Belgian court upholds suspension of deportation pending Council of State review under ECHR Articles 3 and 13.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 7 décembre 1998 par la cour d'appel d'Anvers;

Sur le moyen, libellé comme suit : violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994, 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973 (l'article 17, tel qu'il a été repris par la loi du 16 juin 1989, remplacé par la loi du 19 juillet 1991 et modifié par la loi du 4 août 1996; l'article 18, tel qu'il a été repris par la loi du 16 juin 1989, remplacé par la loi du 19 juillet 1991 et modifié par les lois des 22 décembre 1992 et 4 août 1996), 8, 9, 12, 13, 584, alinéa 1er, 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire, 57/11, §1er, 57/23, alinéa 1er, 63, alinéas 1er et 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (l'article 57/11, tel qu'il a été inséré par la loi du 14 juillet 1987, modifié par les lois du 18 juillet 1991 et 6 mai 1993); l'article 57/23, tel qu'il a été inséré par la loi du 14 juillet 1987 et modifié par la loi du 15 juillet 1996; l'article 63, tel qu'il a été modifié par la loi du 14 juillet 1987, remplacé par la loi du 14 juillet 1987, remplacé par la loi du 18 juillet 1991 et modifié par la loi du 6 mai 1993), 6, §1er, 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 13 mai 1955, 77 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (tel qu'il a été remplacé par l'arrêté royal du 28 janvier 1988 et modifié par les arrêtés royaux des 13 juillet 1992, 19 mai 1993 et 22 novembre 1996),

en ce que, dans la décision attaquée, la cour d'appel déclare l'appel du défendeur partiellement fondé et interdit au demandeur "de procéder à l'exécution de la décision rendue le 24 juillet 1997 à l'égard (du défendeur) par la Commission permanente de recours des réfugiés jusqu'à ce que le Conseil d'Etat ait statué sur le recours en annulation introduit par (le défendeur) contre la décision précitée", par les motifs :

"(...) que, en cas d'incompatibilité entre une règle de droit interne et une règle de droit international directement applicable, c'est-à-dire une règle de droit international à effet interne direct, telles les dispositions conventionnelles précitées, le juge est tenu d'accorder la primauté à cette dernière;

(...) que, par décision rendue le 24 août 1994, le délégué du ministre compétent a refusé (au défendeur) le droit de séjourner dans le Royaume à titre de réfugié et lui a ordonné de quitter le territoire; qu'en application de l'article 75, §2, alinéa 2, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, la décision de refus et conjointement l'ordre de quitter le territoire lui ont été notifiés par la remise d'un document conforme au modèle figurant à l'annexe 26bis; que (le défendeur) a introduit un recours urgent dirigé contre cette décision auprès du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides; qu'en application de l'article 63/5, alinéa 1er, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, ce recours urgent suspend l'exécution de la décision de refus précitée ainsi que celle de l'ordre donné conjointement par le délégué du ministre compétent; que, le 10 janvier 1995, le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides a décidé qu'un complément d'enquête s'imposait et que (le défendeur) pouvait séjourner provisoirement dans le Royaume en qualité de candidatréfugié; que, par décision rendue le 13 janvier 1997, le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides a rejeté le recours urgent introduit par (le défendeur) en vertu de l'article 57/10 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, c'est-à-dire par le motif que (le défendeur) n'a pas donné suite à une demande de renseignements dans le mois de son envoi; que, le 3 février 1997, (le défendeur) a introduit un recours contre cette décision auprès de la Commission permanente de recours des réfugiés; que, par décision rendue le 24 juillet 1997, ce recours a été déclaré irrecevable pour cause de tardiveté; que cette décision a pour effet de priver (le défendeur) de la qualité de candidat-réfugié et de porter atteinte à son droit de séjourner sur le territoire; qu'il est tenu d'éventuellement justifier son séjour par d'autres motifs qui semblent toutefois ne pas pouvoir être établis en l'espèce; que, par ailleurs, (le défendeur) a introd

