Belgian court dismisses appeal against town council resolution, ruling procedural defects do not invalidate unanimous decisions.

N° C.03.0186.N

1. B. G.,

2. B. G.,

3. H. C.,

4.a. B. L.,

4.b. B. M.,

5. B. F.,

6. D. H.,

7. C. M.,

8. D. D. R.,

9. D. R. M.,

10. D. H. A.,

11. D. W. Y.,

12. G. H.,

13. J. J.,

14. D. B. L.,

15. L. M.,

16. N. E.,

17. P. Y.,

18.a. S. E.,

18.b. S. L.,

19. S. J.,

20. V. R. F.,

21.a. V. T. A.,

21.b. V. T. M.,

22. A. M.,

23.a. C. S.,

23.b. V. G. R.,

23.c. V. G. G.,

23.d. V. G. B.,

23.e. V. G. M.,

23.f. V. G. L.,

24. V. L. M.,

25. D. B. A.,

26. B. F.,

27. A. E.,

28. R. J.,

29. S. H.,

Me Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation,

contre

VILLE D'ANVERS,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 5 mars 2001 par la cour d'appel d'Anvers.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.

L'avocat général Guido Bresseleers a conclu.

III. Les moyens de cassation

Les demandeurs présentent deux moyens dans leur requête.

1. Premier moyen

Dispositions légales violées

- articles 1er et 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ;

- pour autant que de besoin, articles 123, 2°, 8° et 9°, tels que numérotés par l'article 2, ,§ 3, de la loi du 27 mai 1989, et 270, avant sa modification par l'article 210 de la loi du 7 décembre 1998 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 ;

- pour autant que de besoin, articles 23, 24, 25, 26, 27, 28, 556, 602, 1°, 616 et 1050, alinéa 1er, du Code judiciaire.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déclare l'appel de la défenderesse recevable et ce, notamment par les motifs suivants :

" les demandeurs ont conclu à l'irrecevabilité (...) de l'appel ;

(...) les demandeurs invoquent qu'aucun mandat valable n'a été donné afin d'interjeter appel et fondent leur fin de non-recevoir de l'appel sur les motifs suivants :

la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 et la résolution du conseil communal de la défenderesse du 14 septembre 1999 ne sont pas valables pour les motifs suivants :

elles ne sont pas convenablement motivées vu les prescriptions de l'obligation de motivation formelle en application de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ;

ladite résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 qui décide d'interjeter ledit appel et de demander l'autorisation de le faire au conseil communal ne vise pas à avoir des effets de droit pour un ou plusieurs administrés ou pour une autre administration et ne constitue, dès lors, pas davantage un acte juridique auquel s'applique la loi du 29 juillet 1991 ;

que la fin de non-recevoir fondée sur l'obligation de motivation est non fondée " (p. 5, avant-dernier alinéa, - 7, alinéa 1er, de l'arrêt attaqué),

pour conclure :

(...) qu'il ressort de ce qui précède que l'appel est recevable " (p. 8, alinéa 4, de l'arrêt attaqué).

Griefs

En vertu de l'article 123, 2°, 8° et 9°, de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, le collège des bourgmestre et échevins est chargé de la publication et de l'exécution des résolutions du conseil communal, des actions judiciaires de la commune soit en demandant soit en défendant et de l'administration des propriétés de la commune, ainsi que de la conservation de ses droits.

L'article 270 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose que le collège des bourgmestre et échevins répond en justice à toute action intentée à la commune. Il intente les actions en référé et les actions possessoires ; il fait tous actes conservatoires ou interruptifs de la prescription et des déchéances.

Toutes autres actions dans lesquelles la commune intervient comme demanderesse ne peuvent être intentées par le collège qu'après autorisation du conseil communal.

