes additionnelles, qui a donné lieu à l'arriéré actuel, de sorte que le juge civil est sans compétence pour se prononcer sur l'existence ou non d'une faute résultant d'une simple décision administrative. Dès lors que le juge ne peut examiner si l'Etat a fait usage d'un système de comptabilité erroné pour déterminer les montants des attributions à la commune, il en résulte logiquement, selon lui, l'incompétence du juge pour statuer sur le dommage éventuellement subi par la défenderesse ainsi que sur le lien de causalité entre la faute et le dommage.

Le tribunal doit toutefois constater que, dans son arrêt du 10 juin 1994 précité, la Cour de cassation a confirmé qu'aucune disposition constitutionnelle ou légale et aucun autre principe général du droit n'exonèrent l'autorité administrative, lors de l'exercice de ses pouvoirs, de l'obligation découlant des articles 1382 et 1383 du Code civil. L'autorité administrative est, dès lors, tenue d'indemniser le dommage causé à un tiers par sa faute sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil (...). Dans cet arrêt, la Cour de cassation a encore ajouté que ce principe est également applicable lorsqu'il est reproché à l'administration de n'avoir pas agi de manière diligente.

Sur la base des motifs repris sous le 1.a., le tribunal estime ainsi qu'il est compétent pour connaître de cette demande. A ce propos, le tribunal ne peut toutefois qu'examiner si le demandeur a commis une faute en omettant de rembourser les arriérés existants et en dépassant ainsi le délai raisonnable. Au contraire, le tribunal ne peut se prononcer sur la question de savoir si le demandeur a commis une faute en omettant d'intervenir dans le système actuel de perception et de versement, dont on sait qu'il entraîne un déplacement des revenus au profit de l'Etat fédéral au préjudice des communes. Cette dernière question constitue en effet une critique de l'efficacité du système pour laquelle le tribunal doit se déclarer incompétent ratione materiae.

La demande de la défenderesse, en tant qu'elle concerne le paiement d'une indemnité, doit, dès lors, être déclarée recevable dans la mesure déterminée ci-dessus ».

Au fond, après la décision sur les arriérés réclamés, à propos desquels l'arrêt constate qu'ils ont été payés entre-temps, le jugement statue dans les termes suivants sur l'indemnité réclamée :

« 2.b.1.En ce qui concerne la prétendue faute du demandeur.

La défenderesse fonde sa demande sur la violation des principes de bonne administration, dès lors que le demandeur omet de rembourser les arriérés existants et incontestés ainsi qu'une indemnité équitable dans un délai raisonnable, ce qui constitue selon elle un abus de pouvoir. Elle fonde sa demande sur les articles 1382 et 1383 du Code civil, la faute reprochée au demandeur constituant un manquement à la norme générale de diligence. Cette norme générale de diligence doit être concrétisée à l'égard de l'autorité via les principes de bonne administration.

Le demandeur invoque que l'autorité fédérale est chargée de la perception et du versement de la taxe additionnelle sur l'impôt des personnes physiques, sans être liée par un délai normatif. L'administration dispose dès lors d'une certaine liberté d'appréciation ou de gestion quant au délai dans lequel le pouvoir attribué est exercé. Les pouvoirs discrétionnaires sont toutefois limités par les principes généraux de bonne administration.

Les principes de bonne administration ne sont que des concrétisations jurisprudentielles de la norme vague de diligence de l'article 1382 du Code civil à l'égard de l'administration. Ces principes permettent au pouvoir judiciaire de sanctionner des interventions de l'autorité qui sont illicites à défaut de dispositions légales ou réglementaires imposant à l'autorité d'agir d'une manière déterminée préalablement (...).

C'est à tort que le demandeur invoque que l'obligation d'agir dans un délai raisonnable ne constitue pas un principe formel de bonne administration. (...) En outre, rien ne s'oppose à ce que le délai raisonnable soit aussi invoqué entre administrations.