uit auprès du Conseil d'Etat un recours tendant à l'annulation de la décision rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés; qu'ainsi, il indique que (le demandeur) ne lui garantit plus le droit de séjourner sur le territoire, alors qu'il a encore à défendre son droit d'asile devant le Conseil d'Etat; que, dès lors que la décision précitée rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés précitée et les effets que la loi lui confère portent atteinte aux droits de défense (du défendeur) dans le cadre de son recours en annulation auprès du Conseil d'Etat, l'objet de la contestation est manifestement relatif à ses droits subjectifs, à savoir son droit à l'octroi d'un recours effectif en ce qui concerne son recours en annulation auprès du Conseil d'Etat; que c'est à bon droit que (le défendeur) fonde son droit à l'octroi d'un recours effectif sur les articles 6, §1er, et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; que, conformément aux articles 144 et 145 de la Constitution, les tribunaux sont compétents en l'espèce; (...) que la protection juridique, telle qu'elle est prévue aux articles 6 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, doit être effective; que cette protection juridique n'est effective que si la contestation est jugée dans un délai raisonnable; que la durée de ce délai dépend des particularités de chaque cause; qu'en raison du préjudice irréparable menaçant lesdits droits subjectifs de l'intéressé, la protection juridique accordée en matière de mesure d'éloignement (du défendeur) du territoire, nonobstant (son) recours auprès du Conseil d'Etat, consiste en un examen urgent; qu'il appartient au juge des référés de statuer dans les cas dont il reconnaît l'urgence;

(...) qu'en privant en l'espèce (le défendeur) de tout accès au juge des référés, l'article 63, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers est inconciliable avec les articles 6, §1er et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; qu'il n'y a pas lieu d'examiner les incompatibilités des dispositions de la Convention internationale relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951, approuvée par la loi du 26 juin 1953 et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, fait à New-York le 19 décembre 1966, approuvé par la loi du 15 mai 1981, avec les dispositions conventionnelles précitées, dès lors que leurs conséquences n'excèdent pas celles des incompatibilités avec la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales déjà constatées; que c'est à tort que (le demandeur) invoque l'article 63, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers pour contester la compétence du juge des référés" (arrêt, pages 3, deuxième moitié, 4 et 5, en haut),

alors qu'en l'espèce, le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides a rendu sa décision le 13 janvier 1997, après avoir rejeté le 10 janvier 1995 le recours urgent dirigé par le défendeur contre la décision défavorable rendue le 24 août 1994 par le délégué du ministre compétent;

que, conformément à l'article 57/11 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, les décisions du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ne sont en principe pas susceptibles d'un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat et que la Commission permanente de recours des réfugiés est seule compétente à l'exclusion de toute autre instance (alinéa 1er); que le recours doit être introduit auprès de la Commission permanente de recours des réfugiés dans les quinze jours de la notification de la décision contre laquelle il est formé (alinéa 2); qu'en l'espèce, le recours a été introduit le 3 février 1997;

et alors que, première branche, conformément à l'article 57/16 de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, la décision de la Commission permanente de recours est notifiée à l'intéressé (alinéa 4) et à son conseil (alinéa 3) et que, conformément à l'article 57/23 de la même loi, elle n'est susceptible que du recours ouvert par l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat contre les décisions contentieuses administratives;

que la circonstance que la décision administrative rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés peut faire l'objet d'un recours en annulation fondé sur l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, ne porte pas atteinte à la compétence de principe attribuée aux tribunaux de l'ordre judiciaire en vertu des articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée en vue de statuer sur les contestations ayant pour objet des droits subjectifs;

qu'une demande relative à des droits subjectifs peut être portée devant le juge civil, soit par l'introduction d'une demande principale au sens de l'article 12 du Code judiciaire, soit par l'introduction d'une demande reconventionnelle au sens de l'article 13 du Code judiciaire, soit, conformément à l'article 584 du Code judiciaire, par l'introduction d'une demande en référé, en vue d'obtenir une décision au provisoire;

que, toutefois, eu égard à l'article 63, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, les articles 48 à 57/28 inclus de la même loi faisant partie du titre II, chapitre II, de cette loi, les décisions administratives visées ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'une demande en référé fondée sur l'article 584 du Code judiciaire;

que, par ailleurs, l'article 584, alinéa 1er, du Code judiciaire dispose que le président du tribunal de première instance statue au provisoire dans les cas dont il reconnaît l'urgence, en toutes matières, sauf celles que la loi soustrait au pouvoir judiciaire; que l'article 63, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 précitée soustrait les décisions rendues par la Commission permanente de recours des réfugiés à la compétence du président du tribunal de première instance; que, le président du tribunal de première instance n'étant pas compétent, la cour d'appel, appelée à statuer sur l'appel des décisions rendue par ce président en vertu de l'article 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire, ne l'est pas davantage,

de sorte que ni le président du tribunal de première instance d'Anvers, ni, ultérieurement, la cour d'appel d'Anvers n'avaient la compétence ou le pouvoir de statuer au provisoire conformément (à l') (aux) article(s) 584, (et 602, alinéa 1er, 2°) du Code judiciaire sur l'exécution de la décision rendue le 24 juillet 1997 à l'égard du défendeur par la Commission permanente de recours des réfugiés (violation des articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994, 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973, 8, 9, 12, 13, 584, alinéa 1er, 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire, 57/11, §1er, alinéa 1er, 63, alinéas 1er et 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers),

