Belgian court dismisses public servant appeal regarding administrative status and civil law jurisdiction. The court rejects the claim that administrative acts are civil disputes.

N° C.03.0428.F

COMMUNAUTE FRANÇAISE DE BELGIQUE, représentée par son gouvernement en la personne de son ministre-président, dont le cabinet est établi à Bruxelles, place Surlet de Choquier, 15-17,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, où il est fait élection de domicile,

contre

J. B.

défenderesse en cassation,

représentée par Maître François T'Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l'Athénée, 9, où il est fait élection de domicile.

N° C.03.0455.F

COMMUNAUTE FRANÇAISE DE BELGIQUE, représentée par son gouvernement en la personne du ministre de l'Enseignement secondaire et de l'Enseignement spécial, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard du Régent, 37-40,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, où il est fait élection de domicile,

contre

J. B., domiciliée à Lasne (Ohain), avenue du Vallon, 10,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître François T'Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l'Athénée, 9, où il est fait élection de domicile.

I. La décision attaquée

Les pourvois en cassation sont dirigés contre l'arrêt rendu le 2 juillet 2003 par le Conseil d'Etat, section d'administration.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Philippe Gosseries a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

III. Le moyen de cassation

A l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.03.0455.F, la demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 144, 145 et 149 de la Constitution ;

- article 1376 du Code civil ;

- article 609, 2°, du Code judiciaire ;

- articles 28 et 33, spécialement alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat ;

- articles 158, 159 et 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements ;

- articles 1er, 2 et 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arrêté royal précité du 22 mars 1969.

Décisions et motifs critiqués

Après avoir constaté les faits suivants : la défenderesse " est nommée à titre définitif en qualité de puéricultrice et exerce cette fonction à l'institut médico-pédagogique de l'Etat à Court-Saint-Etienne ; par une lettre du 8 novembre 1976, la direction de cet institut lui annonce que, compte tenu de l'évolution de la population scolaire, aucun emploi de puéricultrice ne peut être attribué à l'établissement où l'intéressée est alors affectée ; à la suite de ce courrier, (la défenderesse) fait, le 15 novembre l976, parvenir au ministre dont elle relève les informations nécessaires pour pouvoir bénéficier d'une réaffectation ; le 23 mars 1983, le service de gestion des personnels enseignant et assimilés réclame à la (défenderesse) le remboursement d'une somme de 152.583 francs qui lui aurait été indûment versée ; à l'appui de cette prétention, le service précité fait valoir qu'en raison de la mise en disponibilité par défaut d'emploi de (la défenderesse), le traitement d'attente dont celle-ci bénéficie doit être réduit à 80 p.c. de son dernier traitement d'activité au 30 janvier 1979 puis à 60 p.c. au 30 janvier 1980 ; (la défenderesse) ne conteste pas le bien-fondé de cette demande de l'administration et parvient à obtenir l'accord de cette dernière sur un plan de remboursement ; après avoir reçu un courrier du 23 février 1993 par lequel le directeur du service administratif précité (...) lui annonce qu'en application de l'article 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, elle se trouve en disponibilité par défaut d'emploi, sans traitement d'attente, depuis le 1er septembre 1987, (la défenderesse) apprend par une seconde lettre du 7 avril 1993 que l'administration lui réclame en conséquence une somme de 663.112 francs correspondant aux traitements qui lui ont été versés depuis le mois de septembre 1987 ; contrairement à l'attitude qu'elle avait adoptée dix ans plus tôt, la (défenderesse) estime cette fois ne pas pouvoir marquer son accord avec une telle prétention et s'abstient finalement de rembourser le montant qui lui est réclamé ; le 23 septembre 1998, le gouvernement

de la Communauté française adopte un arrêté dont l'article 1er prévoit que '(la défenderesse), née le l6 avril 1946, puéricultrice à l'Institut d'enseignement spécial à Court-Saint-Etienne, est mise en disponibilité par défaut d'emploi à partir du 1er janvier 1977' ; il s'agit de l'acte attaqué ",

l'arrêt rejette le déclinatoire de compétence de la demanderesse selon lequel " le recours ne relève pas de la compétence du Conseil d'Etat dès lors que son véritable objet est le droit de la (défenderesse) à son traitement".

L'arrêt fonde cette décision sur le motif suivant :

" L'acte attaqué modifie la situation administrative de la (défenderesse) (...). Le fait que, comme beaucoup d'actes de cette nature, il a des répercussions pécuniaires n'a pas pour conséquence que la contestation porterait sur un droit civil ".

Griefs

1. Première branche

En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, le Conseil d'Etat ne peut connaître des demandes dont l'objet véritable tend à la reconnaissance d'un droit civil ou, plus généralement, d'un droit subjectif.

Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire. Il en est de même des contestations qui ont pour objet des droits politiques, sauf les exceptions établies par la loi.

