Court of Cassation quashes appeal for exceeding judicial powers and violating separation of powers in sealing administrative acts.

N° C.00.0578.F

1. B. B.,

2. A. J.,

3. D. F.,

4. G. M.,

5. M. B.,

6. M. M.-C.,

7. M. C.,

demandeurs en cassation,

représentés par Maître François T'Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l'Athéneé, 9, où il est fait élection de domicile,

contre

SCIERIE CLOSE, société anonyme dont le siège social est établi à Stavelot, place Prume, 3,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Philippe Gérard, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 523, où il est fait élection de domicile,

en présence de :

REGION WALLONNE, représentée par son gouvernement en la personne de son Ministre-Président, dont le cabinet est établi à Namur (Jambes), rue Mazy, 25-27,

partie appelée en déclaration d'arrêt commun.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 28 juin 2000 par la Cour d'appel de Liège.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Didier Batselé a fait rapport.

L'avocat général André Henkes a conclu.

III. Les moyens de cassation

Le demandeur présente quatre moyens, dont le deuxième est libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 1382 et 1383 du Code civil ;

- article 584 du Code judiciaire ;

- articles 1er, 21, 22 de l'arrêté du Régent du 11 février 1946 portant approbation des titres I et II, du règlement général pour la protection du travail ;

- articles 33, alinéa 2, 35, 39, 40, 121, 123, ,§2, 144, 145, 159 de la Constitution ;

- principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué, de réformation de l'ordonnance entreprise, après avoir constaté que " (la défenderesse), qui exploitait avec autorisation sa scierie au lieu-dit 'Les Etangs', l'a transféré au lieu-dit 'Pont de Cheneux' où elle l'a exploitée sans autorisation de 1994 à 1998 (... ) ", que " le permis d'exploiter délivré en 1998 ayant été annulé par le Conseil d'Etat, cette annulation produit ses effets ex tunc en sorte que le permis d'exploiter délivré le 18 juin 1998 est censé n'avoir jamais existé ainsi que l'a rappelé le premier juge ", que " les arrêts d'annulation d'un acte administratif rendus par le Conseil d'Etat ont une autorité absolue de chose jugée, ce qui signifie que l'annulation se produit 'erga omnes' c'est-à-dire non seulement vis-à-vis des parties en cause mais également vis-à-vis de tous " et avoir admis que " se basant sur l'article 22,1°, du règlement général pour la protection du travail, le fonctionnaire de (l'appelée en déclaration d'arrêt commun), en l'espèce le directeur de la police de l'environnement, a fait apposer les scellés (...) en l'espèce, seul l'article 1er, en son alinéa 2, peut fonder cette compétence, dès lors qu'il précise qu'un établissement dangereux autorisé ne peut être déplacé qu'en vertu d'une permission de l'autorité administrative ", que " il apparaît de l'arrêt du Conseil d'Etat qu'en toute occurrence, dans l'état actuel des choses, cette autorisation ne pouvait et ne pourrait être accordée puisque le terrain sur lequel l'entreprise est bâtie est en zone agricole et non forestière ou industrielle ", que " la cour ne peut que constater que, pour l'instant, aucune autorisation d'exploiter en bonne et due forme n'existe au profit de (la défenderesse) " et que " cette situation n'implique pas (...) que (l'appelée en déclaration d'arrêt commun ) (... ) se voit contrainte d'apposer les scellés sur les installations comme elle l'a fait (... ) ", car " l'article 22 du règlement général pour la protection du travail sur lequel le fonctionnaire de (l'appelée en déclaration d'arrêt commun) s'est basé pour prendre sa décision d'apposition de scellés, donne à ce fonctionnaire un pouvoir d'appréciation dès lors qu'il prévoit qu'il 'pourra' prendre les mêmes mesures que celles qui sont prévues à l'article 21 dudit règlement " et " si l'autorité administrative est tenue de tirer les conséquences des décisions de justice et doit agir en tenant compte de ce que (la défenderesse) exploite sans permis la scierie du lieu-dit 'Pont de Cheneux', il n'en demeure pas moins que la loi lui donne la possibilité et non l'obligation de prendre les mesures prévues à l'article 22 dudit règlement ; que, certes, si le respect de la réglementation est la règle (... ), cette prise de position n'empêche pas que puisse être adoptée à titre exceptionnel une position d'attente sur la base de l'ensemble des données de fait de chaque cas particulier ; que l'arrêt du Conseil d'Etat replace (la défenderesse) dans la situation qu'était la sienne avant l'autorisation d'exploiter et que, dans cette situation, le pouvoir discrétionnaire de l'administration, établi par le terme 'pourrait' de l'article 22 du R.G.P.T. retrouve toute