et alors que, seconde branche, en tant que la cour d'appel fonde son pouvoir de juridiction ou sa compétence sur les articles 144, 145 de la Constitution, 6, §1er et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 13 mai 1955 et considère "que, conformément aux articles 144 et 145 de la Constitution, les tribunaux sont compétents en l'espèce" et "qu'en privant en l'espèce (le défendeur) de tout accès au juge des référés, l'article 63, alinéa 2, de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers est inconciliable avec les articles 6, §1er et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales", il y a lieu de relever que :

(a) conformément à l'article 144 de la Constitution coordonnée, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux et que, conformément à l'article 145 de la Constitution coordonnée, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi;

(b) l'article 6, §1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit diverses garanties au bénéfice du justiciable, notamment le droit à un procès équitable en matière de décisions concernant les contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ou le bien-fondé de toute accusation en matière pénale;

(c) l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantit au justiciable le droit à l'octroi d'un recours effectif, plus spécialement que toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles;

qu'en l'espèce, le défendeur a invoqué un droit civil et n'a pas fait état d'un droit politique ou d'une action publique exercée à sa charge;

que seules les contestations sur des droits subjectifs de caractère civil peuvent être soumises à l'appréciation du juge civil;

que le droit d'asile ou le droit de séjourner sur un territoire ne constitue pas un droit (subjectif) civil de cette nature;

que, selon la cour d'appel, ce droit subjectif consisterait en ce que "le défendeur (bénéficie du) droit à un recours effectif en ce qui concerne son recours en annulation auprès du Conseil d'Etat"; qu'effectivement, la cour d'appel considère "que (...) dès lors que la décision précitée rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés et les effets que la loi lui confère portent atteinte aux droits de défense (du défendeur) dans le cadre de son recours en annulation auprès du Conseil d'Etat (...)" et "que (...) (le défendeur) ne pourrait pleinement faire valoir ses droits de défense si, conformément aux dispositions de l'article 77 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, il était procédé à l'exécution de la décision probablement irrégulière de la Commission permanente de recours des réfugiés (et) que, dans ce cas, effectivement, (le défendeur) serait obligé de quitter le territoire, de gré ou de force, sans pouvoir faire valoir personnellement ses moyens de défense devant le Conseil d'Etat et qu'il se verrait même obligé de les invoquer de l'étranger";

que la cour en déduit "que, dès lors, le recours effectif, auquel (le défendeur) a droit en vertu de l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne pourrait être exercé (et) que le recours effectif garanti par l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prime"; qu'en l'espèce, le droit au recours effectif de la personne se déclarant réfugiée, tel qu'il est prévu à l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, est garanti par la réglementation en matière d'accès au territoire, de séjour, d'établissement et d'éloignement des étrangers, qui prévoit la possibilité d'une première décision par le (délégué du) ministre compétent (article 52 de la loi du 15 décembre 1980), d'un éventuel recours urgent auprès du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (article 63 de la loi du 15 décembre 1980), un éventuel recours auprès de la Commission permanente de recours des réfugiés (article 57/11 de la loi du 15 décembre 1980) et d'un éventuel recours auprès du Conseil d'Etat (articles 57/23 de la loi précitée et 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973);

qu'en l'espèce, dès lors, ni le défendeur ni le juge des référés ne peuvent invoquer les articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée ou les articles 6, §1er, et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en vue de conclure à l'existence d'un droit subjectif sur lequel le juge des référés pourrait statuer au provisoire;

que ni l'objet réel de la demande du défendeur ni davantage la portée de la décision rendue par la cour d'appel ne consistent à rejeter ou à réduire à néant l'atteinte, à tout le moins, la menace portée au droit subjectif du défendeur ensuite de l'intervention d'un acte ou d'une décision administrative; qu'ils visent à éviter la disposition légale de l'article 77, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers aux termes duquel, sous réserve de l'effet suspensif prévu par l'article 57/11, § 1, alinéa 3, de la loi, l'étranger qui n'est pas reconnu comme réfugié, est tenu de quitter le territoire;

que, dès lors, conformément à cette dernière disposition, seul le recours introduit auprès de la Commission permanente de recours des réfugiés bénéficie d'un effet suspensif, de sorte que le recours en annulation dirigé contre une décision rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés introduit auprès du Conseil d'Etat n'a pas d'effet suspensif et que l'intéressé peut recevoir l'ordre de quitter le territoire;