Pour déterminer si une requête soumise au Conseil d'Etat, qualifiée par la partie requérante de recours en annulation d'un acte administratif, entre dans les attributions de la haute juridiction administrative ou, au contraire, relève des attributions des cours et tribunaux de l'ordre judiciaire, il faut avoir égard à l'objet véritable de la demande, tel qu'il ressort non seulement de son objet apparent mais encore de son fondement et de toutes les circonstances entourant la naissance du litige qui oppose les parties.

En l'espèce, il ressort des constatations précitées de l'arrêt (1) que le litige opposant les parties n'a pas pris naissance le 8 novembre 1976, date à laquelle les autorités administratives ont notifié à la défenderesse que, "compte tenu de l'évolution de la population scolaire, aucun emploi de puéricultrice ne peut être attribué à l'établissement où (elle) est alors affectée ", ni même le 23 mars 1983, date à laquelle le service de gestion des personnels enseignant et assimilés a fait savoir à la défenderesse qu'en raison de sa " mise en disponibilité par défaut d'emploi", le "traitement d'attente dont (elle) bénéfici(ait) (devait) être réduit à 80 p.c. de son dernier traitement d'activité au 30 janvier 1979 puis à 60 p.c. au 30 janvier 1980 " ; en effet, l'arrêt constate que la défenderesse n'a pas contesté le bien-fondé de la demande de l'administration tendant à obtenir la répétition des rémunérations trop perçues entre le 30 janvier 1979 et le 23 mars 1983 ; (2) que le litige opposant les parties a pris naissance en 1993, lorsque le service administratif compétent a fait savoir à la défenderesse qu'en application de l'article 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, elle ne pouvait plus, depuis le 1er septembre 1987, bénéficier d'aucun traitement d'attente et, par voie de conséquence, lui a réclamé le remboursement d'une somme de 663.112 francs, correspondant aux traitements qui lui avaient été indûment payés depuis la date précitée du 1er septembre 1987.

En d'autres termes, l'arrêt a constaté qu'avant 1993, la défenderesse n'a pas contesté la position administrative de disponibilité par défaut d'emploi que les services de la demanderesse affirmaient être la sienne et qu'elle en a accepté une partie des conséquences pécuniaires, puisqu'elle a admis n'avoir droit, à partir du 30 janvier 1979, qu'à un traitement d'attente réduit, conformément à l'article 2 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant des établissements d'enseignement de l'Etat et qu'elle a volontairement remboursé la différence entre le traitement d'attente réduit et le traitement plein qui lui avait été payé.

Selon les constatations précitées, la défenderesse a exclusivement contesté l'application que la demanderesse a prétendu faire, à dater du 26 février 1993, avec effet rétroactif au 1er septembre 1987, de l'article 15 de l'arrêté royal précité du 18 janvier 1974, en vertu duquel la durée de la disponibilité avec jouissance d'un traitement d'attente ne peut, dans les cas de disponibilité par défaut d'emploi, dépasser en une ou plusieurs périodes la durée des services admissibles pour le calcul de la pension de retraite du membre du personnel intéressé.

En l'espèce, ce n'est donc pas la position administrative de la défenderesse qui était en litige, ni même les conséquences pécuniaires de cette position administrative découlant de l'application de l'article 2 précité de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, mais uniquement la répétition par la demanderesse, en application des articles 1376 du Code civil et 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, du traitement d'attente payé pour la période dépassant la durée des services admissibles pour le calcul de la pension de retraite de la défenderesse.

L'objet véritable du recours introduit par la défenderesse devant le Conseil d'Etat était dès lors de faire reconnaître son droit subjectif à conserver l'intégralité des traitements d'attente qui lui ont été payés depuis le 1er septembre 1987, pareil droit subjectif impliquant le rejet de la demande en répétition de l'indu qui serait, le cas échéant, introduite par la demanderesse.

Un tel litige doit se résoudre dans le cadre d'une procédure portée devant les juridictions de l'ordre judiciaire, conformément aux articles 144 et 145 de la Constitution et 1376 du Code civil.

En conséquence, en rejetant le déclinatoire de compétence opposé par la demanderesse, alors qu'il ressortait des faits constatés par le Conseil d'Etat que l'objet véritable du recours formé par la défenderesse était de voir reconnaître son droit subjectif à conserver l'intégralité des traitements d'attente qui lui avaient été payés depuis le 1er septembre 1987 et de faire écarter l'application de l'article 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, l'arrêt méconnaît les règles qui délimitent les attributions respectives du Conseil d'Etat et des tribunaux de l'ordre judiciaire (violation des articles 144 et 145 de la Constitution, 609, 2°, du Code judiciaire et 33, spécialement alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et, pour autant que de besoin, de l'article 1376 du Code civil et des dispositions des arrêtés royaux des 22 mars 1969 et 18 janvier 1974 visées en tête du moyen).

2. Seconde branche

A tout le moins, le motif de l'arrêt selon lequel " l'acte attaqué (du 23 septembre 1998) modifie la situation administrative de la (défenderesse) " est en contradiction avec les constatations précitées de l'arrêt dont il ressort que la défenderesse avait admis, dès 1983, qu'elle se trouvait dans la position administrative de disponibilité par défaut d'emploi et avait accepté certaines des conséquences pécuniaires découlant de cette position, à savoir la réduction de son traitement d'attente en application de l'article 2 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974.