sa signification indépendamment de la formule exécutoire apposée sur l'arrêt du Conseil d'Etat ", décide néanmoins qu'il y a lieu d'ordonner la levée des scellés apposés par le fonctionnaire compétent de l'appelée en déclaration d'arrêt commun sur l'établissement industriel de la défenderesse, d'autoriser la poursuite des activités de la défenderesse jusqu'à l'aboutissement des procédures de régularisation, de déclarer non fondée la demande incidente des demandeurs et leur délaisser leurs dépens dans les deux instances, aux motifs que " de nombreux éléments militent en faveur d'une temporisation de l'application stricte de la loi dès lors que la situation de (la défenderesse) semble bien résulter - indépendamment d'une éventuelle vindicte personnelle d'un ou plusieurs particuliers sur laquelle la cour n'a pas à se prononcer dans le cadre du présent litige en l'absence de demande reconventionnelle pour abus de droit ou procédure téméraire ou vexatoire -, d'une position ambiguë de l'administration dont il résulte que (la défenderesse) se trouve actuellement de manière involontaire dans la situation qui est la sienne ;

que ces circonstances ne permettent pas d'alléguer que ce serait par sa faute qu'elle devrait aujourd'hui fermer ses portes ".

Griefs

L'arrêt constate que, par l'effet de l'annulation du permis d'exploiter délivré le 18 juillet 1998 par la députation permanente du conseil provincial de Liège et confirmé par arrêté ministériel du 5 février 1999, par l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 octobre 1999, la défenderesse est présumée n'avoir jamais été autorisée à exploiter son établissement industriel au lieu-dit " Pont de Cheneux " à Stavelot, même si elle avait antérieurement légalement pu exploiter cet établissement en un autre endroit, en vertu d'une autorisation valable.

L'article 1er, alinéa 2, du règlement général pour la protection du travail dispose que les établissements dont, au sens de l'article 1er, " l'existence, l'exploitation ou la mise en oeuvre peut être une cause de danger, d'insalubrité ou d'incommodité ", " ne peuvent être érigés, transformés ou déplacés qu'en vertu d'une permission de l'autorité administrative ".

Il n'était pas contesté que l'établissement de la défenderesse entrait dans la catégorie des établissements dangereux, insalubres ou incommodes au sens du règlement et que sa création, sa transformation ou son déplacement était soumis à autorisation préalable et valable.

Selon l'article 21 du règlement, le bourgmestre peut ordonner la mise sous scellés et la fermeture provisoire de l'établissement, dans certains cas, sous réserve du droit de recours de l'exploitant devant le Roi.

L'article 22 précise que " le bourgmestre ou le fonctionnaire technique visé à l'article 7 pourra prendre les mêmes mesures :

1°. En cas d'infraction aux dispositions de l'article 1er (...). Ces mesures seront levées de plein droit par l'autorisation accordée d'exploiter l'établissement.

Ainsi que l'admet l'arrêt attaqué, lorsqu'il constate que, notamment, un établissement classé a été déplacé, comme en l'espèce, sans autorisation préalable, le fonctionnaire compétent dispose du pouvoir discrétionnaire de décider si cette infraction justifie que la cessation du travail soit ordonnée, que les appareils soient mis sous scellés et qu'il soit procédé à la fermeture provisoire immédiate de l'établissement.

L'arrêt constate que, l'établissement de la défenderesse ayant été déplacé sans autorisation dans une zone où il ne pourrait, en vertu des prescriptions du plan de secteur, obtenir en aucun cas cette permission et que, usant du pouvoir que lui confère l'article 22 du règlement, le fonctionnaire compétent de la partie appelée en déclaration d'arrêt commun a ordonné la fermeture de l'établissement et sa mise sous scellés.

L'arrêt ne relève pas que, dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire, le fonctionnaire aurait commis une faute, une voie de fait, un abus ou un excès de pouvoir.

