Court dismisses appeal on water pollution fees, upholding statutory presumption of liability against billing recipients.

N° F.05.0075.N

BRUSSELS INTERNATIONAL AIRPORT COMPANY, société anonyme,

Me Paul Lefèbvre, avocat à la Cour de cassation,

contre

VLAAMSE MILIEUMAATSCHAPPIJ,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 3 mai 2005 par la cour d'appel de Gand (RG n° 2000/BD/13).

Le conseiller Eric Stassijns a fait rapport.

L'avocat général Dirk Thijs a conclu.

Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 130, R.2. du Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne (actuellement, dans la version consolidée, l'article 174.2) approuvé par la loi du 2 décembre 1957 (M.B., 25 décembre 1957), tel qu'il était en vigueur avant la consolidation à Amsterdam le 2 octobre 1997 (J.O., C, 10 novembre 1997), approuvée par la loi du 10 août 1998 (M.B., 30 avril 1999) (ci-après nommé « Traité instituant la Communauté européenne ») ;

- articles 10, 11, 159 et 172 de la Constitution, les articles 10 et 11, pour autant que de besoin ;

- articles 35bis, spécialement § 3 (tel qu'il a été modifié par l'article 35 du décret du Conseil flamand du 22 décembre 1993), 35octies, spécialement les § 1 et 5, 35novies (toutefois avant sa modification par l'article 10 du décret du Conseil flamand du 7 mai 2004), 35decies et 35duodecies, § 1er, spécialement 1° et 3°, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, tels qu'ils ont été insérés par l'article 69, § 1er, du décret du Conseil flamand du 21 décembre 1990 et remplacés par l'article 44 du décret du Conseil flamand du 25 juin 1992 ;

- principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme, violant une disposition supérieure comme le principe du droit de bonne administration ;

- principe général du droit de la primauté de dispositions du droit international et du droit communautaire ayant un effet direct sur les dispositions de droit national ;

- principe général du droit d'égalité devant les charges publiques et, pour autant que de besoin, principe général du droit de non-discrimination et d'égalité ;

- principe général du droit de bonne administration, spécialement principe de diligence.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déclare l'appel de la demanderesse partiellement non fondé et confirmant le jugement entrepris, dit pour droit que la défenderesse est autorisée à exiger la totalité de la redevance de la part de la demanderesse sans être obligée de vérifier qui sont les consommateurs effectifs et sans devoir s'adresser à ces consommateurs effectifs sur la base des motifs suivants :

« 2.

(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, la personne à laquelle une société publique de distribution d'eau en Région flamande facture une consommation d'eau au cours de l'année précédant l'année d'imposition, est présumée irréfragablement être le redevable pour la consommation d'eau fournie par une société publique de distribution d'eau, sans préjudice de son recours contre le consommateur effectif ;

(...) Que cette disposition contredit la thèse de la demanderesse suivant laquelle seul le consommateur final est à considérer comme redevable ;

(...) Qu'en outre, en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971, est considérée comme redevable, toute personne physique ou morale qui, à tout moment de l'année précédant l'année d'imposition, a consommé de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau, sur le territoire de la Région flamande, ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ce territoire ou a déversé de l'eau sur ce territoire, indépendamment de la provenance de l'eau ;

(...) Que l'auteur de la demanderesse, la RVA (Régie des Voies Aériennes), a consommé de l'eau sur le territoire de la Région flamande du réseau public de distribution, à savoir de la CIBE (Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux) et qu'il satisfait ainsi aux conditions pour être reconnu comme redevable, définies par l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971; que cette loi ne rend pas la qualité de redevable tributaire de la question de savoir si la demanderesse est elle-même une compagnie publique de distribution d'eau ou pas, ni de la question de savoir si elle effectue certains actes ou pas, tels que garantir le respect de dispositions légales relatives notamment à la qualité de l'eau potable et aux programmes obligatoires de mesurage ; que de tels éléments sont dès lors sans incidence sur la question de savoir si la demanderesse est redevable ou non ;

(...) Que l'intention explicite du législateur était, au contraire, d'avoir une notion de ‘redevable' très générale (...) ;

(...) Qu'il résulte, en outre, de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 que pour être considéré comme redevable, il suffit d'avoir consommé de l'eau fournie par le réseau public de distribution d'eau sur le territoire de la Région flamande, sans qu'il faille apporter la preuve que l'eau prélevée a été déversée ou non ;

