Belgian court quashes appeal for violating mandatory Council of State opinion requirement on royal decree.

N° C.03.0117.F

COMMUNAUTE FRANÇAISE DE BELGIQUE, représentée par son gouvernement en la personne de son ministre-président, dont le cabinet est établi à Bruxelles, place Surlet de Chokier, 15-17,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 523, où il est fait élection de domicile,

contre

D. B.,

défendeur en cassation.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 17 octobre 2002 par la cour d'appel de Bruxelles statuant comme juridiction de renvoi ensuite de l'arrêt de la Cour du 29 juin 2000.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Didier Batselé a fait rapport.

L'avocat général André Henkes a conclu.

III. Les moyens de cassation

Le demandeur présente deux moyens dont le premier est libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 108 et 159 de la Constitution ;

- article 3, ,§ 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973, modifié par la loi du 9 août 1980, tel qu'il était en vigueur avant sa modification par les lois des 4 juillet 1989 et 4 août 1996 ;

- article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977 ;

- article 1er de l'arrêté royal du 8 août 1984 portant exécution de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977 ;

- article 13 de l'arrêté royal du 25 juin 1973, modifié par l'arrêté royal du 30 mars 1976.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué, statuant sur la demande originaire du défendeur, tendant, d'une part, à obtenir le paiement d'un complément de rémunération égale à 50 p.c. de celle qui lui a été attribuée pour les prestations d'enseignement, supérieures à six heures par semaine, qu'il a effectuées pendant les années scolaires 1989-1990 à 1992-1993, et, d'autre part, la réparation du préjudice résultant pour lui du fait qu'il a été occupé comme enseignant de lecture musicale au Conservatoire royal de Liège à concurrence de six heures par semaine au lieu de douze heures par semaine, pendant la période allant d'octobre 1993 à septembre 1997, déclare ces demandes fondées dans leur principe, et ce, pour tous ses motifs et spécialement les motifs suivants :

" Que la question centrale qui se pose en l'espèce est celle de la notion d'horaire complet dans l'enseignement musical supérieur ;

Que la (demanderesse), se fondant sur une application combinée des arrêtés royaux du 25 juin 1973 et du 9 novembre 1978, a soutenu devant le premier juge, devant la cour d'appel de Liège et devant la Cour de cassation qu'un horaire complet serait de 6 heures/semaine dès lors que l'échelle de traitement 610, fixée dans le chapitre 3 de l'arrêté royal du 9 novembre 1978 n'est applicable que pour 6 heures/semaine ; qu'elle persiste à le soutenir malgré le rejet sans équivoque de sa thèse par l'arrêt précité de la Cour de cassation ;

Qu'elle ne peut être suivie ;

Tout d'abord, l'interprétation des textes invoqués par la (demanderesse) est contraire à celle du Conseil d'Etat qui, par son arrêt n° 42.628 du 21 avril 1993 (Recueil 1993, p. 4 et 5), a constaté que l'article 2 du chapitre 3 de l'arrêté royal du 9 novembre 1978 'a pour objet de déterminer l'échelle de traitement attachée à un emploi de six heures mais non de fixer à six heures un horaire complet' ;

Que, par ailleurs, l'avocat général Henkes, dans ses conclusions conformes précédant l'arrêt du 29 juin 2000 de la Cour de cassation, partage à juste titre cette interprétation et constate à bon droit que la notion d'horaire complet n'est pas davantage déterminée par l'arrêté royal du 25 juin 1973 (qui fixe les conditions d'admission des élèves et la durée des cours dans les conservatoires et règle le sort des 'heures complémentaires' qui peuvent être confiées aux professeurs de musique), ni par l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976 (dont l'objectif est budgétaire et qui, en vue de mettre un frein aux cumuls dans l'enseignement, limite les rémunérations et subventions-traitements dans l'hypothèse d'heures complémentaires confiées à un professeur exerçant déjà d'autres fonctions) ;

Que l'article 77 de la loi précitée confère au Roi (actuellement (au gouvernement de la demanderesse)) la compétence exclusive de déterminer ce qu'il convient d'entendre par 'emploi à prestations complètes' ;

Que cette compétence a, sans conteste, été exercée dans l'arrêté royal du 15 décembre 1978 (remplacé par celui du 8 août 1984) pris en exécution de la loi susdite ; que les articles 1er de ces arrêtés d'exécution disposent en effet : arrêté royal du 15 décembre 1978 : 'en vue de l'application de l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976, les prestations complètes pour les emplois et mandats de l'enseignement artistique cités ci-après sont fixées à : A. enseignement artistique de plein exercice : a)... b) musique professeur... 12 heures/semaine' et dans l'arrêté royal du 8 août 1984 actuellement applicable : ' enseignement artistique supérieur (arts plastiques et musique) professeur fonction non exclusive : 12 heures/semaines' ;

Que c'est dès lors à bon droit que la Cour de cassation a décidé qu''un horaire complet dans l'enseignement artistique supérieur compte 12 heures de cours par semaine' ;

