Court of Cassation quashes labor court ruling on unemployment sanction substitution violating judicial review powers.

N° S.02.0076.F

D. A.,

demandeur en cassation,

représenté par Maître Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue des Quatre Bras, 6, où il est fait élection de domicile, prêtant son ministère en remplacement de feu Maître René Bützler,

contre

OFFICE NATIONAL DE L'EMPLOI, établissement public dont le siège est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 7,

défendeur en cassation,

représenté par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 24 avril 2002 par la cour du travail de Liège, section de Neufchâteau.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Daniel Plas a fait rapport.

Le premier avocat général Jean-François Leclercq a conclu.

III. Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955 ;

- articles 144, 145 et 149 de la Constitution coordonnée ;

- article 580, 2°, et, pour autant que de besoin, 1°, du Code judiciaire (le 1° ayant été modifié par les lois des 12 mai 1971, 28 juillet 1971 et 4 août 1978) ;

- articles 153 et 157bis, notamment ,§ 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage (l'article 153 tel qu'il a été modifié et l'article 157bis tel qu'il a été inséré par l'arrêté royal du 29 juin 2000, entré en vigueur le 1er août 2000), pris en exécution de l'article 7 de l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs ;

- principe général du droit de la séparation des pouvoirs.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt déclare l'appel recevable et fondé et, réformant le jugement déféré, dit l'action originaire recevable mais non fondée et en déboute le demandeur, tout en confirmant la décision administrative attaquée. L'arrêt condamne le défendeur aux dépens des deux instances.

La cour du travail motive sa décision comme suit:

" 1. L'article 153, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage dispose en sa version applicable au cas d'espèce que peut être exclu du bénéfice des allocations durant une semaine au moins et treize semaines au plus, le chômeur qui a perçu ou peut percevoir indûment des allocations du fait qu'il :

1° a fait une déclaration inexacte ou incomplète ;

2° a omis de faire une déclaration requise autre que celle visée à l'article 134, ,§ 3, ou l'a faite tardivement.

2. L'article 157bis du même arrêté, y inséré par l'article 12 de l'arrêté royal du 29 juin 2000, dispose, en son paragraphe 1er, que pour les événements visés aux articles 153, 154 ou 155, le directeur peut se limiter à donner un avertissement.

3. La Cour de cassation a décidé en son arrêt du 14 décembre 1998 (...) que le tribunal du travail qui est compétent pour connaître d'une contestation quant à la décision du directeur du chômage excluant un travailleur du bénéfice des allocations de chômage, exerce un contrôle de pleine juridiction sur cette décision et que tout ce qui relève du pouvoir d'appréciation du directeur est soumis au contrôle du tribunal du travail sauf lorsqu'une disposition légale accorde au directeur un pouvoir d'appréciation discrétionnaire et souverain, le juge ne pouvant, en ce cas, priver le directeur de sa liberté d'appréciation et ne pouvant se substituer à lui.

4. Le pouvoir d'appréciation discrétionnaire est le pouvoir non contrôlable - parce qu'appartenant en propre, de par la loi ou en vertu de la loi, à une autorité déterminée à l'exclusion de toute autre de choisir, parmi plusieurs solutions possibles, acceptables, juridiquement admissibles, celle qui est la plus appropriée au cas d'espèce (...).

5. Cette compétence discrétionnaire doit être distinguée de la compétence liée dont on parle quand la règle de droit impose à l'autorité de donner à sa décision tel contenu bien déterminé, découlant de la réunion des conditions de caractère objectif, prédéfinies de telle sorte que l'administration est alors ligotée par la règle de droit. (...)

6. En l'espèce, la cour (du travail) estime avec le ministère public que l'article 157bis susdit attribue au directeur du bureau régional du chômage une compétence discrétionnaire puisqu'il ne s'agit pas de constater la réunion de conditions objectives prédéterminées dans la réglementation et dont le juge doit contrôler l'application à la situation soumise au directeur et puisque celui-ci décide en opportunité s'il y a lieu de se borner à infliger un avertissement ou s'il convient plutôt d'infliger une sanction administrative, le cas échéant assortie d'un sursis.

7. Il s'ensuit que la juridiction du travail n'est pas compétente pour remplacer la sanction administrative infligée par le directeur par un avertissement.