(...) Qu'en outre, en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappij pouvait considérer comme redevables tant la demanderesse, sur la base du fait qu'elle a consommé de l'eau du réseau public de distribution d'eau, que les concessionnaires auxquels la demanderesse fournissait de l'eau, sur la base du fait qu'ils déversaient de l'eau ; que la Vlaamse Milieumaatschappij avait la possibilité de réclamer la totalité de la redevance à la demanderesse (à laquelle la société publique de distribution d'eau a facturé : voir l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971) et de laisser le soin à la demanderesse de se retourner contre les consommateurs effectifs de l'eau ; que le procédé de la Vlaamse Milieumaatschappij qui consiste à imposer les consommateurs dont elle a connaissance par déclaration (Sabena et Airhotel/Sheraton) dispense la demanderesse d'exercer un recours contre ces consommateurs effectifs ; qu'il ne s'agit pas d'une attitude inconséquente ou arbitraire, telle que le prétend la demanderesse, mais d'un règlement pratique, autorisé par un texte légal, et dont il ne peut être déduit que la Vlaamse Milieumaatschappij admet, dès lors, que le consommateur ne devra payer la redevance que s'il ne peut démontrer qu'il a déversé l'eau consommée ; qu'une telle thèse est par ailleurs contraire à la disposition précitée de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971, suivant laquelle la consommation d'eau fournie par le réseau public de distribution d'eau suffit en soi pour être le redevable ;

(...) Que l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 ne dispose que de manière générale que la personne à laquelle il est facturé est le redevable et qu'elle peut exercer un recours contre le consommateur effectif, sans que l'application de cette disposition ne soit liée ou limitée à la situation des gestionnaires de bâtiments à appartements ou à des situations semblables ; que la thèse de la demanderesse suivant laquelle la possibilité de recours consacrée par l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 impliquerait seulement que le redevable pourrait éventuellement récupérer les frais fiscaux, par exemple sur la base d'arrangements contractuels avec ceux qui consomment l'eau qu'il fournit, est erronée ; que, par contre, les termes « sans préjudice de son recours contre le consommateur effectif » constituent, pour la personne à laquelle l'eau a été facturée, la base juridique pour le recouvrement de la redevance auprès du consommateur effectif de l'eau (...) ;

(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappij a le droit de réclamer la totalité de la redevance à la demanderesse sans être obligée de vérifier qui sont les consommateurs effectifs et en quelle quantité, et s'ils déversent de l'eau ou non ;

3. (...) Que la demanderesse invoque la violation du principe de la réalité et qu'elle affirme qu'elle ne peut être imposée sur l'eau qu'elle n'a pas consommée en réalité ;

(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappij a le droit de réclamer la totalité de la redevance de la demanderesse sans être obligée de s'adresser aux consommateurs effectifs ; que le principe de la réalité ne peut être invoqué contre cette disposition légale ;

4. (...) Que la demanderesse invoque la violation, selon elle, par la Vlaamse Milieumaatschappij du principe de l'égalité en ne recouvrant la redevance que de la part des concessionnaires ayant fait une déclaration et pas de ceux n'ayant pas fait de déclaration ;

(...) Que pour les besoins de l'imposition, il est nécessaire de réaliser certaines simplifications (...) ; qu'ainsi, en ce qui concerne la redevance relative aux eaux de surface, la facturation par la société de distribution d'eau est utilisée comme un instrument de simplification important; que l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 dispose ainsi que la personne à laquelle il est facturé, est présumée irréfragablement être le redevable ; que ceci est conforme à la situation la plus fréquente dans laquelle il est facturé au consommateur qui est le plus souvent le consommateur effectif ; qu'ainsi, l'on évite que pour la perception de l'impôt, la Vlaamse Milieumaatschappij doive vérifier qui est le consommateur effectif de l'eau facturée et qu'elle (...) peut se fonder sur la simplification voulue par le législateur pour ne s'adresser qu'aux personnes auxquelles il a été facturé et qu'elle n'est pas obligée de vérifier qui sont les consommateurs effectifs ;

(...) Qu'en l'espèce, la Vlaamse Milieumaatschappij a tout de même imposé certains consommateurs effectifs, même si elle n'y est pas légalement tenue, et pas d'autres ; qu'elle n'a toutefois imposé les seuls consommateurs ayant fait une déclaration ; que lorsque la demanderesse affirme que la Vlaamse Milieumaatschappij doit également taxer les autres consommateurs effectifs, au risque de violer le principe de l'égalité, elle fait la comparaison entre deux catégories différentes de personnes, à savoir celles dont la Vlaamse Milieumaatschappij ne peut savoir que par des vérifications si elles sont redevables (même si la demanderesse fait des communications à ce propos) et celles qui, par une déclaration, se sont directement fait connaître avec certitude comme redevables, de sorte que d'autres vérifications sont superflues ;

(...) Que ces deux catégories de personnes se trouvent dans des situations différentes et non comparables ; qu'il n'est pas contraire au principe de l'égalité que la Vlaamse Milieumaatschappij ne taxe directement que les consommateurs dont elle a reçu une déclaration et dont elle sait, dès lors, avec certitude que ces déclarants sont des redevables et que, pour le surplus, elle s'adresse à la demanderesse en application de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 qui exonère la Vlaamse Milieumaatschappij de l'obligation de vérifier qui sont les consommateurs effectifs redevables ;

5. (...) Que la demanderesse invoque la violation des principes de bonne administration et plus précisément du principe de diligence, en affirmant que la Vlaamse Milieumaatschappij impose des redevances de manière arbitraire, qu'il n'y pas de consommation effective dans le chef de l'auteur, la RVA, et qu'il n'est tenu compte d'aucune manière de la quantité d'eau réellement consommée ;

