Appeal court quashes planning officer's demolition order as discriminatory and disproportionate under territorial planning law.

EN CAUSE DE :

1. K.VO., domicilié à 7760 CELLES,

2. A.L., domiciliée à 7760 CELLES,

Parties appelantes,

Représentées par Maître DECONINCK Mary, avocat à 7500 TOURNAI, rue de l'Athénée 38

CONTRE :

Le Fonctionnaire délégué en la personne de Mr C.D. venant aux droits de Mr ROUSSILLE Patrick, domicilié à 7000 MONS, Place du Béguinage 16,

Partie intimée,

Représentée à l'audience par Me DRUITTE Alexandra loco par Maître BALATE Eric, avocat à 7000 MONS, Rue du Gouvernement 50

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La Cour, après en avoir délibéré, prononce l'arrêt suivant :

Vu les pièces de la procédure prescrites par la loi, notamment :

- la requête d'appel déposée au greffe de la cour de céans le 26 juillet 2016 par les parties appelantes ;

- la copie certifiée conforme du jugement dont appel prononcé le 9 mai 2016 par la 2ème chambre du tribunal de première instance du Hainaut, division de Tournai ;

- les conclusions pour les parties appelantes et intimée ;

- l'acte de reprise d'instance du 23 janvier 2018 de Mr C.D. ;

- les dossiers des parties appelantes et intimée.

I. Faits et antécédents de procédure

Les faits de la cause et antécédents de procédure ont été résumés dans l'arrêt de la cour du 23 novembre 2017 auquel elle se réfère et qui ordonne d'office la réouverture des débats.

Par conclusions déposées et visées le 23 janvier 2018, Monsieur C.D. reprend l'instance en sa qualité de fonctionnaire délégué en lieu et place de Monsieur Patrick Rousille qu'il remplace à dater du 1er juin 2017.

II. Discussion

1. La loi applicable

Le décret wallon du 20 juillet 2016, formant le Code du Développement territorial est entré en vigueur le 1er juin 2017 ; il dispose en son article D.VII.26, alinéa 1er, des mesures transitoires par rapport à l'ancien CWATUPE.

Celles-ci ont été amendées par le décret wallon du 15 mars 2018 qui dispose : « Les procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification du Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du présent Code sont traités sur la base des dispositions en vigueur à la date de la notification, et des articles D.VII.1, D.VII.1 bis , D.VII.7, alinéa 3, D.VII.11, alinéa 2, D.VII.12 et D.VII.19, alinéa 1er ».

Ces articles concernent respectivement, la réunion de concertation, la transaction, le permis de régularisation, les mesures de restitution et la poursuite d'une mesure de réparation devant le tribunal civil.

Cette disposition est d'application immédiate.

Il s'ensuit que les règles existantes avant l'entrée en vigueur du CoDT restent applicables aux procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification au Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du Code soit avant le 1er juin 2017, à l'exception des dispositions pénales, moins sévères ; il s'agit de l'application du principe de la loi la plus douce ; cela implique que les nouvelles dispositions pénales du CoDT plus favorables au prévenu s'appliquent aux procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification du Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du CoDT. Il s'agit entre autres de la limitation dans le temps des infractions, de la présomption irréfragable de conformité des actes et travaux réalisés avant le 1er mars 1998, des peines et des montants de l'amende transactionnelle.

En l'espèce, le procès-verbal d'infraction a été notifié au Procureur du Roi par le Fonctionnaire délégué en date du 6 février 2014, ce sont donc les règles du CWATUPE qui restent applicables, sauf les dispositions pénales plus favorables.

2. Contrôle du juge

Dans l'hypothèse d'une demande formulée devant le juge du fond, il est admis que celui-ci est compétent en application de l'article 159 de la Constitution pour contrôler la légalité interne et externe de la demande de réparation et examiner si elle est conforme à la loi ou si elle est entachée d'excès ou de détournement de pouvoir, mais il n'est pas compétent pour en apprécier l'opportunité.