Il ressort de la lecture combinée des articles 128, 8°, et 270 de la nouvelle loi communale que la décision d'agir en justice doit être prise par le collège des bourgmestre et échevins après autorisation du conseil communal. Bien que l'autorisation du conseil communal soit requise, c'est, en vertu de l'article 123, 8° et 9°, de la nouvelle loi communale, le collège des bourgmestre et échevins qui est chargé des actions judiciaires ainsi que de la conservation des droits de la commune, même si l'article 123, 2°, de la nouvelle loi communale dispose que cet organe exécute les résolutions du conseil communal.

L'article 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs dispose que les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier doivent faire l'objet d'une motivation formelle. En vertu de l'article 1er il y a lieu d'entendre par :

- acte administratif : l'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative ;

- autorité administrative : les autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ;

- administré : toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives.

Le collège des bourgmestre et échevins d'une commune est une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et les actes accomplis par ce collège en vue de créer des effets juridiques ou d'empêcher la réalisation de certains effets juridiques, sont des actes administratifs au sens de cet article 1er.

Selon les constatations du premier juge, reprises par la cour d'appel, les demandeurs ou leurs prédécesseurs étaient des membres du personnel de l'enseignement de la ville d'Anvers auxquels la défenderesse accordait une pension complémentaire afin de compenser le préjudice qu'ils subissaient en prenant une prépension à la demande de la défenderesse. Les demandeurs doivent à cet égard être considérés comme des administrés au sens de l'article 1er de la loi du 19 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Dans un jugement du 15 avril 1995, le tribunal de première instance d'Anvers a déclaré la demande des demandeurs recevable et fondée.

En vertu des articles 23, 24, 25 et 26 du Code judiciaire, toute décision définitive a autorité de chose jugée qui fait obstacle à la réitération de la demande et qui subsiste tant que la décision n'a pas été infirmée.

L'article 28 du Code judiciaire dispose que toute décision passe en force de chose jugée dès qu'elle n'est plus susceptible d'opposition ou d'appel, sauf les exceptions prévues par la loi et sans préjudice des effets des recours extraordinaires.

En vertu des articles 556, 602, 1°, 616 et 1050, alinéa 1er, du Code judiciaire, les décisions rendues en première instance peuvent être frappées d'appel.

La résolution du 24 juin 1999 par laquelle le collège des bourgmestre et échevins de la défenderesse décide, selon les constatations de la cour d'appel, d'interjeter appel contre le jugement du premier juge vise à empêcher à l'égard des demandeurs que le jugement du tribunal de première instance du 15 avril 1995 qui reconnaît leurs droits à l'égard de la défenderesse, passe en force de chose jugée et fixe dès lors définitivement les droits réclamés par les demandeurs dans cette affaire et vise à critiquer ce jugement.

La résolution du collège des bourgmestre et échevins de la défenderesse du 24 juin 1999 est donc un acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés, en l'espèce les demandeurs.

Il s'agit donc bien d'un acte administratif qui doit être motivé au sens de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Il s'ensuit que l'arrêt attaqué ne déclare pas légalement l'appel de la défenderesse recevable sur la base de la considération que la loi du 29 juillet 1991 ne s'applique pas à la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 (violation des articles 1er et 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, pour autant que de besoin, des articles 123, 2°, 8° et 9°, numérotés par l'article 2, ,§ 3, de la loi du 27 mai 1989, et 270, avant sa modification par l'article 210 de la loi du

7 décembre 1998 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 et pour autant que de besoin des articles 23, 24, 25, 26, 27, 28, 556, 602, 1°, 616 et 1050, alinéa 1er, du Code judiciaire).