(...) Que, comme invoqué de manière répétée, en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappij établit la redevance à charge de la personne à laquelle un société publique de distribution d'eau facture une consommation d'eau en Région flamande ;

(...) Que le grief de la demanderesse consiste dans le fait qu'en application des principes de bonne administration, ce texte légal ne pourrait pas être appliqué ; que les principes de bonne administration ne peuvent porter atteinte au principe constitutionnel de légalité (exprimé par l'article 159 de la Constitution de 1994) ;

6. (...) Que la demanderesse allègue que l'imposition d'une redevance à la Régie des Voies Aériennes pour l'eau qui est facturée par la société publique de distribution d'eau à la Régie, constitue une infraction au principe du ‘pollueur-payeur' ;

(...) Qu'en l'espèce, la demanderesse a été imposée en application de l'article 35septies de la loi du 26 mars 1971 (calcul de la charge polluante sur la base des coefficients de conversion) ; que l'eau imposée a été facturée à la demanderesse ; qu'en vertu de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, la demanderesse est présumée irréfragablement être le redevable pour l'eau facturée, mais qu'elle dispose d'un recours contre le consommateur effectif de l'eau ; que, compte tenu de cette dernière possibilité de recours, en cas de recours de la demanderesse contre ses concessionnaires, c'est le consommateur réel ou le pollueur qui supporte les frais de la pollution (le but étant en effet ‘d'obliger les pollueurs à supporter les frais de la lutte contre la pollution qu'ils ont causée' , voir la discussion de l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne du 25 mars 1975 et la Recommandation du Conseil 75/436/CEE du 3 mars 1975 in Doc. C. fl., session 1990-91, 424/1, p. 9) ; qu'en ce qui concerne l'eau que la demanderesse affirme ne pas consommer elle-même mais qu'elle fournit à ses concessionnaires, la demanderesse ne paye la redevance qu'en premier lieu, mais ne la supporte pas au final (si elle effectue à cet effet les démarches requises envers ses concessionnaires), de sorte que le principe du ‘ pollueur-payeur' n'est pas violé ; que les concessionnaires sont ainsi toujours encouragés à ne pas polluer ».

Griefs

Première branche

1.1 L'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la protection dispose que « pour l'application du présent décret est considéré comme redevable soumis à la redevance, toute personne physique ou morale qui, à tout moment de l'année précédant l'année d'imposition, a consommé de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau, sur le territoire de la Région flamande, ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ce territoire ou a déversé de l'eau sur ce territoire, indépendamment de la provenance de l'eau ».

Pour être soumis à la redevance, il faut, mais il suffit, que l'on se trouve dans une des trois situations visées par l'article 35bis, § 3, alinéa 1er :

- avoir consommé de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau sur le territoire de la Région flamande ;

- avoir consommé de l'eau provenant d'une prise d'eau à sa disposition sur le territoire de la Région flamande ;

- avoir déversé de l'eau sur le territoire de la Région flamande.

Alors que le législateur ne vise au final que le déversement d'eau, il a été supposé dans le but d'éviter que la défenderesse doive apporter la preuve de chaque déversement d'eau distinct par chaque consommateur d'eau individuel, que chaque consommateur d'eau, soit d'un réseau public de distribution d'eau, soit en disposant d'une prise d'eau, consomme cette eau pour réellement la consommer et déverse cette eau polluée.

Il suit directement de cet article que les fournitures d'eau à et par une société publique de distribution d'eau ne constituent pas une situation d'imposition visée par la loi du 26 mars 1971, dès lors que ces fournitures d'eau n'impliquent - par définition - aucune consommation et a fortiori aucun déversement d'eau sur le territoire de la Région flamande ou ailleurs.

Cette interprétation de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 est par ailleurs conforme à la législation communautaire en matière d'environnement : ainsi, l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne dispose que « la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté » et aussi que la politique de la Communauté « est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, et sur le principe du pollueur-payeur ».

Toutes ces règles juridiques citées dans l'article 130, R.2, ancien du Traité instituant la Communauté européenne tendent à imposer les consommateurs d'eau en leur qualité de pollueurs afin de les inciter à une consommation d'eau économe et raisonnable : la source de la pollution se situe auprès des consommateurs, de sorte que ce sont ces derniers qu'il y a lieu de viser par la ponction financière (redevances, participations ou taxes) laquelle permet d'espérer qu'elle les incitera, à l'avenir, à prendre des mesures de précaution et à mener une politique de prévention afin de moins polluer l'environnement par leur consommation d'eau.

L'interprétation émise par la défenderesse et suivie par l'arrêt attaqué de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution et, plus spécialement, de l'article 35bis, § 3, alinéas 1 et 2 de cette loi, adoptée en exécution de la politique environnementale consacrée par le titre XVI ancien du Traité instituant la Communauté européenne est, dès lors, contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne.