En application de l'article 159 de la Constitution, le juge est amené à écarter un acte qui n'est pas conforme à la loi ou est entaché d'excès ou de détournement de pouvoir, ce qui serait le cas d'un acte qui n'a pas été pris dans l'intérêt exclusif d'un bon aménagement du territoire (dans ce sens, G. RENARD, « La régularisation des infractions urbanistiques - Evolution », Amén., 2018/1, Wolters-Kluwer, p.29).

Le juge exerce sur cette demande un contrôle de légalité qui porte tant sur la légalité interne que la légalité externe de la demande. La légalité de la demande et la nécessité de prononcer la mesure pour faire disparaitre les conséquences de l'infraction font l'objet d'un examen judiciaire. Le juge doit vérifier que le choix de la mesure a été opéré dans le seul but d'un bon aménagement du territoire. Le choix de la mesure sollicitée échappe au contrôle du juge, car il s'agit d'une décision d'opportunité qui ressort au pouvoir discrétionnaire de l'administration (M. PAQUES et C. VERCHEVAL, « Droit wallon de l'Urbanisme entre CWATUPE et CoDT », Larcier, 2015, n° 797, p.805).

Le choix de la mesure réparatrice, parmi les mesures énoncées à l'article 157, alinéa 1er du CWATUPE, incombe à la seule autorité administrative et relève du choix d'opportunité dans lequel le juge ne doit pas s'immiscer.

Il lui appartient seulement d'exercer un contrôle de légalité interne et externe de la mesure choisie par le Fonctionnaire délégué.

En ce qui concerne la légalité externe, le contrôle du juge est marginal et ne s'exerce que dans les cas où cette illégalité est manifeste.

Le critère à examiner à cet égard est celui d'une part de la recherche du bon aménagement du territoire et d'autre part du caractère manifestement disproportionné de la mesure choisie par l'administration.

3. Le contrôle de légalité externe

L'article 84, § 1er, alinéa 1er du CWATUPE dispose que « nul ne peut, sans un permis d'urbanisme préalable, écrit et exprès, du Collège communal, du Fonctionnaire délégué ou du Gouvernement : 1° Construire [...] ».

L'article 155, § 6, alinéa 1er dispose : « Lorsque les actes et travaux exécutés ou maintenus en infraction sont susceptibles de recevoir le permis d'urbanisme requis, sur la base soit de la réglementation en vigueur lors de l'accomplissement des actes et travaux, soit de la réglementation en vigueur au moment du dépôt de la demande, le cas échéant en application des articles 110 à 113 ou 127 § 3, et eu égard à la destination générale de la zone ou de son caractère architectural, le Gouvernement ou le Fonctionnaire délégué propose, de commun accord avec le Collège communal, une transaction au contrevenant [...] ».

L'article 157 du CWATUPE dispose que « Le Fonctionnaire délégué ou le Collège communal peut poursuivre devant le tribunal civil : 1° soit la remise en état des lieux ou la cessation de l'utilisation abusive ; 2° soit l'exécution d'ouvrages et de travaux d'aménagement ; 3° soit le paiement d'une somme représentant tout ou partie de la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction. »

Il résulte de ces dispositions qu'en cas d'infraction urbanistique, le Fonctionnaire délégué doit apprécier si les actes et travaux incriminés sont susceptibles d'être régularisés, le cas échéant en application des mécanismes dérogatoires permettant l'octroi de dérogations à certaines prescriptions urbanistiques.

Si tel est le cas, il doit alors, pour autant que les autres conditions de cette disposition soient remplies, proposer au contrevenant une transaction.

A défaut, et pour autant que le Procureur du Roi ne décide pas de diligenter les poursuites pénales, le Fonctionnaire délégué sollicite alors devant le tribunal civil une des trois mesures de réparation mentionnée à l'article 157 précité.