En se référant à I. Opdebeek (...), le demandeur fait valoir à juste titre que la nature de l'objectif du délai raisonnable en droit administratif est double : d'une part, faire respecter le devoir légal d'agir, d'autre part, favoriser la sécurité juridique. Mais, selon le tribunal, il en déduit des conclusions erronées. Il soutient ainsi que, selon lui, l'autorité ne manque pas à son devoir d'agir dès lors que les sommes ont été et sont versées sans que de l'argent ait disparu au préjudice des communes. D'autre part, à son estime, l'argument pris par la défenderesse de l'atteinte à la sécurité juridique n'est pas pertinent dès lors qu'elle est informée mensuellement au moyen du formulaire 173X du montant auquel elle a encore droit en théorie, de sorte qu'il n'existe aucune incertitude quant aux sommes auxquelles elle peut encore s'attendre.

Il y a lieu d'entendre, par le respect de l'obligation juridique d'agir, que l'administration ne peut être autorisée à échapper à cette obligation en différant l'exécution de cette obligation. En l'espèce, il est donc sans intérêt que le demandeur procèdera finalement au paiement à la défenderesse de la totalité du montant qui lui est dû, sans que, dans ce système, des sommes disparaissent au détriment de la défenderesse. C'est la longue période qui est nécessaire pour ce faire qui est critiquée par rapport à l'exigence d'un délai raisonnable.

D'autre part, le second objectif du délai raisonnable, à savoir favoriser la sécurité juridique, vise à éviter que des citoyens, mais aussi des autorités administratives aient des incertitudes durant une longue période quant à leur situation juridique, et donc aussi quant à l'état de leur patrimoine. Selon le tribunal, le demandeur n'assure pas la sécurité recherchée en envoyant mensuellement le formulaire 173 X à la défenderesse. Dans le cadre de la demande de paiement de la somme de 11.614.305 francs belges introduite par la défenderesse, le demandeur a fait remarquer lui-même que le montant indiqué sur le formulaire 173X n'est pas certain dès lors qu'il comprend les impositions contestées qui pourraient encore être exonérées en tout ou en partie et qui ne seront donc jamais payées effectivement. En outre, l'insécurité juridique à laquelle la défenderesse est confrontée procède au premier chef du fait qu'est différé le versement des taxes communales additionnelles auxquelles elle a droit.

Le tribunal conclut, dès lors, que le demandeur ne démontre pas qu'a priori, il a respecté les objectifs de l'exigence du délai raisonnable, de sorte qu'en l'espèce, le tribunal doit examiner si le demandeur a dépassé le délai raisonnable dans le cadre du défaut de versement des taxes communales additionnelles.

A cet égard, le demandeur fait valoir en premier lieu que le système comptable manuel qui a été instauré en 1954, avec les clés de répartition proportionnelle y afférentes, était le système le plus cohérent et pratiquement le plus réalisable. A défaut d'informatique à l'époque, il était impossible, d'un point de vue pratique, d'appliquer une clé de répartition par commune, comme c'est le cas actuellement avec le système informatique, en raison de la masse de données qui ne pouvaient être traitées manuellement. En faisant usage du système le plus correct, au regard des possibilités techniques du moment, l'autorité a agi en bon père de famille.

Cet argument du demandeur qui concerne l'efficacité du système, à propos duquel le tribunal ne doit pas se prononcer, est toutefois hors de propos, dès lors que les griefs de la défenderesse ont trait au versement tardif des taxes communales additionnelles et au défaut d'indemnisation.

En second lieu, le demandeur invoque encore que l'exigence d'un délai raisonnable doit être appréciée concrètement, compte tenu des données spécifiques de la cause. En cela, il faut selon lui procéder à une évaluation des intérêts en présence à l'occasion de laquelle il faut tendre vers un équilibre entre, d'une part, les nécessités du service et, d'autre part, l'intérêt de l'intéressé. Le demandeur fait valoir, en outre, que le fait de ne pas rembourser immédiatement les arriérés dus, mais l'étalement dans le temps de la résorption de l'arriéré, ne peut être considéré que comme un acte de bonne gestion de l'autorité et non comme une faute dans son chef et ce, pour les trois motifs suivants :

- la complexité du problème justifie la résorption progressive de l'arriéré ;