En effet, seule la consommation d'eau par le consommateur implique un déversement et, par conséquent, une pollution de l'environnement, et non le simple transport et la fourniture d'eau par un enchaînement de réseaux publics de distribution d'eau gérés par les sociétés publiques de distribution d'eau, parmi lesquelles la demanderesse.

Dans la mesure où l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971 ne peut être interprétée dans un sens contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, il y a lieu, en vertu du principe général du droit de la primauté des dispositions internationales et communautaires ayant un effet direct sur les dispositions de droit national, à tout le moins en vertu du principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme, violant une disposition supérieure, de donner priorité à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne par rapport à l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971.

1.2 La présomption légale irréfragable contenue au paragraphe 2 de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, qui dispose que « la personne à laquelle une société publique de distribution d'eau en Région flamande facture une consommation d'eau au cours de l'année précédant l'année d'imposition, est présumée irréfragablement être le redevable pour la consommation d'eau fournie et facturée par une société publique de distribution d'eau, sans préjudice de son recours contre le consommateur effectif », doit et peut également être interprétée en ce sens qu'elle est comprise et appliquée conformément aux politiques en matière d'environnement proposées par le Traité instituant la Communauté européenne.

Dès lors, le terme « personne » utilisé à l'alinéa 2 du paragraphe 3 de cet article, doit être interprété en ce sens que ce destinataire de la norme est effectivement un consommateur d'eau, laquelle est déversée par cette personne postérieurement (après consommation). Le terme « personne » ne peut toutefois pas être étendu aux fournitures d'eau entre sociétés publiques de distribution d'eau, ni à la fourniture par ces sociétés publiques de distribution d'eau à leurs consommateurs : cette eau n'est en effet pas consommée par les sociétés publiques de distribution d'eau et n'est, dès lors, pas davantage déversée par ces dernières comme eau polluée. Seul le consommateur déverse l'eau qu'il a consommée et donc polluée.

Interprété en ce sens, l'alinéa 2 de l'article 35bis, § 3, de la loi du 26 mars 1971 a pour conséquence logique que lorsque le transport et la fourniture de l'eau sont effectuées et facturées par la dernière des sociétés publiques de distribution d'eau successives au premier consommateur de l'eau, ce premier consommateur est irréfragablement présumé être le redevable, de sorte que tant l'efficacité visée par le législateur flamand dans le cadre de l'établissement des impositions, que le respect des objectifs du législateur supérieur, en l'espèce le législateur européen, de ne sanctionner financièrement que les pollueurs, sont atteints.

Le paragraphe 5 de l'article 35octies de la loi du 26 mars 1971 dispose par ailleurs que « les régies communales, les intercommunales et toute autre société assurant la distribution publique de l'eau, prêtent leur assistance à la (défenderesse) et lui transmettent, au plus tard le 1er mars de l'exercice d'imposition, toutes les données et tous les renseignements nécessaires à la fixation et la perception de la redevance », ce qui confirme que le législateur national tenait, lui aussi, compte de la position spéciale, notamment, des sociétés qui, comme la demanderesse, assurent la distribution publique d'eau : celles-ci disposent en effet, vu la spécificité de leur intervention qui consiste en la transmission et la fourniture d'eau sans, toutefois, consommer cette eau ni, dès lors, la polluer ou la déverser, des données des personnes qui le font normalement, elles. Elles sont, alors, tenues de mettre ces données à la disposition de la défenderesse afin que celle-ci puisse fixer et percevoir les redevances dans le chef de ces consommateurs fournis en eau, et donc aussi pollueurs et responsables des déversements, auxquels l'eau est fournie.

Cet article confirme donc le statut spécial des sociétés publiques de distribution d'eau ainsi que la cohérence de l'interprétation émise par la demanderesse.

Dans la mesure où l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 ne peut être interprété autrement que dans un sens contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, il y a lieu, en vertu du principe général du droit de la primauté de dispositions du droit international et du droit communautaire ayant un effet direct sur les dispositions de droit national et, à tout le moins, en vertu du principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme violant une disposition supérieure, d'accorder la priorité à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne par rapport à l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971.

2. Sans contester la qualité de société de distribution d'eau dans le chef de la demanderesse, mais en la confirmant, au contraire, en affirmant que la demanderesse « distribuait de l'eau à des tiers », l'arrêt attaqué décide que la défenderesse pouvait considérer la demanderesse comme redevable, sur la seule base de la constatation qu'elle consommait de l'eau du réseau public de distribution d'eau de la CIBE (« Que les auteurs de la demanderesse et la demanderesse même ont consommé de l'eau sur le territoire de la Région flamande du réseau public de distribution, à savoir de la CIBE »), et ce nonobstant les constatations qu'elle fournissait de l'eau aux concessionnaires et que c'étaient ces derniers qui déversaient l'eau fournie (« considérer comme redevables tant la demanderesse, sur la base du fait qu'elle (et ses auteurs) ont consommé de l'eau du réseau public de distribution d'eau, que les concessionnaires qui fournissaient de l'eau à la demanderesse (et à ses auteurs), sur la base du fait ils déversaient de l'eau »).