Que ce faisant, elle donne des textes clairs une interprétation limpide et n''entremêle' nullement comme le soutient la Communauté française des législations 'qui ne pourraient être cumulées' ;

Que la cour (d'appel) ne peut que constater que la notion d'horaire complet dans l'enseignement musical supérieur est clairement définie dans l'arrêté royal du 8 août 1984, pris en application de l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976 et que pareil horaire est de 12 heures/semaine ;

Attendu, à titre surabondant, que cette interprétation est confirmée par les circulaires ministérielles des 19 octobre 1973, 10 mai 1977 et 2 juillet 1979 qui rappellent que des prestations complètes comportent 12 heures de cours/semaine pour l'enseignement musical, ainsi que par la réponse du ministre Grafé qui, interpellé à ce sujet par un parlementaire, affirmait que la charge horaire des professeurs de l'IMEP (Ecole supérieure de musique) variait entre 1 et 12 heures, ce dernier chiffre correspondant à un horaire complet (référence précise non déterminable sur la copie de la réponse du ministre versée au débat) ;

Que la conséquence essentielle de ce principe est que les douze premières heures de cours données par un professeur de musique dans l'enseignement supérieur, tel le (défendeur), doivent être payées au tarif plein, soit à 100 p.c. et que seules les heures complémentaires excédant cet horaire complet doivent être payées à 50 p.c. ;

Qu'il s'en déduit que, dès lors que (le défendeur) n'a reçu qu'un traitement inférieur au tarif plein pour les heures excédant les six premières heures et considérées à tort comme des heures 'complémentaires' par la Communauté française, il convient de condamner celle-ci au paiement des montants résultant de la différence entre la rémunération qu'il a effectivement perçue et celle qu'il aurait dû recevoir par application des dispositions légales ;

Qu'il a déjà été dit que c'est à tort que la Communauté française entendait limiter l'horaire complet par référence à l'arrêté royal du 9 novembre 1978 dont le seul objet est de fixer les échelles de traitement et, notamment, l'échelle 610 pour les professeurs de musique de la 1ère catégorie ;

Que c'est dès lors également de manière erronée, puisque sa thèse est fondée sur les mêmes prémisses fausses, que la Communauté française estime que si un horaire complet est de 12 heures, il y aurait incompatibilité avec l'arrêté royal du 9 novembre 1978 dans la mesure où le barème 610 serait alors appliqué deux fois ;

Qu'en réalité, il s'agit simplement d'appliquer une règle proportionnelle pour calculer, à partir du barème 610 s'appliquant à 6 heures de cours, le traitement dû pour un nombre supérieur d'heures, soit par exemple (si l'on désigne par x le traitement dû pour 6 heures au barème 610), pour 8 heures de cours = 8/6èmes de x, pour 9 heures de cours = 9/6èmes de x, etc... ;

Que se bornant à constater que ce mécanisme se déduit logiquement des dispositions légales applicables, la cour (d'appel) ne se substitue nullement au législateur ou à l'exécutif en établissant elle-même de nouveaux critères barémiques mais se borne à appliquer au cas d'espèce les principes contenus dans les textes précités ".

Griefs

L'article 108 de la Constitution dispose que le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution.

L'article 159 de la Constitution dispose que les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu'autant qu'ils sont conformes aux lois.

L'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977 dispose :

" Sans préjudice de l'application d'autres dispositions légales plus restrictives, il ne peut être attribué ni rémunération ni subvention-traitement pour les prestations fournies dans l'enseignement organisé ou subventionné par l'Etat, en cela compris l'enseignement de promotion sociale ou à horaire réduit, par une personne qui exerce déjà une profession principale en dehors de l'enseignement ou des prestations dans l'enseignement égales à un emploi à prestations complètes au moins, pour l'ensemble des prestations complémentaires dans l'enseignement qui dépasse un tiers du nombre minimum d'heures requis, pour un emploi à prestations complètes dans la ou les fonctions correspondant à ces prestations.

Si la notion d'emploi à prestations complètes dans l'enseignement n'est pas définie, elle est déterminée par le Roi par comparaison avec un enseignement de plein exercice correspondant.

Lorsque les prestations se rapportent à différentes fonctions pour lesquelles les minima requis pour un emploi à prestations complètes sont différents, la règle de la pondération valable pour le calcul des traitements sera appliquée ".

L'article 3, ,§ 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, tel qu'il était en vigueur après sa modification par la loi du 9 août 1980 et avant sa modification par les lois des 4 juillet 1989 et 4 août 1996, disposait que :

" Hors les cas d'urgence spécialement motivés et les projets relatifs aux budgets, aux comptes, aux emprunts, aux opérations domaniales et au contingent de l'armée exceptés, les ministres et les membres des exécutifs communautaires régionaux, chacun pour ce qui le concerne, soumettent à l'avis motivé de la section de législation le texte de tous avant-projets de loi, de décret ou de projets d'arrêtés réglementaires. L'avis est annexé à l'exposé des motifs des projets de loi ou de décret ainsi qu'aux rapports au Roi et à l'exécutif ".