- le retard dans le versement des sommes à certaines communes est justifié par l'intérêt du service délivré par l'autorité fédérale à toutes les communes du Royaume ; en raison de l'utilisation du système, un certain nombre de communes ont reçu des avances importantes qu'elles sont en train de rembourser, aussi petit à petit ; si ces communes étaient obligées de tout rembourser en une fois, elles se retrouveraient dans de grandes difficultés financières, ce qui ne favoriserait pas la solidarité entre les différentes communes : en raison de l'obligation de traiter toutes les communes de la manière la plus égale possible, toujours selon le demandeur, aucun comportement déviant ne peut être toléré à l'égard d'une seule ou de quelques communes ;

- un étalement dans le temps du remboursement des arriérés est, pour des raisons financières, justifié par l'intérêt général ; le demandeur soutient qu'une réalisation immédiate de la correction des discordances historiques ne relève pas des possibilités matérielles du Trésor public.

Le demandeur a raison lorsqu'il invoque qu'il faut apprécier concrètement quel délai doit être considéré comme raisonnable ou comme déraisonnable, compte tenu des éléments spécifiques de la cause (voir aussi : 1. Opdebeek, o.c., n° 274, p. 136). En ce qui concerne les motifs ci-dessus invoqués par le demandeur, le tribunal se rallie au point de vue de la défenderesse suivant lequel il s'agit de faux prétextes.

On ne peut admettre la complexité de la cause invoquée par le demandeur, dès lors que celui-ci envoie mensuellement depuis la mi-1999 un formulaire 173X aux communes, mentionnant le montant que chaque commune doit encore recevoir sur la base des constatations de l'audit interne. Il aurait pu être facilement remédié au fait, invoqué par le demandeur, que les montants qu'il mentionne ne sont pas des montants définitifs, en procédant à des versements provisoires.

Le deuxième argument du demandeur, à savoir la solidarité entre les communes, ne profite, selon le demandeur, qu'aux communes qui ont trop reçu par le fait des avances. En raison du sens donné par le demandeur à la solidarité entre les communes, ces dernières communes en profitent finalement deux fois, une première fois parce qu'elles reçoivent des avances alors que d'autres communes ont des arriérés, et une seconde fois parce qu'elles ne doivent rembourser ces avances que de manière progressive. Ce traitement manifestement inégal entre les communes bénéficiant d'avances, d'une part, et les communes ayant des arriérés, d'autre part, n'est pas justifiable, même pas à la lumière du principe de la solidarité entre les communes.

La dernière cause de justification invoquée par le demandeur ne peut davantage être admise, selon le tribunal. Il n'est en effet pas possible de dire que le défaut de versement de sommes qui sont dues à la défenderesse, répondrait à l'intérêt général. Le seul intérêt qui est servi par un paiement échelonné est celui du demandeur lui-même. A côté de cet intérêt, il y a l'intérêt vital des communes, et en définitive de leurs habitants, qui requiert un versement en temps utile des taxes communales additionnelles. De plus, le tribunal ne peut passer outre à l'impératif de l'équilibre budgétaire imposé aux communes par l'arrêté royal n° 110 du 13 décembre 1982, tel qu'il a été modifié par la suite.

Pour les motifs précités, il est à nouveau sans intérêt à cet égard que l'autorité fédérale n'ait jamais détourné un franc au préjudice des communes, mais qu'à terme, soit après le paiement ou l'apurement d'une autre manière de toutes les impositions établies, les communes doivent recevoir ce à quoi elles ont droit. Il n'importe pas davantage que l'administration, comme le soutient le demandeur, ait réagi depuis l'audit par de nombreuses mesures opérationnelles afin de remédier de manière optimale aux manquements mis à jour.

Le tribunal estime, qu'en l'espèce, le demandeur a violé l'obligation de respecter un délai raisonnable.

La note Rosoux, qui a révélé les déficiences du système manuel, date du 29 septembre 1998. Le 28 avril 1999, les résultats du rapport définitif COGEM 2 ont été discutés lors d'une séance au parlement et le 4 juin1999, le ministre des Finances a adressé aux bourgmestres du Royaume une lettre reprenant les conclusions de ce rapport. Depuis la mi-1999, le montant que chaque commune doit encore recevoir est communiqué sur le formulaire 173X.