3. En décidant que la demanderesse est le redevable au sens de l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971, indépendamment de la circonstance que la demanderesse a consommé et déversé de l'eau ou non, mais sur la base du simple fait que la demanderesse a consommé de l'eau sur le territoire de la Région flamande, l'arrêt attaqué viole l'article 130, R.2, ancien du Traité instituant la Communauté européenne, ainsi que l'article 35bis, § 3, aliéna 1er, de la loi du 26 mars 1971 ; en accordant à l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de ladite loi une portée contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, l'arrêt attaqué viole à tout le moins le principe général du droit de la primauté de dispositions du droit international et du droit communautaire ayant un effet direct sur les dispositions de droit national, ainsi que le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme, violant une disposition supérieure et, pour autant que de besoin, l'article 159 de la Constitution.

En décidant que la demanderesse est le redevable au sens de l'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mars 1971, indépendamment de la circonstance que la demanderesse est une société publique de distribution d'eau ou non, mais sur la base du simple fait que la CIBE a fourni et facturé de l'eau à la demanderesse au cours de l'année précédant l'exercice d'imposition, l'arrêt attaqué viole l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, ainsi que l'article 35bis, § 3, alinéa 2, juncto, article 35octies, § 5, de la loi du 26 mars 1971, en accordant à l'article 35bis, § 3, alinéa 2, juncto, article 35octies, § 5, de la loi du 26 mars 1971 une portée contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, ¬l'arrêt attaqué viole, à tout le moins, le principe général du droit de la primauté de dispositions du droit international et du droit communautaire ayant un effet direct sur les dispositions de droit national et le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme violant une disposition supérieure et, pour autant que de besoin, l'article 159 de la Constitution.

Seconde branche

1. L'article 172 de la Constitution interdit l'établissement de privilège en matière d'impôts et prescrit que « nulle exemption ou modération d'impôt ne peut être établie que par une loi ».

L'utilisation du terme « loi » ne signifie pas que la compétence de prévoir des exemptions ou modérations d'impôt est réservée au législateur fédéral, mais bien que personne ne peut être soumis à un impôt ou en être exempt qu'en vertu d'une règle édictée par une assemblée parlementaire démocratiquement élue.

Conformément à la Constitution, l'article 35octies, § 1er, de la loi du 26 mars 1971 dispose que tout redevable « est tenu de transmettre à la (défenderesse), avant le 15 mars de chaque exercice d'imposition, une déclaration contenant les données nécessaires au calcul de la charge polluante ».

L'intention du législateur est donc clairement que la redevance légalement due soit établie et perçue dans le chef de chaque redevable et, dans cet objectif, le législateur national a mis une série de moyens légaux à la disposition de la défenderesse.

Ainsi, l'article 35novies, § 1er, de la loi du 26 mars 1971 dispose que « les fonctionnaires de la (défenderesse) chargés d'un contrôle ou d'une enquête concernant l'application de la redevance sont autorisés de plein droit à obtenir, rechercher et recueillir, tant auprès du redevable qu'auprès de tiers, tous les renseignements pouvant contribuer à la perception de la redevance exacte à charge du redevable » et que ce dernier ainsi que tout tiers « disposant des renseignements demandés sont obliges de fournir ces renseignements sur toute demande des fonctionnaires en question ».

En vertu du paragraphe 2 de ce dernier article, « les fonctionnaires de la (défenderesse) chargés d'un contrôle ou d'une enquête concernant l'application de la redevance sont autorisés de plein droit à réclamer, tant auprès du redevable qu'auprès de tiers, tous les livres, pièces et registres pouvant contribuer à la perception de la redevance exacte à charge du redevable » et le redevable ainsi que le tiers « disposant des livres, pièces et registres demandés » sont obligés de les produire sur toute demande des fonctionnaires en question, qui peuvent les « emporter contre remise d'un récépissé ».

Les paragraphes 3 et 4 de l'article 35nocies de la loi du 26 mars 1971 contiennent d'autres possibilités d'investigation.

Selon les termes de l'article 35decies de ladite loi, la défenderesse peut démontrer « les infractions (...) ainsi que les faits prouvant ou contribuant à prouver que la redevance ou l'amende administrative est due (...) à l'aide de tous les instruments de preuve admis par le droit commun, exception faite du serment ».

Finalement, dans les cas énoncés au paragraphe 1er de l'article 35duodecies de la loi du 26 mars 1971, la défenderesse peut procéder au prélèvement d'office, notamment si le redevable avait omis « soit de présenter une déclaration ou un avis dans le délai fixé par à l'article 35octies, §§ 1er et 2, lorsqu'il y est tenu, soit de fournir conformément à l'article 35novies, § 1er, du décret les renseignements demandés ou de soumettre les documents dans le délai fixé ».

Il suit également de ces articles que la défenderesses et ses fonctionnaires sont chargés d'une tâche d'administration publique et plus précisément de la fixation et de la perception d'une participation apparentée à un impôt (appelée redevance dans le texte de la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution).