8. Les autres moyens invoqués par (le demandeur) doivent être également rejetés : ( ...)

- il est erroné de comparer l'office du juge dans le contentieux du chômage qui prévoit la possibilité d'accorder une mesure de sursis, et dans le contentieux pénal puisqu'il ne faut pas perdre de vue que la juridiction du travail statue sur des recours introduits contre une décision prise par une autorité administrative et que dans ce contentieux, contrairement à la juridiction pénale, elle est tenue de respecter le principe de la séparation des pouvoirs (...) ;

- c'est à tort que (le demandeur) invoque l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme pour soutenir qu'il n'est pas concevable que le directeur du bureau de chômage statue en dernier recours lorsqu'il évalue si un chômeur peut bénéficier d'un sursis ou d'un simple avertissement : il faut en effet rappeler que le directeur n'est pas un organe juridictionnel mais qu'il est chargé d'appliquer une réglementation et qu'un droit de recours existe contre les décisions qu'il prend en vue d'établir qu'il a mal apprécié les faits qui justifient sa position ou qu'il applique erronément les dispositions réglementaires ; l'étendue du pouvoir de contrôle exercé par le juge dépend par ailleurs de la nature de la compétence liée ou discrétionnaire (...) ".

Griefs

1. Suivant l'article 144 de la Constitution coordonnée, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux ; suivant l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux sauf les exceptions établies par la loi.

Que le droit aux allocations de chômage soit considéré comme droit civil ou comme droit politique, les contestations relatives à la réglementation du chômage sont dès lors du ressort des tribunaux, comme le dispose l'article 580, 2°, du Code judiciaire, selon lequel le tribunal du travail connaît des contestations relatives aux droits et obligations des travailleurs salariés et apprentis et de leurs ayants droit résultant des lois et règlements prévus au 1°, dont la réglementation relative au chômage.

En vertu de l'article 153 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, tel qu'il est applicable en l'espèce, c'est-à-dire après sa modification par l'arrêté royal du 29 juin 2000, entré en vigueur le 1er août 2000, le chômeur qui a perçu ou peut percevoir indûment des allocations du fait qu'il 1° a fait une déclaration inexacte ou incomplète, ou 2° a omis de faire une déclaration requise autre que celle visée à l'article 134, ,§ 3, ou l'a faite tardivement, peut être exclu du bénéfice des allocations durant une semaine au moins et treize semaines au plus ; selon l'article 157bis, ,§ 1er, de ce règlement, introduit par le même arrêté royal du 29 juin 2000, pour les événements visés notamment à l'article 153, le directeur peut se limiter à donner un avertissement, pour autant que cela ne soit pas exclu pour le fait visé au troisième paragraphe de cette disposition légale.

Lorsque le directeur du bureau du chômage exclut ainsi un chômeur du bénéfice des allocations et que ce dernier conteste cette sanction administrative en formant le recours prévu à l'article 7, ,§ 11, alinéas 1er et 2, de l'arrêté-loi du 28 décembre 1994 concernant la sécurité sociale des travailleurs, une contestation naît entre le demandeur et le chômeur sur le droit de celui-ci aux allocations au cours de la période pour laquelle il a été exclu. Comme il a été exposé ci-dessus, il relève de la compétence du tribunal du travail de statuer sur cette contestation.

Saisi de pareille contestation, le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision prise par le directeur ; dans le respect des droits de la défense et du cadre de l'instance, tel que les parties l'ont déterminé, tout ce qui relève du pouvoir d'appréciation du directeur est soumis au contrôle du juge.

Tout comme le tribunal du travail pourra, sans violer une disposition légale quelconque ni méconnaître le principe général du droit de la séparation des pouvoirs ou tout autre principe général du droit, réduire, en respectant les limites imposées par la loi, une sanction d'exclusion infligée au chômeur par le directeur, il pourra également, en respectant les conditions imposées par la loi, la remplacer par un avertissement ou l'assortir d'un sursis.

La cour du travail viole dès lors les dispositions légales et le principe général du droit mentionnés au moyen en décidant que la juridiction du travail n'est pas compétente pour remplacer la sanction administrative infligée par le directeur par un avertissement.

2. Selon l'article 6.1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955, toute personne a le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.

Bien que le directeur du bureau de chômage ne soit pas un organe juridictionnel, il se prononce, lorsqu'il statue sur le droit aux allocations de chômage, ou lorsqu'il inflige une sanction d'exclusion du bénéfice de ces allocations, sur un droit qui tombe sous le champ d'application de l'article 6.1 de ladite convention.

Le recours en justice organisé à ce sujet contre la décision administrative du directeur du bureau de chômage doit dès lors respecter les garanties consacrées par ledit article 6.1, notamment l'accès à un tribunal indépendant et impartial, investi du pouvoir de se prononcer sur tous les aspects du droit litigieux.

Dans ses conclusions le demandeur avait allégué à ce sujet:

" 3) Incompatibilité avec l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.

Il n'est pas contestable que le directeur du bureau de chômage ne constitue absolument pas un 'tribunal indépendant et impartial'.