Jusqu'à présent, le demandeur n'a toujours pas apuré les arriérés de la défenderesse et ce :

- nonobstant les besoins financiers de la défenderesse, et en définitive de ses habitants, pour lesquels le versement en temps utile de l'imposition était vital ; en l'espèce, on peut faire un parallèle avec le cas dans lequel l'administration fiscale doit statuer sur une réclamation contre une imposition fiscale pour un montant énorme, qui met en péril la solvabilité de l'intéressé, et pour lequel il est admis que l'urgence est requise (...) ;

- nonobstant le fait que l'affaire n'est pas complexe, comme il a déjà été dit ;

- nonobstant le fait que les difficultés budgétaires et le défaut de moyens financiers, invoqués par le demandeur pour justifier son manquement ou son retard, ne peuvent être admis ; l'autorité est en effet obligée de régler ses finances de manière à ce que toutes les obligations juridiques puissent être respectées (...).

Eu égard à ce qui précède, une autorité agissant normalement, prudemment et raisonnablement, placée dans les mêmes circonstances concrètes, aurait dû s'organiser de manière à verser au plus tard à la fin du mois de décembre 1999 les arriérés de taxes communales existants à ce moment.

Suivant le tribunal, en ne le faisant pas, le demandeur a effectivement commis une faute.

2.b.2.En ce qui concerne le dommage prétendument subi par la défenderesse.

Selon le tribunal, la défenderesse a subi un dommage qui doit être indemnisé parce qu'il est personnel et certain et qui consiste en la violation d'un intérêt légitime.

A cet égard, le demandeur fait remarquer à juste titre que lorsqu'il est déclaré responsable pour n'avoir pas agi dans un délai raisonnable, seul le dommage qui est né après l'expiration de ce délai raisonnable est susceptible d'être indemnisé (...).

Le tribunal ne suit toutefois pas le demandeur lorsqu'il soutient que la défenderesse n'apporte aucun élément à l'appui de sa demande d'indemnisation.

Le tribunal doit, en effet, constater que la défenderesse a invoqué dans sa citation même, qu'elle formulait une réserve pour la perte des intérêts et la dévaluation de l'argent, qu'elle voulait faire évaluer précisément par un expert judiciaire. Si le demandeur souhaite toutefois une évaluation de ce dommage, la défenderesse réclame dans ses conclusions des intérêts au taux de 9,6 p.c. à titre provisionnel, soit le taux d'intérêt fiscal habituel, et ce sur la somme originaire de 14.453.646 francs belges depuis 1994, déduction faite des mêmes intérêts sur les sommes qui ont déjà été remboursées et ce, depuis leur paiement.

Le tribunal conclut donc que, contrairement à ce qu'affirme le demandeur, la défenderesse apporte un certain nombre d'éléments à l'appui de sa demande d'indemnisation. Le tribunal doit apprécier ces éléments ».

Après cette décision sur la faute et le dommage, le jugement rejette une demande de la défenderesse tendant à évaluer le dommage par application des intérêts moratoires fiscaux et en ce qui concerne la remise de 3 p.c. des frais forfaitaires fixés légalement.

L'existence d'un lien de causalité entre la faute et le dommage est ensuite constatée par le tribunal sur la base des considérations suivantes :

« 2.b.3.En ce qui concerne le lien de causalité entre la faute du demandeur et le dommage de la défenderesse.

Le demandeur soutient que la défenderesse n'apporte aucun élément à l'appui du lien de causalité entre la faute et le dommage, bien que la charge de la preuve lui incombe.

Dans notre pays, la théorie de l'équivalence des conditions est consacrée dans le droit de la responsabilité civile quant au lien de causalité qui doit exister entre la faute et le dommage (...).

Suivant cette théorie, toute faute, sans laquelle le dommage ne se serait pas produit tel qu'il s'est réalisé concrètement, doit être considérée comme la cause du dommage.