La redevance visée dans la loi du 26 mars 1971 ne constitue en effet pas le paiement ou l'indemnisation d'un service fourni par l'autorité publique à titre de contre-prestation d'un service spécial que l'autorité publique a fourni dans l'intérêt personnel des redevables, ou d'un avantage direct et spécial qu'elle leur a accordé et qui doit être proportionnel à l'importance du service fourni.

Ainsi, les principes généraux du droit public et administratif et du droit fiscal s'imposent à la défenderesse.

En l'espèce, c'est plus précisément le principe général du droit de l'égalité devant les charges publiques qui entre en ligne de compte ainsi que, pour autant que de besoin, les principes généraux du droit de non- discrimination et d'égalité, tels qu'ils sont consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution, le principe général du droit de l'égalité devant les charges publiques et l'article 172 de la Constitution en constituant eux-mêmes une application.

Ensuite, entre dans le champ d'application de la cause présente le principe général du droit de bonne administration, spécialement le principe de diligence qui doit être pris en compte par chaque instance chargée de l'exercice d'une part de l'autorité publique.

A chaque fois, c'est également le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme, violant une disposition supérieure comme le principe général du droit de bonne administration qui entre en ligne de compte.

Ce principe général du droit constitue une application plus large de la règle de droit consacrée par l'article 159 de la Constitution.

Ces principes généraux du droit, ainsi que l'article 172 de la Constitution, ont été violés dans la cause présente dès lors que l'arrêt attaqué, nonobstant les dispositions légales précitées, a rejeté le moyen de défense de la demanderesse critiquant la légalité de la politique de la défenderesse qui consiste à établir une redevance dans le chef de certains redevables et pas dans le chef de certains autres, selon qu'ils ont introduit une déclaration ou non.

La demanderesse dispose de l'intérêt requis pour soulever l'illégalité d'une telle politique, étant donné qu'elle doit supporter les frais d'avancement des redevances et le risque d'insolvabilité des redevables.

Cette politique de fixation de la redevance dans le chef des seules personnes faisant une déclaration et de fixation de la redevance due dans le chef de la demanderesse, impliquant qu'il revient à cette dernière de récupérer la redevance auprès des redevables n'ayant pas fait de déclaration, est illégale pour les motifs suivants.

1.1 En premier lieu, elle est contraire à l'article 172 de la Constitution, ainsi qu'au principe général du droit d'égalité devant les charges publiques.

Les redevables ensuite de la consommation d'eau sur l'aéroport de Bruxelles-National et la pollution et le déversement de cette eau qui vont de pair avec sa consommation, constituent une même catégorie au sein de laquelle l'attitude de tolérance de la défenderesse ne peut créer de distinction.

L'attitude adoptée par la défenderesse constitue bien une politique de tolérance à l'égard des redevables qui ne font pas de déclaration : en vertu de l'article 35octies, § 1er, de la loi du 26 mars 1971, les redevables sont en effet « tenus de transmettre à la (défenderesse), avant le 15 mars de chaque exercice d'imposition, une déclaration contenant les données nécessaires au calcul de la charge polluante » et, sur la base des articles 35octies, 35novies, 35decies et 35duodecies de la loi du 26 mars 1971, la défenderesse dispose de tous les moyens légaux pour établir et percevoir les redevances dues dans le chef des consommateurs effectifs et des personnes déversant l'eau polluée.

Une telle distinction fondée uniquement sur une politique de tolérance de la part de la défenderesse, en sa qualité de personne chargée de l'exercice d'une part de l'autorité publique, ne peut toutefois pas être contraire à des normes supérieures.

Comme il a été démontré dans la première branche du moyen, une telle politique de tolérance est non seulement contraire à la portée de l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, mais elle implique également que la personne, que tant le législateur communautaire que le législateur national entendent charger d'une redevance ensuite d'un certain acte (en l'espèce la consommation d'eau impliquant le déversement d'eau polluée sur le territoire de la Région flamande), y échappe, fût-ce de manière temporaire ou avec un risque accru, entraînant une violation de l'article 172 de la Constitution et du principe général du droit d'égalité devant les charges publiques et, pour autant que de besoin, des principes généraux du droit d'égalité et de non-discrimination, tels qu'ils sont consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution.

Dans la mesure où cette politique de tolérance puiserait sa base légale dans la loi du 26 mars 1971, suivant l'arrêt attaqué dans l'article 35bis, § 3, alinéa 2 de cette loi, ces dispositions légales sont contraires à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne, à l'article 172 de la Constitution et au principe général du droit de l'égalité devant les charges publiques et, pour autant que de besoin, aux principes généraux du droit d'égalité et de non-discrimination, tels qu'ils sont consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution.