2. Second moyen

Dispositions légales violées

- articles 104, modifié par l'article 8 de la loi du 9 août 1988 et par l'article 20 de l'arrêté royal du 30 mai 1989, 106, modifié par l'article 21,

,§ 1er, de l'arrêté royal du 30 mai 1989 et, pour autant que de besoin, 108, remplacé par l'article 21 de la loi du 17 octobre 1990 et modifié par l'article 17 de la loi du 11 juillet 1994, 108bis, inséré par l'article 18 de la loi du

11 juillet 1994 et 109 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 ;

- articles 1317, tant dans la version antérieure que dans la version postérieure à l'article 28 de la loi du 11 mars 2003 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information, 1318, 1319, modifié par l'article 3 de la loi du 10 octobre 1967, 1320 et 1322, alinéa 1er, du Code civil.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déclare l'appel de la défenderesse recevable et ce notamment par les motifs suivants :

" " les demandeurs ont conclu à l'irrecevabilité (...) de l'appel ;

(...) les demandeurs invoquent qu'aucun mandat valable n'a été donné afin d'interjeter appel et fondent leur fin de non-recevoir de l'appel sur les motifs suivants :

la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 et la résolution du conseil communal de la défenderesse du 14 septembre 1999 ne sont pas valables pour les motifs suivants :

les résultats du vote ne sont pas mentionnés de sorte qu'il ne peut être examiné si la décision a été prise à la majorité légalement requise ; (...) " (p. 5, en-dessous, -6, au-dessus, de l'arrêt attaqué),

et en outre :

" (...) la résolution précitée du collège des bourgmestre et échevins ne mentionne pas les résultats du vote ; le collège des bourgmestre et échevins est un organe collégial qui prend des décisions consensuelles de sorte qu'il est admis que la résolution a été prise à l'unanimité " (p. 8, alinéa 2, de l'arrêt attaqué),

pour conclure ensuite :

" (...)qu'il ressort de ce qui précède que l'appel est recevable " (p.8, alinéa 4, de l'arrêt attaqué).

Griefs

2.1. Première branche

L'article 104 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose notamment que le collège des bourgmestre et échevins ne peut délibérer et décider que si plus de la moitié de ses membres est présente, que les réunions du collège des bourgmestre et échevins ne sont pas publiques et que les décisions sont actées au procès-verbal et au registre des délibérations visés à l'article 108 et qu'elles sont seules susceptibles d'avoir des effets de droit.

L'article 106 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose que les résolutions du collège des bourgmestre et échevins sont en principe prises à la majorité des voix.

En vertu de l'article 108 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, le secrétaire assiste aux réunions du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins. Il en rédige les procès-verbaux et assure la transcription de ceux-ci. Les procès-verbaux transcrits sont signés par le bourgmestre et le secrétaire.

L'article 108bis de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose que les procès-verbaux reprennent, dans l'ordre chronologique, tous les objets mis en discussion ainsi que la suite réservée à tous les point pour lesquels le conseil n'a pas pris de décision. De même il reproduit clairement toutes les décisions.

L'article 109 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose que les règlements et ordonnances du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins, les publications, les actes et la correspondance de la commune sont signés par le bourgmestre et contresignés par le secrétaire.

Il ressort de la lecture conjointe des dispositions précitées que les procès-verbaux des réunions du collège des bourgmestre et échevins doivent contenir les indications qui sont essentielles pour les résolutions du collège et qui sont destinées à permettre un contrôle légal externe, surtout que les réunions du collège des bourgmestre et échevins ne sont pas publiques.

Les procès-verbaux des réunions du collège des bourgmestre et échevins doivent donc mentionner que les formalités dont le respect constitue une condition nécessaire pour la validité soit des réunions tenues par le collège des bourgmestre et échevins soit des résolutions prises au cours de ces réunions, ont été respectées.

En vertu de l'article 1317 du Code civil l'acte authentique est celui qui a été reçu par officiers publics ayant le droit d'instrumenter dans le lieu où l'acte a été rédigé et avec les solennités requises.

Les procès-verbaux des réunions du collège des bourgmestre et échevins qui ont été approuvés et signés sont des actes authentiques qui sont censés correspondre à la réalité et qui constituent une preuve des discussions tenues et des résolutions prises au cours des réunions du collège. Aucune disposition légale ne permet de compléter des lacunes éventuelles dans les procès-verbaux par d'autres moyens de preuve.