Le tribunal estime que le lien de causalité entre la faute et le dommage peut être considéré comme certain. En l'espèce, il est démontré avec certitude que l'acte omis (en l'espèce le versement en temps utile des taxes communales additionnelles) aurait empêché la survenance du dommage ».

Griefs

1. En se référant au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, le demandeur a contesté la recevabilité de la demande de la défenderesse. Cette défense a été rejetée par l'arrêt, par l'appropriation des motifs du jugement rendu en première instance. Dans ses considérations, le jugement fait une distinction entre, d'une part, la norme de diligence à laquelle le demandeur ne se serait pas conformé, et, d'autre part, une critique du système mis en place, qui ne constituerait pas le fondement de la demande de la défenderesse.

L'arrêt et le jugement insistent sur le fait que la décision n'est motivée que par le manquement à la norme de diligence et qu'elle reste ainsi dans les limites du pouvoir du juge civil.

L'appréciation de la recevabilité de la demande est donc liée à l'examen du fond du litige.

2.Il est établi que l'Etat, comme toute autre autorité publique, est en règle soumis à la norme générale de responsabilité, telle qu'elle ressort des articles 1382 et 1383 du Code civil.

D'autre part, il est aussi établi que le pouvoir judiciaire n'est pas compétent pour apprécier les méthodes utilisées par le pouvoir exécutif pour remplir sa mission. Cela a été répété et souligné à plusieurs reprises en l'espèce par le juge du fond.

Nonobstant ce postulat, il apparaît que la décision situe le juge sur le terrain de la critique de décisions administratives.

Il est précisé dans le jugement (p.12, troisième et quatrième alinéas) que l'administration a bien agi « en bon père de famille » dans l'application d'un nouveau système comptable, remplaçant l'ancien système ayant donné lieu à l'arriéré , mais que les griefs de la défenderesse ne concernent que le versement tardif des arriérés fixés.

Le versement effectué ne peut toutefois pas être considéré en ce qui concerne seulement la défenderesse. L'administration devait prendre ce problème en considération pour l'ensemble des communes belges. La décision de payer immédiatement et totalement une seule commune implique que les mêmes sommes feront défaut ailleurs. Il s'agit d'une décision politique sur laquelle le pouvoir judiciaire ne peut exercer aucun contrôle.

Dans l'accomplissement de sa mission, l'autorité, en l'espèce l'administration fiscale, doit tenir compte de l'intérêt général. Cela signifie que les opérations financières entre l'Etat et une commune déterminée ne peuvent être considérées exclusivement du point de vue de l'intérêt distinct de cette commune, mais que leurs conséquences à l'égard des autres obligations de l'Etat notamment à l'égard d'autres communes, doivent également être prises en considération.

La responsabilité de l'Etat ne peut, dès lors, pas être appréciée exclusivement sur la base des rapports entre l'Etat et une commune déterminée. Une telle appréciation distincte impliquerait en effet que le juge pourrait apprécier les décisions de l'Etat sans avoir égard aux autres décisions prises à l'égard de ses autres obligations, lorsque ces mesures doivent contribuer à la solution du même problème administratif.

Les mesures prises pour résorber l'arriéré qui, comme le constate le jugement, est né en raison de l'application d'une clé de répartition utilisée auparavant, relèvent ainsi du domaine des décisions administratives. Le juge civil est sans pouvoir pour apprécier l'opportunité ou l'efficacité de ces mesures, à la demande individuelle d'une commune.

3.Il en résulte que l'examen de la question de savoir si l'arriéré, dû à d'anciennes méthodes, dans le versement effectué à la défenderesse de la part de l'impôt des personnes physiques qui lui revenait pouvait être rattrapé par l'Etat dans le délai de six mois fixé par le juge du fond, implique une appréciation de la méthode de travail de l'administration fiscale et ne relève donc pas de la compétence du pouvoir judiciaire.

Plus spécialement, lorsque le premier juge, dont les motifs sont repris dans l'arrêt, rejette le moyen de défense pris par le demandeur des obligations de l'Etat à l'égard d'autres communes, il entre dans le domaine de l'appréciation de la politique de l'Etat et excède ainsi ses pouvoirs.