Ces violations ne se produisent pas uniquement au sein de la catégorie des redevables, à savoir entre ceux ayant fait une déclaration et ceux ne l'ayant pas faite, mais aussi entre les redevables n'ayant pas fait de déclaration, d'une part, et la demanderesse, d'autre part, qui ne doit pas seulement avancer la redevance fixée par la défenderesse à sa charge, mais qui doit également supporter les charges pour la récupérer auprès des redevables n'ayant pas fait de déclaration et qui doit, entre-temps, supporter le risque de solvabilité de ces redevables.

1.2 Ensuite, une telle politique de la défenderesse est contraire au principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme violant une disposition supérieure, comme le principe général du droit de la bonne administration.

Comme il a été indiqué dans la première branche du moyen et au point 1.1, la politique de tolérance de la défenderesse est en contradiction flagrante avec des dispositions conventionnelles communautaires supérieures, tel l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne et avec des normes constitutionnelles, tel l'article 172 de la Constitution, et elle viole, dès lors, le principe général du droit de la primauté des dispositions du droit international et communautaire ayant un effet direct sur les dispositions du droit national, ainsi que le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme violant une disposition supérieure, l'article 159 de la Constitution en constituant une application.

Dans la mesure où il serait considéré que la politique de tolérance de la défenderesse n'est pas contraire aux articles indiqués du Traité instituant la Communauté européenne et de la Constitution, elle reste contraire au principe de diligence qui doit être considéré comme une norme supérieure à l'égard d'une institution publique chargée de l'autorité publique, telle la défenderesse.

Le principe général du droit de bonne administration, spécialement le principe de diligence, ainsi que l'article 35duodecies de la loi du 26 mars 1971 imposent à la défenderesse, en sa qualité d'institution chargée de l'exercice d'une part de l'autorité publique et plus précisément de la perception des taxes (appelées redevances), l'obligation de procéder, après avoir utilisé toutes les mesures offertes par les articles 35octies, 35novies, 35decies et 35duodecies de la loi du 26 mars 1971, « au prélèvement d'office sur la base des données dont elle dispose au cas où le redevable avait omis », notamment, « de présenter une déclaration ou un avis dans le délai fixé par à l'article 35octies, §§ 1er et 2 » ou encore, dans la mesure où les données communiquées par la demanderesse à la défenderesse seraient insuffisantes, « de fournir conformément à l'article 35novies, § 1er, du décret les renseignements demandés ou de soumettre les documents dans le délai fixé ».

2. La politique de tolérance de la défenderesse qui consiste à établir une redevance dans le chef des seuls consommateurs-concessionnaires ayant introduit une déclaration, mais d'établir une redevance dans le chef de la demanderesse pour le surplus de la consommation à l'aéroport de Bruxelles-National et le déversement consécutif par les consommateurs-concessionnaires n'ayant pas fait de déclaration et de charger, ainsi, la demanderesse de l'exercice du recours contre cette dernière catégorie de consommateurs, nonobstant le fait qu'il n'était pas contesté entre les parties que la défenderesse disposait de toutes les données pour établir directement une redevance dans le chef de ces consommateurs, est considérée valable par l'arrêt attaqué sur la base de la constatation qu'elle constitue « un instrument de simplification important » et qu'elle est « conforme à la situation la plus fréquente dans laquelle il est facturé au consommateur qui est le plus souvent aussi le consommateur effectif », de sorte que l'on évite ainsi « que pour la perception de l'impôt de la (défenderesse) il faille vérifier qui est le consommateur effectif de l'eau facturée et qu'elle peut se fonder sur la simplification voulue par le législateur pour ne s'adresser qu'aux personnes auxquelles il a été facturé et qu'elle n'est pas obligée de vérifier qui sont les consommateurs effectifs ».

3. En décidant que la défenderesse n'est pas obligée de s'adresser aux consommateurs effectifs de l'eau fournie par la demanderesse par le biais de son réseau de distribution d'eau, l'arrêt attaqué viole les articles 172 de la Constitution, 35octies, § 1er, 35novies, 35decies et 35duodecies, § 1er, 1° et 2° de la loi du 26 mars 1971, ainsi que les principes généraux du droit d'égalité devant les charges publiques et, pour autant que de besoin, d'égalité et de non-discrimination, tels qu'ils sont consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution, à tout le moins, si l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 constituait une base légale de la politique de tolérance menée par la défenderesse, en accordant à l'article 35bis, § 3, alinéa 2, de la loi du 26 mars 1971 une portée contraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne et à l'article 172 de la Constitution, l'arrêt attaqué viole l'article 159 de la Constitution et le principe général du droit de la primauté des dispositions du droit international et communautaire ayant un effet direct sur les dispositions du droit national, ainsi que le principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une décision, soit une norme, violant une disposition supérieure.

En approuvant l'attitude de la défenderesse qui a omis d'appliquer les articles 35octies, § 1er, 35novies et 35decies de la loi du 26 mars 1971, ainsi que l'article 35duodecies, § 1er, 1° et 2°, de la loi du 26 mars 1971, l'arrêt attaqué viole le principe général du droit de bonne administration, spécialement le principe de diligence.

