Court holds unemployment exclusion is administrative, not penal, so the principle of the least severe penalty does not apply.

N° S.01.0138.N

V. D. V. C.,

Me René Bützler, avocat à la Cour de cassation,

contre

OFFICE NATIONAL DE L'EMPLOI, établissement public,

Me Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 21 mai 2001 par la cour du travail de Gand.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Ghislain Dhaeyer a fait rapport.

L'avocat général Anne De Raeve a conclu.

III. Les moyens Le demandeur invoque deux moyens de cassation dans sa requête.

1. Premier moyen

Dispositions légales violées - articles 51, spécialement § 1er, alinéas 1er et 2, 2°, et 52, spécialement § 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage (article 51 dans sa version après qu'il ait été remplacé par l'arrêté royal du 29 juin 2000, entré en vigueur le 1er août 2000 ; article 52 tel qu'il a été remplacé par l'arrêté royal du 2 octobre 1992 et par l'arrêté royal du 29 juin 2000 entré en vigueur le 1er août 2000) ;

- principe général de l'application de la peine la moins forte consacré par l'article 2, alinéa 2, du Code pénal et par l'article 15.1, troisième phrase du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, fait à New York le 19 décembre 1966, approuvé par la loi du 15 mai 1981.

Décision attaquée La cour du travail confirme, dans sa décision attaquée, la décision administrative du directeur régional du chômage de Gand du 17 novembre 1994, étant entendu que le demandeur est exclu du droit aux allocations de chômage pendant une durée de 20 semaines par les motifs suivants :

"4. 6....La sanction appliquée par le directeur était légale vu la date des faits, et celle de la décision et le fait que la législation n'a été modifiée que depuis le 1er août 2000 par les articles 2 et 13 de l'arrêté royal du 29 juin 2000 modifiant l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage dans le cadre de la réforme des sanctions administratives (...) 4. 7. Au vu des éléments concrets du dossier, tels qu'ils ont été invoqués ci-dessus, il ne semble pas indiqué d'appliquer la sanction minimale ou la sanction maximale (...) (...) Dans les circonstances données et compte tenu de tous les éléments propres à la cause et du fait que les juridictions du travail ont pleine juridiction pour contrôler l'étendue de la demande d'exclusion (...) il semble qu'une sanction de 20 semaines d'exclusion soit adéquate.

4. 8. La cour du travail estime que la sanction doit être appliquée sous l'empire de l'ancienne législation dès lors que les faits ont eu lieu et ont été sanctionnés avant que la nouvelle législation entre en vigueur et que l'exclusion a été infligée dans le cadre d'un dossier administratif de sorte que les principes généraux de droit pénal ne doivent pas s'appliquer à des faits qui se sont produits auparavant. La décision a tenu compte de la date à laquelle les allocations de chômage ont été demandées. Les articles 51 et 52 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, sous le chapitre III, Conditions d'octroi, ne contiennent aucun aspect pénal. Les sanctions sont prévues par un autre chapitre de la loi (voir chapitre 10 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991). Les principes de droit pénal (...) ne s'appliquent pas à la réglementation du chômage. (...). L'article 2 du Code civil diffère fondamentalement de l'article 2, alinéa 2 du Code pénal. La procédure et la manière dont une sanction est infligée (juge des juridictions pénales, directeur du bureau du chômage) diffèrent aussi fondamentalement. La faute retenue dans le chef de l'appelant (lire : demandeur) concerne le non-respect des conditions d'obtention des allocations de chômage dans le cadre de l'assurance contre le chômage. Les limites minimales plus favorables prévues dans la version plus récente de l'article 52bis (lire : 52) de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne doivent pas être appliqués par analogie au principe de la rétroactivité de la loi pénale la moins forte. En l'espèce, l'assuré est responsable du fait qu'il doit s'adresser à l'organisme assureur. L'exclusion est, dès lors, considérée comme une sorte de période de carence au cours de laquelle il ne répond pas aux conditions pour pouvoir bénéficier des allocations de chômage" (arrêt pages 4-6).

Griefs Conformément à l'article 51, § 1er, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, tel qu'il était applicable avant et après le 1er août 2000, le travailleur qui est ou devient chômeur par suite de circonstances dépendantes de sa volonté est exclu du bénéfice des allocations conformément aux articles 52 à 54.

Conformément à l'alinéa 2 de cette disposition, telle qu'elle était aussi applicable avant et après le 1er août 2000, il faut entendre notamment par "chômage par suite de circonstances dépendantes de la volonté du travailleur" " le licenciement pour un motif équitable eu égard à l'attitude fautive du travailleur".

Conformément à l'article 52, § 1er, alinéa 1er, de ce même arrêté royal, tel qu'il était en vigueur avant le 1er août 2000, le travailleur qui est ou devient chômeur par suite d'un licenciement au sens de l'article 51, § 1er, alinéa 2, 2°, est exclu du bénéfice des allocations pendant 8 semaines au moins et 52 semaines au plus.

Conformément à la même disposition, telle qu'elle a été modifiée par l'arrêté royal du 29 juin 2000 modifiant l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage dans le cadre de la réforme des sanctions administratives entré en vigueur à partir du 1er août 2000, le chômeur ne peut être exclu du bénéfice des allocations de chômage que pendant 4 semaines au moins et 26 semaines au plus.

Suite à l'appel formé par le demandeur contre la décision du directeur régional du chômage qui l'a exclu du droit aux allocations de chômage pour une période de 52 semaines, en application des dispositions précitées, les juridictions du travail étaient tenues de statuer sur la légalité et sur le caractère adéquat de cette décision d'exclusion et disposaient à cet effet de la plénitude de juridiction, comme le constate la cour du travail elle-même.