qu'il n'existe pas de droit subjectif autorisant un étranger dont la qualité de réfugié est refusée à séjourner sur le territoire pendant la durée de l'examen de son recours en annulation auprès du Conseil d'Etat;

que, dès lors, la décision précitée revient à admettre l'illégalité ou la non-application d'une disposition légale en matière d'exécution d'une décision de la Commission permanente de recours des réfugiés;

qu'une telle décision ne peut être considérée comme étant une décision au provisoire concernant un droit civil subjectif,

de sorte que la cour d'appel n'a pu légalement interdire au demandeur de procéder à l'exécution de la décision rendue le 24 juillet 1997 à l'égard du défendeur par la Commission permanente de recours des réfugiés jusqu'à ce que le Conseil d'Etat ait statué sur le recours en annulation dirigé par le défendeur contre cette décision (violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994, 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973, 8, 9, 584, alinéa 1er, 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire, 6, §1er et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, approuvée par la loi du 13 mai 1955, et 77 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers des étrangers) :

Attendu qu'il ressort de l'arrêt que :

- la contestation est relative au droit invoqué par le défendeur en vertu duquel il ne peut être éloigné tant que son recours en annulation dirigé contre une décision rendue par la Commission permanente de recours des réfugiés introduit auprès du Conseil d'Etat n'a pas été examiné;

- que, le 24 août 1994, le défendeur a introduit une demande tendant à obtenir l'octroi du statut de réfugié et que le ministre a rejeté cette demande comme étant irrecevable;

- que le défendeur a introduit un recours urgent auprès du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ensuite duquel celui-ci a décidé qu'un complément d'examen s'imposait;

- que le Commissaire général a rendu une décision refusant l'octroi du statut de réfugié et a fait signifier la décision le 14 janvier 1997;

- que, le 3 février 1997, le défendeur a introduit un recours auprès de la Commission permanente de recours des réfugiés;

- que, le 24 juillet 1997, la Commission permanente de recours des réfugiés a rejeté ce recours pour cause de tardiveté;

- qu'au mois de septembre 1997, le défendeur a introduit un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat;

Quant à la deuxième branche :

Attendu qu'en vertu de l'article 584 du Code judiciaire, le président du tribunal de première instance statue au provisoire dans les cas dont il reconnaît l'urgence, en toutes matières, sauf celles que la loi soustrait au pouvoir judiciaire;

Qu'en l'espèce, l'objet réel de la contestation est relatif au droit politique du défendeur de ne pas devoir quitter le territoire tant que son recours en annulation introduit devant le Conseil d'Etat est pendant;

Attendu qu'en vertu de l'article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants;

Que la décision ordonnant l'éloignement d'un étranger peut donner lieu à une situation tombant sous l'application de cet article, s'il existe des raisons sérieuses de craindre qu'après son éloignement, l'intéressé sera menacé de torture, de peines ou traitements inhumains ou dégradants;

Attendu qu'en vertu de l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles;

Que la question de savoir si le recours est effectif doit être examinée à la lumière de l'ensemble de la procédure;

Que le recours effectif au sens de cette disposition ne consiste pas nécessairement en une protection par le juge mais peut aussi être octroyé par une juridiction administrative;

Que la procédure devant la Commission permanente de recours des réfugiés, qui est une juridiction administrative garantissant l'impartialité et l'indépendance requises, a un effet suspensif et exclut en principe l'éloignement de l'étranger tant que son recours dirigé contre la décision rendue par le Commissaire général est pendant; qu'ainsi, le droit à un recours effectif est octroyé;

Que le fait qu'un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat introduit postérieurement à cette procédure n'a pas d'effet suspensif, n'y fait pas obstacle;

Attendu que, pour le surplus, une contestation concernant la qualité de réfugié ne constitue pas une des contestations sur les droits et obligations de caractère civil visés à l'article 6, §1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales;

Attendu que, dès lors, les dispositions conventionnelles précitées n'empêchent pas que la compétence du juge des référés dans une cause, analogue à celle qui est portée devant les juges d'appel, est exclue;

Attendu que les juges d'appel ne constatent pas que la vie, l'intégrité physique ou la liberté du défendeur sont menacées et qu'ils décident que le juge des référés est compétent, par le motif que les règles de droit interne sont contraires aux dispositions des articles 6 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; qu'ainsi, ils violent les articles précités;

Que le moyen, en cette branche, est fondé;

Attendu que les autres griefs ne sauraient entraîner une cassation plus étendue;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il déclare l'appel recevable;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Gand.