Outre le contrôle quant à l'excès ou le détournement de pouvoir ( notamment quant à la motivation de l'acte), le juge du fond doit également examiner si la décision de l'administration a été prise dans le but exclusif d'un bon aménagement du territoire et il doit laisser sans suite la demande qui est fondée sur des motifs qui sont étrangers à un tel aménagement ou sur une conception de cet aménagement qui est manifestement déraisonnable ( voir M. DELNOY, M. PAQUES, C. THIRY, S. LEPRINCE, N.VAN DAMME, » Actualités du CWATUP » in Questions choisies de droit de l'urbanisme et de droit de l'environnement, Liège, CUP, n°93, 2007, p. 94 ; Cass 15 juin 2004, RG n° P.04.0476 ; C.A., 1er mars 2005, 46/2005).

Par conséquent, le juge du fond rejettera une demande de réparation au motif que celle-ci est illégale :

- si elle ne se fonde pas sur une motivation relevante et pertinente en droit et en fait, c'est-à-dire une motivation adéquate ;

- si la mesure ne réparation demandée est manifestement disproportionnée au regard de la gravité de l'infraction ;

- si la demande de l'autorité s'appuie sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception de cet aménagement qui est manifestement déraisonnable ( P. MOERYNCK, Commentaire systématique du « nouveau » CWATUP, 2008, Kluwer, art 155-9 et 155.10, pp31 et 32 et les références citées).

Le caractère disproportionné de la mesure demandée, soit la remise en état des lieux, résulte de la comparaison entre l'avantage que la remise en état des lieux constitue pour le bon aménagement du territoire, avec l'inconvénient qui en résulterait pour les auteurs de l'infraction (C.A. Bruxelles, 20 janvier 2017, RG n° 2012/AR/2174 et 2012/AR/2609 : J. VAN YPERSELE , B. LOUVEAUX « Le droit de l'urbanisme en Belgique et dans ses trois régions », 2e éd, Larcier 2006, p.970).

4. En l'espèce

4.1.On retiendra tout d'abord que par courrier du 18 octobre 2011, le Fonctionnaire délégué, saisi par la plainte d'un voisin, invite le Collège communal à lui faire part de son évaluation concernant l'infraction à savoir la construction d'un abri de jardin non conforme au permis d'urbanisme délivré par le Collège communal en date du 13 octobre 2010.

Dans sa délibération du 9 novembre 2011, le Collège communal considère qu'au vu de la photo produite par le plaignant il paraît inopportun d'exiger la démolition du bâtiment et qu'il semblerait plus judicieux de l'entourer d'un écrin de verdure composé d'une essence régionale conformément à la circulaire ministérielle du 24.04.1985 (MB du 13.09.1985).

Le Fonctionnaire délégué envoie ensuite sur place un contrôleur qui dresse un procès-verbal en date du 26 janvier 2012 qui relève deux infractions :

1°. Situé à 50 mètres du front de voirie, en zone agricole, du côté de la limite parcellaire gauche ; la construction est en infraction à l'article 35 du CWATUPE qui dispose que « La zone agricole est destinée à l'agriculture au sens général du terme. Elle contribue au maintien ou à la formation du paysage. Elle ne peut comporter que des constructions indispensables à l'exploitation et le logement des exploitants dont l'agriculture constitue la profession. Elle peut également comporter des installations d'accueil du tourisme à la ferme, pour autant que celles-ci fassent partie intégrante d'une exploitation agricole [...] » ;

2°. Selon ses caractéristiques (largeur, longueur, hauteur, baies et cheminée), la construction ne correspond pas aux plans acceptés pour la délivrance du permis d'urbanisme.

Le procès-verbal rappelle le contexte environnemental suivant : de part et d'autre de la parcelle du contrevenant, les habitations sont pourvues en fond de parcelle de la construction de type de chalet de jardin (voir photo 10 à 19 annexées). Ces constructions sont situées en zone agricole.

Le Fonctionnaire délégué indique alors ne pas pouvoir marquer son accord avec les décisions prises par le Collège communal lors de sa séance du 9 novembre 2011 à savoir qu'un écrin de verdure soit planté autour de l'abri de jardin, ce qu'il indique à celui-ci par un courrier du 7 novembre 2012 selon lequel cette solution n'est pas légale et qu'il lui est impossible d'y marquer son accord ; en effet ladite construction est située en zone agricole et elle n'est pas permise par l'article 35 du CWATUP et il indique avoir encore reçu des plaintes des riverains.