En effet, le directeur du bureau de chômage représente (le défendeur) et est donc à la fois juge et partie lorsqu'il statue sur les droits d'un chômeur.

Il n'est également pas contestable que l'article 6 de la Convention des droits de l'homme s'applique également au chômeur à l'égard de qui (le défendeur) prend une sanction.

En effet, les sanctions prises en vertu des articles 153, 154 et 155 revêtent évidemment un caractère pénal vis-à-vis du chômeur. Ces sanctions visent en effet à réprimer un comportement du chômeur et à décourager une éventuelle récidive. Il s'agit donc de mesures à caractère répressif.

En conséquence, il n'apparaît guère concevable que le directeur du bureau de chômage puisse statuer en dernier recours lorsqu'il évalue si un chômeur peut bénéficier d'un sursis ou d'un simple avertissement.

En conclusion, le pouvoir judiciaire doit pouvoir bénéficier d'un contrôle de pleine juridiction vis-à-vis des sanctions administratives, y compris pour évaluer la possibilité d'une mesure de sursis ou d'avertissement ".

Le demandeur alléguait ainsi que, s'agissant d'un droit protégé par l'article 6 de ladite convention européenne, un recours juridictionnel devant un tribunal impartial et indépendant devait être possible, de sorte que le pouvoir de contrôle des tribunaux du travail ne pouvait être limité en se référant au pouvoir discrétionnaire du directeur du bureau de chômage, alors que ce dernier ne constitue nullement un tribunal indépendant et impartial.

L'article 149 de la Constitution coordonnée impose aux cours et tribunaux de motiver régulièrement leurs décisions, ce qui implique, notamment, qu'ils doivent répondre à tous les moyens pertinents, régulièrement soulevés en conclusions.

La cour du travail n'a dès lors pas régulièrement motivé sa décision en omettant de répondre au moyen pertinent cité ci-avant (violation de l'article 149 de la Constitution coordonnée) ou, à tout le moins, n'a pas légalement justifié sa décision (violation de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950).

IV. La décision de la Cour

Attendu qu'aux termes de l'article 153, alinéa 1er, 1° et 2°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, peut être exclu du bénéfice des allocations durant une semaine au moins et treize semaines au plus, le chômeur qui a perçu ou peut percevoir indûment des allocations du fait qu'il a fait une déclaration inexacte ou incomplète, ou a omis de faire une déclaration requise autre que celle visée à l'article 134, ,§ 3, ou l'a faite tardivement ;

Attendu que pour les événements visés notamment à l'article 153 et hormis dans le cas qu'il énonce en son paragraphe 3, l'article 157bis du même arrêté dispose que le directeur du bureau du chômage peut se limiter à donner un avertissement ou assortir la décision d'exclusion d'un sursis partiel ou complet ;

Que les articles 153 et 157bis offrent ainsi le choix entre trois sanctions : l'exclusion du bénéfice des allocations sans sursis, l'exclusion assortie d'un sursis et l'avertissement ;

Attendu que lorsque le directeur exclut un chômeur du droit aux allocations et que le chômeur conteste cette sanction administrative, une contestation naît entre le défendeur et le chômeur sur le droit aux allocations au cours de la période durant laquelle il est exclu ; qu'il relève de la compétence du tribunal du travail de statuer sur cette contestation dès lors qu'en vertu de l'article 580, 2°, du Code judiciaire, cette juridiction connaît des contestations relatives aux droits et obligations des travailleurs salariés résultant de la législation en matière de chômage ;

Attendu que, saisi d'une telle contestation, le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision prise par le directeur ; que, dans le respect des droits de la défense et du cadre de l'instance, tel que les parties l'ont déterminé, tout ce qui relève du pouvoir d'appréciation du directeur, y compris le choix de la sanction administrative, est soumis au contrôle du juge ;

Attendu que l'arrêt, qui décide que " la juridiction du travail n'est pas compétente pour remplacer la sanction administrative infligée par le directeur par un avertissement ", viole les articles 580, 2°, du Code judiciaire, 153 et 157bis de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ;

Que, dans cette mesure, le moyen est fondé ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il reçoit l'appel ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Vu l'article 1017, alinéa 2, du Code judiciaire, condamne le défendeur aux dépens ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour du travail de Bruxelles.

Les dépens taxés à la somme de quatre-vingt-trois euros vingt-six centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cent nonante-deux euros cinq centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le conseiller faisant fonction de président Philippe Echement, les conseillers Christian Storck, Daniel Plas, Sylviane Velu et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du dix mai deux mille quatre par le conseiller faisant fonction de président Philippe Echement, en présence du premier avocat général Jean-François Leclercq, avec l'assistance du greffier Jacqueline Pigeolet.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2004:ARR.20040510.7