Il est, dès lors nécessaire que le résultat des votes soit mentionné dans les procès-verbaux pour qu'il puisse être vérifié si la résolution a été prise à la majorité de voix légalement requise. Cette mention est une formalité substantielle dont la méconnaissance entraîne la nullité de la résolution elle-même.

L'arrêt constate que la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 ne mentionne pas les résultats des votes (p. 8, alinéa 2 de l'arrêt).

L'arrêt attaqué rejette l'allégation des demandeurs selon laquelle aucun mandat valable n'a été donné pour interjeter appel au motif que le collège des bourgmestre et échevins est un organe collégial qui prend des décisions consensuelles de sorte qu'il est admis que la résolution a été prise à l'unanimité.

L'article 106 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 dispose expressément que les résolutions du collège des bourgmestre et échevins sont prises à la majorité des voix.

En déduisant du caractère collégial du collège des bourgmestre et échevins que la résolution du 24 juin 1999 a été prise à l'unanimité des voix, l'arrêt attaqué donne à la notion de collégialité un contenu qui est inconciliable avec l'article 106 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988.

Si les procès-verbaux n'indiquent pas les résultats des votes, la conclusion que la décision a été prise à l'unanimité des voix n'est pas justifiée.

A défaut de mention des résultats des votes, la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 n'est pas valable et l'appel de la défenderesse est irrecevable.

1.2. Conclusion

L'arrêt attaqué ne déclare pas légalement que l'appel de la défenderesse est recevable (violation des articles 104, modifié par l'article 8 de la loi du 9 août 1988 et par l'article 20 de l'arrêté royal du 30 mai 1989, 106, modifié par l'article 21, ,§ 1er, de l'arrêté royal du 30 mai 1989, pour autant que de besoin, 108, remplacé par l'article 21 de la loi du 17 octobre 1990 et modifié par l'article 17 de la loi du 11 juillet 1994, 108bis, inséré par l'article 18 de la loi du 11 juillet 1994, et 109 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 et aussi, pour autant que de besoin, des articles 1317, tant dans la version antérieure que postérieure à l'article 28 de la loi du 11 mars 2003 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information, 1318, 1319, modifié par l'article 3 de la loi du 10 octobre 1967, 1320 et 1322, alinéa 1er, du Code civil).

2.2. Seconde branche

Le procès-verbal de la réunion du collège des bourgmestre et échevins de la défenderesse du 24 juin 1999 mentionne que deux échevins, à savoir Messieurs L. Delwaide et B. Peeters, étaient absents à cette réunion au cours de laquelle la décision d'interjeter appel a été prise .

En considérant que la résolution du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 d'interjeter appel a été prise à l'unanimité, l'arrêt attaqué viole la foi due à ce procès-verbal.

Cette constatation de la cour d'appel est, en effet, inconciliable avec les termes et le contenu de cet acte dès lors qu'il en ressort que deux échevins étaient absents et qu'ils n'ont donc pas approuvé la décision d'interjeter appel. La résolution du 24 juin 1999 n'a donc pas été prise à l'unanimité, contrairement à ce que constate l'arrêt attaqué à ce propos.

2.2. Conclusion

L'arrêt attaqué viole la foi due au procès-verbal de la séance du collège des bourgmestre et échevins du 24 juin 1999 et ne déclare pas légalement recevable l'appel de la défenderesse (violation des articles 1317, tant dans version antérieure que dans sa version postérieure à l'article 28 de la loi du 11 mars 2003 sur certains aspects juridiques des services de la société de l'information, 1318, 1319, alinéa 1er du Code civil et, pour autant que de besoin, des articles 104, modifié par l'article 8 de la loi du 9 août 1988 et par l'article 20 de l'arrêté royal du 30 mai 1989, 106, modifié par l'article 21,

,§ 1er, de l'arrêté royal du 30 mai 1989, 108, remplacé par l'article 21 de la loi du 17 octobre 1990 et modifié par l'article 17 de la loi du 11 juillet 1994, 108bis, inséré par l'article 18 de la loi du 11 juillet 1994, 109, 110, 111 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988).