En sa séance du 12 décembre 2012, le Collège communal émet alors le souhait que le Fonctionnaire délégué fasse procéder à l'application de l'article 155 du CWATUPE.

Un procès-verbal est dressé le 6 février 2014 et envoyé au Procureur du Roi à la même date, il est également transmis à la Commune de Celles le 5 mars 2014.

En date du 11 juillet 2014, le Procureur du Roi adresse un courrier au Fonctionnaire délégué l'invitant à préciser si la situation est régularisable ou non.

Le 30 juillet 2014, le Fonctionnaire délégué précise en réponse qu'aucune dérogation n'est envisageable pour la construction en cause.

La citation est signifiée en date du 16 avril 2015, sur la base de l'article 157 du CWATUPE.

4.2. La Cour observe que la construction litigieuse est bien en infraction d'une part quant au zonage (située en zone agricole) et d'autre part quant au respect du permis d'urbanisme (dimensions, baies, cheminée).

Il appert du dossier que le grief principal soulevé par le Fonctionnaire délégué pour justifier sa décision de remise en état des lieux concerne le non-respect du zonage.

Or, et le rapport dressé le 26 janvier 2012, à la demande du Fonctionnaire délégué le précise, d'autres abris de jardin sont également situées en fond de parcelles, en zone agricole, chez la plupart des voisins des appelants et ne semblent pas poser problème.

Le Collège communal a d'ailleurs considéré que la situation pouvait être aménagée.

Le Fonctionnaire délégué applique donc une politique discriminante par rapport aux autres situations de même nature et sa décision semble davantage motivée par les plaintes du voisin.

Dès lors, il n'est pas établi que cette décision est justifiée par le seul respect du bon aménagement du territoire.

Par ailleurs, du fait de cette situation, décrite dans le rapport précité, le dommage causé à l'aménagement du territoire consiste uniquement en une atteinte au paysage existant, qui, selon le Collège communal de Celles pouvait faire l'objet d'une mesure d'aménagement, par le placement d'un écrin de verdure.

Les appelants exposent que le coût de la démolition est de l'ordre de 85.000 euro , comme l'indique le devis qu'ils produisent en pièce 5 de leur dossier.

Même si ce devis doit être considéré comme indicatif, il donne un ordre de grandeur pour l'appréciation de proportionnalité requise en l'espèce.

Vu le coût de la démolition de la construction litigieuse et l'inconvénient qui en résulte de ne plus disposer d'un abri de jardin qui, dans son principe avait été autorisé, il apparaît qu'il y a une disproportion manifestement déraisonnable entre l'avantage poursuivi par le Fonctionnaire délégué au profit du bon aménagement du territoire et les inconvénients qui en résultent pour le contrevenant.

La décision du Fonctionnaire délégué est donc constitutive d'un excès de pouvoir, au sens défini ci-avant, et doit être écartée.

La demande originaire, dans ces circonstances, sera déclarée non fondée.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR,

Statuant contradictoirement, dans les limites de sa saisine,

Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 relative à l'emploi des langues en matière judiciaire,

Donne acte à Monsieur C.D. de sa reprise d'instance ;

Reçoit l'appel et le déclare fondé ;

En conséquence,

Met à néant la décision entreprise, sauf en ce qu'elle avait reçu la demande originaire ;

Déclare celle-ci non fondée et en déboute le Fonctionnaire délégué ;

Condamne celui-ci, en la personne de Monsieur C.D. aux frais et dépens des deux instances soit l'indemnité de procédure de 1.440 euro par instance, ainsi que les frais de mise au rôle soit 420 euro en faveur des appelants et lui délaisse ses propres frais et dépens.

Ainsi jugé par Madame Françoise THONET, Conseiller présidant les débats de la vingtième chambre civile de la cour d'appel de Mons, assistée de Madame le Greffier Virginie DROZD et prononcé le 06 septembre 2018 en audience publique.

Où étaient présents :

Françoise THONET, Conseiller f.f. de Président

Virginie DROZD, Greffier

V. DROZD F. THONET