L'arrêté royal du 8 août 1984, portant exécution de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977 (Moniteur belge du 20 novembre 1984, pp. 14.927 et 14928), est libellé comme suit :

" Baudouin, Roi des Belges,

A tous, présents et à venir, Salut.

Vu la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977, notamment l'article 77, ,§ 1er ;

Sur la proposition de Nos ministres de l'Education nationale,

Nous avons arrêté et arrêtons

Article 1er. En vue de l'application de l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976, les prestations complètes pour les emplois et les mandats de l'enseignement artistique cités ci-après sont fixées à :

- Enseignement artistique supérieur (arts plastiques et musique)

professeur fonction non exclusive 12 h/s

professeur adjoint et conférencier 12 h/s

chargé de cours 18 h/s

Art. 2 L'arrêté royal du 15 décembre 1978 portant exécution de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977, est abrogé.

Art. 3 Le présent arrêté produit ses effets le 1er septembre 1977.

Art. 4 Nos Ministres de l'Education nationale sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Motril, le 8 août 1984 ".

Cet arrêté royal ne mentionne pas qu'il aurait été précédé d'un avis motivé donné par la section de législation du Conseil d'Etat, et n'invoque aucun motif, et donc aucun motif spécial, d'urgence pour justifier l'éventuelle dispense de l'obligation de soumettre l'avant-projet de règlement à cet avis motivé.

La non-observation de la formalité substantielle que constitue la demande d'avis au Conseil d'Etat sans que soit alléguée ni justifiée l'urgence entraîne l'illégalité de l'arrêté royal du 8 août 1984. Cette absence d'urgence se déduit par surcroît de la circonstance que cet arrêté royal a été publié au Moniteur belge du 20 novembre 1984 seulement.

L'arrêt attaqué, qui fonde sa décision sur la considération que la notion d'horaire complet dans l'enseignement musical supérieur est, conformément à l'habilitation conférée au Roi par l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976, clairement définie dans l'arrêté royal du 8 août 1984, et que pareil horaire est de douze heures par semaine, auxquelles s'ajoutent le cas échéant les heures complémentaires visées par l'article 13 de l'arrêté royal du 25 juin 1973 modifié par l'arrêté royal du 30 mars 1976, fait donc application de l'arrêté royal du 8 août 1984 et viole ainsi les articles 108 et 159 de la Constitution ainsi que l'article 3, ,§ 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, tel qu'il était en vigueur à la date de l'adoption de cet arrêté royal ; en faisant en outre application de cet arrêté royal, irrégulièrement pris en exécution de l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976, l'arrêt attaqué viole également, pour autant que de besoin, cette disposition légale et, pour autant que de besoin également, l'article 1er de cet arrêté royal lui-même, ainsi que l'article 13 de l'arrêté royal du 25 juin 1973, dont l'application constitue la conséquence de l'application de l'arrêté royal du 8 août 1984.

IV. La décision de la Cour

Attendu qu'en vertu de l'article 3, ,§ 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées le 12 janvier 1973, hors les cas d'urgence spécialement motivés, les projets d'arrêtés réglementaires sont soumis à l'avis motivé de la section de législation du Conseil d'Etat ;

Attendu que l'arrêt attaqué constate que " la notion d'horaire complet dans l'enseignement musical supérieur est clairement définie dans l'arrêté royal du 8 août 1984, pris en application de l'article 77, ,§ 1er, de la loi du 24 décembre 1976, et que pareil horaire est de 12 heures/semaine " et en déduit que " les douze premières heures de cours données par un professeur de musique dans l'enseignement supérieur, tel (le défendeur), doivent être payées au tarif plein, soit à 100 p.c., et que seules les heures complémentaires excédant cet horaire complet doivent être payées à 50 p.c. " ;

Attendu que le préambule de l'arrêté royal du 8 août 1984 portant exécution de la loi du 24 décembre 1976 relative aux propositions budgétaires 1976-1977 n'indique pas qu'il aurait été soumis à l'avis motivé de la section de législation du Conseil d'Etat ; qu'il ne se fonde pas sur l'urgence spécialement motivée en vertu de laquelle le ministre de l'éducation nationale aurait pu être dispensé de la demande d'avis ;

Attendu que l'inobservation de la formalité substantielle que constitue la demande d'avis au Conseil d'Etat, sans que l'urgence spécialement motivée soit invoquée, entraîne l'illégalité de l'arrêté royal du 8 août 1984 ;

Que l'arrêt, qui fait application de celui-ci, viole les dispositions visées au moyen ;

Que le moyen est fondé ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Casse l'arrêt attaqué, sauf en ce qu'il dit recevables l'appel et la demande ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Mons.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Claude Parmentier, les conseillers Christian Storck, Didier Batselé, Christine Matray et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du sept octobre deux mille quatre par le président de section Claude Parmentier, en présence de l'avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2004:ARR.20041007.7