La décision de la Cour

Quant à la première branche :

1. La demanderesse ne précise pas en quoi les juges d'appel ont violé l'article 159 de la Constitution.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

2. L'article 35bis, § 3, alinéa 1er, de la loi du 26 mais 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, tel qu'il a été modifié par le décret du Conseil flamand du 25 juin 1992, dispose que, pour l'application du présent décret, est considérée comme redevable soumis à la redevance, toute personne physique ou morale qui, à tout moment de l'année précédant l'année d'imposition, a consommé de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau sur le territoire de la Région flamande ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ce territoire ou a déversé de l'eau sur ce territoire, indépendamment de la provenance de l'eau.

Le second alinéa de cet article dispose que pour l'application du présent décret, la personne à laquelle une société publique de distribution d'eau en Région flamande facture une consommation d'eau au cours de l'année précédant l'année d'imposition, est présumée irréfragablement être le redevable pour la consommation d'eau fournie et facturée par une société publique de distribution d'eau, sans préjudice de son recours contre le consommateur effectif.

3. L'article 130 R du Traité instituant la Communauté européenne, tel qu'il était applicable avant la consolidation faite à Amsterdam le 2 octobre 1997, dispose sous 2. que la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté et qu'elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, et sur le principe du pollueur-payeur.

4. L'article 35bis, § 3, précité, de la loi du 26 mars 1971 ne subordonne pas la qualité de redevable qui se déduit de la consommation de l'eau fournie par un réseau public de distribution d'eau sur le territoire de la Région flamande, à la circonstance que le consommateur a utilisé ou a déversé l'eau, ni à la circonstance que le consommateur est une société publique de distribution d'eau ou non.

5. Dès lors qu'un certain nombre d'objectifs et de principes contenus à l'article 130 R, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne doivent être mis en balance et eu égard à la complexité de la mise en œuvre des critères, le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter au point de savoir si le législateur a commis une erreur d'appréciation manifeste quant aux conditions d'application de l'article 130 R (Arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, 14 juillet 1998, dans la cause C-341/95, numéro 35).

6. L'interprétation faite par l'arrêt attaqué est conforme aux termes de l'article 35bis, § 3, de la loi du 26 mars 1971 et n'est pas manifestement contraire à l'article 130 R.2, ancien, du Traité instituant la Communauté européenne. La réglementation de la redevance prend comme point de départ le principe du pollueur-payeur issu du traité, tel qu'il ressort des travaux préparatoires. La réglementation réalise ce principe soit directement lorsque le redevable est le consommateur effectif, soit indirectement lorsque la personne présumée irréfragablement être le redevable n'est pas ou, tel qu'en l'espèce n'est que partiellement, le consommateur effectif dès lors que le redevable a de toute façon un recours contre le consommateur effectif, celui-ci supportant ainsi finalement la redevance.

7. Dans la mesure où le moyen, en cette branche, repose sur l'affirmation que l'interprétation de l'arrêt attaqué est contraire à l'article 35bis, § 3, de la loi du 26 mars 1971 et à l'article 130 R ancien du Traité instituant la Communauté européenne, tel qu'il était en vigueur à cette époque, il manque en droit.

8. La violation alléguée du principe général du droit de la primauté des dispositions de droit international et communautaire ayant un effet direct et du principe général du droit interdisant au juge d'appliquer une norme contraire à une norme supérieure, est entièrement déduite de la contradiction vainement invoquée entre l'article 130 R ancien du Traité instituant la Communauté européenne, tel qu'il était en vigueur à cette époque, et l'article 35bis, § 3, de la loi du 26 mars 1971.

9. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

Quant à la seconde branche :

10. Si la redevance sur la pollution de l'eau est établie au nom de la personne qui est présumée irréfragablement être le redevable, celle-ci est tenue de payer la redevance. Le redevable peut toutefois la recouvrer à charge du consommateur effectif s'il n'est pas lui-même le consommateur effectif. Le consommateur effectif n'est pas libéré de la redevance lorsque celle-ci n'est pas établie à sa charge.

Le consommateur effectif qui n'est pas directement imposé ne bénéficie donc pas d'un privilège de sorte que l'arrêt attaqué, qui reconnaît la légalité de cette modalité d'imposition conformément à l'article 35bis, § 3, de la loi du 26 mars 1971, ne viole pas l'article 172 de la Constitution.

11. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

12. Le moyen, en cette branche, ne précise pas pour quel motif la décision attaquée viole les articles 35octies et 35decies de la loi du 26 mars 1971.

13. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

14. Il suit de ce qui précède sous le numéro 10 que la défenderesse n'applique pas une « politique de tolérance » à l'égard du consommateur qui ne fait pas de déclaration et qui n'est, dès lors, pas directement imposé.

Le moyen, en cette branche, qui, pour le surplus, repose entièrement sur la thèse contraire, manque en fait.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Edward Forrier, les conseillers Luc Huybrechts, Ghislain Londers, Paul Maffei et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du vingt octobre deux mille six par le président de section Edward Forrier, en présence de l'avocat général Dirk Thijs, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Christine Matray et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20061020.4