Il s'ensuit que l'arrêt qui, confirmant la décision et reprenant les motifs du premier juge, déclare le demandeur responsable d'une faute, alors que les comportements qui lui sont reprochés relèvent du domaine des décisions des autorités du pouvoir exécutif, viole le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ainsi que les articles de la Constitution consacrant ce principe (violation des articles de la Constitution cités au début du moyen et de l'article 11 de l'arrêté royal du 12 janvier 1973, violant aussi les dispositions légales fiscales mentionnées au début du moyen).

En condamnant le demandeur à une indemnité du chef d'une faute alléguée, en application des articles 1382 et 1383 du Code civil, alors que le juge était sans pouvoir pour critiquer les comportements reprochés, l'arrêt fait une application illégale des articles 1382 et 1383 du Code civil (violation de ces articles).

III. La décision de la Cour

1. Aucune disposition constitutionnelle ou légale ni aucun principe général du droit ne dispensent l'autorité administrative, lors de l'exercice de ses pouvoirs, de l'obligation découlant des articles 1382 et 1383 du Code civil, de réparer le dommage causé à autrui par sa faute

Ce principe est également applicable lorsqu'il est reproché à l'administration de n'avoir pas été diligente, notamment d'avoir négligé d'agir dans un délai raisonnable.

2. Il s'ensuit que le pouvoir judiciaire est compétent pour condamner l'autorité à réparer le dommage subi par un tiers par le fait de son intervention négligente, sans qu'il puisse toutefois priver l'autorité de sa liberté d'action ou se substituer à elle.

Le pouvoir judiciaire doit ainsi respecter la liberté d'appréciation permettant à l'autorité de décider elle-même de la manière dont elle exerce sa compétence et de choisir la solution la plus adaptée dans les limites fixées par la loi.

3. En vertu de l'article 469, alinéa 1er, du Code des impôts sur les revenus 1992 applicable en l'espèce, l'établissement et la perception des taxes communales additionnelles à l'impôt des personnes physiques sont confiés à l'administration des contributions directes aux conditions et suivant les modalités déterminées par le Roi. En vertu de l'article 470 du même code, il est prélevé sur le montant des taxes communales additionnelles une remise de 3 p.c. pour remboursement au Trésor des frais d'administration.

4. Conformément à ces dispositions, l'administration des contributions directes veille à l'enrôlement et à la perception des taxes communales additionnelles à l'impôt des personnes physiques avec l'obligation de verser cette taxe aux villes et communes, après déduction de la remise.

Aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit un délai dans lequel l'administration des contributions directes doit verser cette taxe communale additionnelle. L'administration dispose ainsi d'une liberté d'appréciation très étendue.

Le défaut de versement ou le versement tardif de la taxe communale additionnelle ne constitue une faute dans le chef de l'administration que lorsqu'il apparaît que, compte tenu de toutes les circonstances, elle n'a manifestement pas agi dans un délai raisonnable.

5. Par appropriation des motifs du jugement entrepris et sur la base de motifs propres, les juges d'appel ont considéré que le versement de la taxe communale additionnelle par le demandeur n'avait pas eu lieu dans un délai raisonnable.

Pour apprécier le délai raisonnable, les juges d'appel ont refusé, en reprenant les motifs du jugement entrepris, de tenir compte des nécessités de l'intérêt général invoquées par le demandeur et, plus spécialement, de l'obligation de l'administration de traiter toutes les communes d'une manière aussi égale que possible.

Les juges d'appel n'ont toutefois pas exclu que ce critère, invoqué par le demandeur à l'appui de son intervention, dût être pris en considération, mais ont apprécié la responsabilité de l'Etat exclusivement sur la base des rapports entre l'Etat et une commune déterminée.

En décidant ainsi, les juges d'appel ont limité la liberté d'action de l'administration et méconnu le principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs.

6.Dans cette mesure, le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause devant la cour d'appel d'Anvers.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Robert Boes, les conseillers Ghislain Londers, Albert Fettweis et Beatrijs Deconinck, et prononcé en audience publique du vingt-sept octobre deux mille six par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Sylviane Velu et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061027.1