Cette contradiction entre plusieurs des constatations de l'arrêt équivaut à l'absence de motif ; il en résulte que l'arrêt n'est pas régulièrement motivé (violation des articles 149 de la Constitution et 28 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat).

IV. La décision de la Cour

Attendu que les pourvois inscrits au rôle général sous les numéros C.03.0428.F et C.03.0455.F sont dirigés contre le même arrêt ; qu'il y a lieu de les joindre ;

Attendu qu'il n'y a pas lieu d'avoir égard au mémoire en réponse déposé pour la défenderesse au greffe de la Cour le 19 décembre 2003, soit en dehors du délai de trente jours prévu à l'article 1er, d), de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant les formes et délais des pourvois en cassation contre les arrêts du Conseil d'Etat ;

Sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.03.0428.F :

Attendu que, par un acte déposé au greffe de la Cour le 9 septembre 2003, la demanderesse se désiste de son pourvoi ;

Qu'il y a lieu de décréter le désistement ;

Sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.03.0455.F :

Sur le moyen :

Quant à la première branche :

Attendu qu'en vertu de l'article 14, ,§ 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la section d'administration du Conseil d'Etat statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives ainsi que contre les actes administratifs des assemblées législatives ou de leurs organes ;

Que cette compétence est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation ;

Attendu que l'arrêt constate que l'acte attaqué est l'arrêté du gouvernement de la demanderesse du 23 septembre 1998 dont l'article 1er dispose que la défenderesse " est mise en disponibilité par défaut d'emploi à partir du 1er janvier 1977 " ;

Attendu que, d'une part, il ne ressort pas de l'arrêt que la position administrative de la défenderesse a été modifiée par un acte du pouvoir exécutif de la demanderesse antérieur à l'acte attaqué ;

Que, d'autre part, s'il se déduit des considérations de l'arrêt reproduites au moyen que, avant que ne fût pris cet acte, la défenderesse n'a pas contesté n'avoir droit depuis le 30 janvier 1979 qu'à un traitement d'attente réduit, il n'en résulte pas, en revanche, que le recours qu'elle a formé devant le Conseil d'Etat ne tendrait qu'à contester l'application de l'article 15 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en exécution de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 et, dès lors, la répétition, que la demanderesse prétend fonder sur cette disposition, des traitements d'attente qui lui ont été payés depuis le 1er septembre 1987 ;

Que le recours a donc pour objet véritable et direct l'annulation de l'acte modifiant la situation administrative de la défenderesse et vise au rétablissement de cette situation ; que la défenderesse ne pourrait atteindre ce but par une action devant les tribunaux de l'ordre judiciaire ;

Que le fait que l'annulation de l'acte attaqué puisse affecter le droit subjectif de la défenderesse à conserver les traitements d'attente qui lui ont été payés depuis le 1er septembre 1987 est sans incidence sur la compétence du Conseil d'Etat ;

Qu'en considérant que " l'acte attaqué modifie la situation administrative de la (défenderesse) (et) que le fait que, comme beaucoup d'actes de cette nature, il a des répercussions pécuniaires n'a pas pour conséquence que la contestation porterait sur un droit civil ", l'arrêt justifie légalement sa décision de rejeter le déclinatoire de compétence ;

Que le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli ;

Quant à la seconde branche :

Attendu qu'il n'est pas contradictoire de constater, d'une part, que la défenderesse avait admis, dès 1983, se trouver dans une position administrative de disponibilité d'emploi et avait accepté certaines des conséquences pécuniaires découlant de cette position et de décider, d'autre part, que la situation administrative de la défenderesse n'a été modifiée que par l'arrêté attaqué du 23 septembre 1998 ;

Que le moyen, en cette branche, manque en fait ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Joint les pourvois inscrits au rôle général sous les numéros C.03.0428.F et C.03.0455.F ;

Statuant sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.03.0428.F :

Décrète le désistement du pourvoi ;

Statuant sur le pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.03.0455.F :

Rejette le pourvoi ;

Condamne la défenderesse aux dépens de son mémoire en réponse.

Condamne la demanderesse aux autres dépens.

Les dépens taxés, dans la cause n° C.03.0428.F à la somme de cinq cent soixante-sept euros cinquante-neuf centimes envers la partie demanderesse et dans la cause n° C.03.0455.F à la somme de cinq cent soixante-sept euros septante-six centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cent trente-neuf euros nonante et un centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Edward Forrier, le conseiller Francis Fischer, les présidents de section Claude Parmentier et Robert Boes, les conseillers Ernest Waûters, Ghislain Dhaeyer, Philippe Echement, Christian Storck, Jean de Codt et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du treize février deux mille quatre par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier en chef Etienne Sluys.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2004:ARR.20040213.12