Après avoir constaté la légalité de l'exclusion, les juridictions du travail devaient statuer sur la période pendant laquelle le demandeur devait être exclu du droit aux allocations de chômage, compte tenu des circonstances de la cause et de la marge de sanction autorisée par le législateur.

Vu les circonstances de la cause, la cour du travail a prononcé l'exclusion du droit aux allocations de chômage pour une période de 20 semaines, compte tenu de la marge de 8 à 52 semaines applicable (avant le 1er août 2000). La cour du travail a refusé expressément de tenir compte de la marge légale de 4 à 26 semaines d'exclusion du droit aux allocations de chômage applicable depuis le 1er août. Conformément à un principe général du droit, dont les articles 2, alinéa 2 du Code pénal, et 15.1 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques font expressément application, lorsque la peine fixée au moment où le juge statue diffère de la peine fixée au moment où les faits ont été commis, il y a lieu d'appliquer la peine la moins forte.

Pour décider si une mesure peut être considérée comme une peine, à l'égard de laquelle on peut , le cas échéant, invoquer le principe précité de l'application de la peine la moins forte, il y a lieu de considérer, sans qu'il s'agisse de conditions cumulatives, la qualification juridique de l'infraction dans le droit interne, la nature de la mesure, à savoir si elle a une portée générale et un caractère répressif et préventif, et si besoin est, la nature et la gravité de la sanction qui peut être infligée.

En l'espèce, (1) le fait d'être ou de devenir chômeur par suite de circonstances dépendantes de sa volonté, entraîne une exclusion du droit aux allocations de chômage pour une période à déterminer par le juge dans les marges prévues par la loi. Cette exclusion du droit aux allocations de chômage pour une période déterminée diffère de la mesure qui consiste à ne pas reconnaître un droit aux allocations de chômage pour le jour ou pour la période au cours desquels une condition spécifique du droit aux allocations n'est pas remplie.

La possibilité de prononcer cette exclusion, qui ne présente pas un lien de causalité direct avec la durée de l'infraction ou de la période au cours de laquelle certaines conditions ne sont pas remplies, n'est certes pas reprise parmi les dispositions du chapitre X (dispositions pénales) de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 mais constitue néanmoins incontestablement une sanction et pas une simple application "d'une condition d'octroi" en matière d'allocations de chômage.

Cette exclusion (2) a, en outre, une portée générale et vaut donc à l'égard de tous ceux qui sont chômeurs ou qui le deviennent et présente un caractère répressif et préventif.

L'exclusion du droit aux allocations de chômage pour une période déterminée qui ne présente pas un lien direct avec la durée de l'infraction ou de la période au cours de laquelle certaines conditions n'ont pas été remplies, tend incontestablement à éviter que le travailleur devienne chômeur (et prétende à des allocations de chômage) en raison de circonstances dépendantes de sa volonté et vise dès lors en outre à sanctionner celui qui est ou qui devient chômeur en raison de circonstances dépendantes de sa volonté, en le privant pendant une certaine période du droit aux allocations.

Enfin (3) la nature (l'exclusion du droit à un revenu de remplacement en cas de chômage) et la gravité de la sanction (à l'origine jusqu'à 52 semaines d'exclusion, actuellement jusqu'à 26 semaines) démontrent que la mesure d'exclusion est une sanction ayant un aspect pénal.

Il est sans importance à cet égard que la sanction originaire soit infligée par le directeur du bureau régional du chômage, dès lors qu'en cas d'appel devant la juridiction du travail, le juge dispose de la plénitude de juridiction en la matière.

Le principe de l'application de la peine la moins forte s'applique donc à la décision d'exclusion du droit aux allocations de chômage, comme l'invoque le demandeur dans ses conclusions.

La cour d'appel ne pouvait, dès lors, fixer légalement la durée de la mesure d'exclusion qu'il confirme à l'égard du demandeur, selon les circonstances propres à la cause, qu'au vu de la marge légale de 4 à 26 semaines applicable après le 1er août 2000.

La cour du travail décide expressément de ne pas situer sa décision dans le cadre de cette marge, mais se réfère à la limitation de 8 à 52 semaines applicable avant le 1er août 2000.

Il s'ensuit que la cour du travail ne justifie pas légalement sa décision (violation de toutes les dispositions citées au début du moyen et du principe général du droit cité) (...).

IV. Décision de la Cour 1. Premier moyen Attendu que l'exclusion du travailleur qui est ou devient chômeur en raison d'un licenciement pour un motif équitable eu égard à l'attitude fautive du travailleur, comme le prévoit l'article 52, § 1er, 2°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, ne constitue pas une sanction mais une mesure qui est prise à l'égard d'un travailleur qui ne remplit pas les conditions d'octroi des allocations de chômage, à savoir être privé de travail et de rémunération par suite de circonstances indépendantes de sa volonté et n'avoir dès lors pas droit aux allocations ;

Que le principe général du droit de l'application de la peine la moins forte, consacré par l'article 2, alinéa 2, du Code pénal et par l'article 15.1 du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, approuvé par la loi du 15 mai 1981, ne s'applique pas à une telle mesure ;

Que le moyen manque en droit ;

(...) 3. Dépens Attendu qu'en vertu de l'article 1017, alinéa 2, du Code judiciaire, il y a lieu de condamner le défendeur aux dépens ;

PAR CES MOTIFS, LA COUR Casse l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur les dépens ;

Rejette le pourvoi pour le surplus ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera fait en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Condamne le défendeur aux dépens ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour du travail de Bruxelles.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Robert Boes, les conseillers Ernest Waûters, Ghislain Dhaeyer, Greta Bourgeois et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du dix-huit février deux mille deux par le président de section Robert Boes, en présence de l'avocat général Anne De Raeve, avec l'assistance du greffier adjoint principal Lisette De Prins.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020218.6