IV. La décision de la Cour

1. Sur le premier moyen :

Attendu qu'en vertu de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier doivent faire l'objet d'une motivation formelle;

Qu'en vertu de l'article 1er de la même loi, pour l'application de cette loi il y a lieu d'entendre par :

- acte administratif : l'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative ;

- autorité administrative : les autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ;

- administré : toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives.

Attendu que selon la genèse de la loi, l'acte administratif est uniquement l'acte qui est accompli sciemment en vue de produire des effets juridiques ou d'empêcher certains effets juridiques, en d'autres termes l'acte qui a pour but de modifier une situation juridique existante ou au contraire qui a pour but d'empêcher une modification de cette situation juridique ;

Que la résolution du collège des bourgmestre et échevins d'une commune qui décide d'interjeter appel contre un jugement et qui demande l'autorisation nécessaire au conseil communal, ne produit ni ne modifie des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés et n'est dès lors pas un acte administratif au sens de la loi du 29 juillet 1991 ;

Que le moyen qui repose sur l'affirmation qu'une telle résolution est un acte administratif, manque en droit ;

2. Sur le second moyen :

2.1. Quant à la première branche :

Attendu qu'en cette branche, le moyen ne précise pas comment et en quoi l'arrêt viole les articles 1317 et 318 du Code civil ;

Attendu que l'arrêt considère que le collège des bourgmestre et échevins est un organe collégial qui prend des décisions consensuelles de sorte qu'il est admis que la résolution est prise à l'unanimité des voix ;

Qu'en cette branche le moyen invoque que l'arrêt interprète la notion de collégialité d'une manière inconciliable avec l'article 106 de la nouvelle loi communale et indique ainsi en tant que dispositions violées les articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil ;

Que la circonstance qu'une loi est interprétée de manière erronée ne constitue pas une violation de la foi due à cette loi;

Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable ;

Attendu qu'en vertu de l'article 104, alinéa 2, de la nouvelle loi communale, le collège des bourgmestre et échevins ne peut délibérer et conclure si plus de la moitié de ses membres n'est présente ;

Qu'en vertu de l'article 106, alinéa 1er, de cette même loi, les résolutions du collège des bourgmestre et échevins sont prises à la majorité des voix ;

Qu'en vertu de l'article 108bis de cette même loi, le procès-verbal reprend, dans l'ordre chronologique, tous les objets mis en discussion et reproduit clairement toutes les décisions ;

Attendu que ces dispositions considérées séparément ou en combinaison n'imposent pas expressément que les procès-verbaux de la réunion du collège des bourgmestre et échevins doivent toujours mentionner les résultats des votes ;

Qu'il ne peut se déduire du défaut de mention des résultats des votes que la résolution n'a pas été prise à la majorité légalement requise;

Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche manque en droit ;

2.2. Quant à la seconde branche :

Attendu qu'en cette branche, le moyen n'invoque pas comment et en quoi l'arrêt viole les articles 1317 et 1318 du Code civil ainsi que les articles 104, 106, 108bis, 109, 110 et 111 de la nouvelle loi communale ;

Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable ;

Attendu que la résolution du collège des bourgmestre et échevins du

24 juin 1999 mentionne que les échevins L. Delwaide et B. Peeters sont absents ;

Que l'arrêt qui considère qu'il est admis que cette résolution est prise à l'unanimité des voix donne une interprétation qui n'est pas inconciliable avec les termes de cette résolution et, dès lors, ne viole pas la foi qui lui est due ;

Que, dans cette mesure, le moyen en cette branche manque en fait ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette le pourvoi ;

Condamne les demandeurs aux dépens ;

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les conseillers Ernest Waûters, Greta Bourgeois, Ghislain Londers et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du sept janvier deux mille cinq par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guido Bresseleers, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Didier Batselé et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050107.4