Substituant son appréciation à celle du fonctionnaire compétent, la cour d'appel estime toutefois que, eu égard aux circonstances propres à l'espèce, la fermeture et la mise sous scellés de l'établissement de la défenderesse ne s'imposaient pas, d'autant que la défenderesse n'aurait pas commis de faute.

Si les tribunaux de l'ordre judiciaire ont pouvoir et compétence pour apprécier, dans le cas où la lésion d'un droit trouverait sa source dans l'excès de pouvoir d'une autorité administrative et pour contrôler la légalité externe et interne des actes de cette autorité, en revanche, il ne leur appartient pas d'apprécier l'opportunité ou l'efficacité d'un acte administratif et pour substituer, à ce propos, leur appréciation à celle de l'administration.

Le juge des référés, pas plus que le juge du fond, même s'il peut s'arrêter aux apparences de droit et même si sa décision ne préjudicie pas au fond du droit, ne peut légalement, lorsqu'un acte administratif accompli en vertu d'un pouvoir discrétionnaire de l'autorité est soumis à sa censure, substituer son appréciation de l'opportunité de l'acte administratif à celle de l'autorité, même si la personne qui fait l'objet de l'acte est de bonne foi, son contrôle se limitant à la légalité de l'acte.

L'arrêt attaqué, qui constate que la défenderesse a transféré son établissement et en a poursuivi l'exploitation sans y être régulièrement autorisée et qui ne prétend pas que le fonctionnaire compétent en ordonnant l'arrêt de cette exploitation et en apposant des scellés sur l'établissement de la défenderesse aurait commis une voie de fait, une faute ou un excès de pouvoir, n'a pas pu légalement, pour les motifs qu'il invoque, décider que la levée des scellés s'imposait et autoriser la poursuite des activités de la défenderesse, même provisoirement, sans violer les dispositions visées au moyen et le principe général du droit de la séparation des pouvoirs.

IV. La décision de la Cour

Sur la fin de non-recevoir opposée au moyen par la défenderesse et déduite de ce que celui-ci ne saurait entraîner la cassation ;

Attendu que le moyen fait grief au juge des référés d'avoir excédé ses pouvoirs et méconnu la séparation des pouvoirs ;

Qu'un tel moyen peut entraîner la cassation ;

Que la fin de non-recevoir ne peut être accueillie ;

Attendu que l'article 584, alinéa 1er, du Code judiciaire dispose que le président du tribunal de première instance statue au provisoire dans les cas dont il reconnaît l'urgence, en toutes matières, sauf celles que la loi soustrait au pouvoir judiciaire ;

Attendu que le pouvoir judiciaire est compétent tant pour prévenir les atteintes paraissant portées fautivement à un droit subjectif par l'administration, lors de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, que pour y mettre fin ; qu'il ne peut toutefois priver l'administration de sa liberté d'appréciation et se substituer à elle ; que cette même limite s'impose au juge des référés ;

Attendu qu'après avoir constaté que le permis d'exploiter délivré à la défenderesse par la députation permanente compétente avait été annulé par le Conseil d'Etat, que la défenderesse n'était donc titulaire d'aucune autorisation d'exploiter et que la partie appelée en déclaration d'arrêt commun a fait apposer les scellés sur les établissements de la défenderesse, l'arrêt relève que le fonctionnaire de la partie appelée en déclaration d'arrêt commun avait la possibilité et non l'obligation de prendre une telle mesure et disposait, à cet égard, d'un pouvoir discrétionnaire ;

Qu'il décide toutefois, eu égard aux particularités de l'espèce, d'ordonner la levée des scellés et d'autoriser la défenderesse à poursuivre ses activités ;

Attendu que l'arrêt ne relève par aucun de ses motifs que, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, l'autorité administrative n'a commis ou paru commettre une faute ou un excès de pouvoir, mais substitue son appréciation en opportunité à celle de cette autorité ;

Qu'ainsi, l'arrêt viole l'article 584, alinéa 1er, du Code judiciaire et méconnaît le principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs ;

Que, dans cette mesure, le moyen est fondé ;

Quant aux autres griefs :

Attendu qu'il n'y a pas lieu d'examiner les autres moyens qui ne sauraient entraîner une cassation plus étendue ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il reçoit l'appel ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Mons.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Claude Parmentier, les conseillers Didier Batselé, Albert Fettweis, Christine Matray et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du douze décembre deux mille trois par le président de section Claude Parmentier, en présence de l'avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20031212.7