Court of Appeal of Mons orders reopening of debates on zoning certificate refusal and compensation claim.

EN CAUSE DE :

La REGION WALLONNE, représentée par son Gouvernement, en la personne de son Ministre Président, dont les bureaux sont établis à 5100 JAMBES (NAMUR), rue Mazy n° 25-27,

partie appelante, représentée à l'audience par Maître Marie FADEUR, avocat, loco son confrère, Maître Michel FADEUR, avocat, dont le cabinet est situé à 6000 CHARLEROI, rue Léon Bernus n° 66, son conseil ;

CONTRE :

Monsieur G.D., domicilié à 7000 MONS, partie intimée, représentée à l'audience par Maître François COLLETTE, avocat, dont le cabinet est situé à 7000 MONS, rue Notre-Dame Débonnaire n° 16 B, son conseil ;

EN PRÉSENCE DE :

Monsieur D.R., domicilié à 7050 JURBISE, partie en intervention volontaire, représentée à l'audience par Maître Marino SANTARELLI, avocat, loco son confrère, Maître Christophe TAQUIN, avocat, dont le cabinet est situé à 7000 MONS, rue du Parc n° 19, son conseil ;

La Cour, après en avoir délibéré, prononce l'arrêt suivant :

Vu en copie conforme l'arrêt prononcé le 11 septembre 2015 et la procédure qui y est visée ;

Vu les conclusions additionnelles, les conclusions de synthèse et les ultimes conclusions de synthèse d'appel de Monsieur G.D. déposées le 12 octobre 2015, le 15 janvier 2016 et le 30 septembre 2016 ;

Vu les conclusions de synthèse d'appel après arrêt du 11.09.15, les conclusions d'appel, les conclusions d'appel et les conclusions de synthèse d'appel après ordonnance 748 C.J. de la Région Wallonne déposées le 12 novembre 2015, le 10 mai 2016 et le 29 novembre 2016 ;

Vu les conclusions après réouverture des débats de Monsieur D.R. déposées le 20 novembre 2015 ;

Vu les dossiers de la Région wallonne et de Monsieur G.D. ;

L'appel, régulier en la forme et interjeté dans le délai légal, est recevable.

1. Les faits et les rétroactes de la cause

Monsieur G.D. est propriétaire d'une parcelle de terrain située à Mons-Jemappes, avenue Wilson, cadastrée section A n° 405 s2 pour une contenance de 16 ares 79 centiares qu'il a acquise progressivement au cours des années 1984 et 1985 par l'achat de six immeubles en nature de terrain à bâtir et d'habitation réunis de même que les constructions existantes pour y installer un immeuble à usage commercial avec adjonction d'un espace de stockage à l'arrière de manière à aligner le front arrière de sa construction sur celui des autres immeubles situés à proximité.

Cet immeuble a été détruit en 1995 et il a désiré remettre en vente le terrain. Il déclare avoir reçu à l'époque des offres intéressantes assorties d'une demande de communication d'un certificat d'urbanisme.

Il a sollicité un certificat d'urbanisme n° 2 et à sa demande était annexée une demande de régularisation de permis de démolir les restes du bâtiment sinistré avec un plan de l'implantation du bâtiment sinistré d'une surface au sol de 480 m² outre une surface de 122 m² à l'étage d'une partie du bâtiment.

Les travaux envisagés n'ont pas été agréés au motif que :

« 1° avis de l'Administration de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme :

Au plan de secteur Mons-Borinage approuvé par arrêté de l'Exécutif régional wallon du 9 novembre 1983, le terrain se situe en zone d'habitat sur +/- 20 mètres de profondeur à partir de l'avenue Wilson et au-delà de la zone d'espace vert.

Considérant que le projet de construction empiète largement de la zone d'espace vert, non constructible et que la zone de parking est entièrement prévue dans cette zone.

Considérant de plus que le projet présenté est disproportionné par rapport au bâtiment voisin.

(2) Considérant en outre que la direction des routes a émis un avis défavorable sur le projet étant donné que cette parcelle se situe le long de bretelle d'accès au ring autoroutier R5 le long duquel une zone de dégagement de 30 mètres est d'application rendant impossible la construction sur cette parcelle.

J'émets un avis de principe nettement défavorable sur la demande, ... » (pièce 5 du dossier de Monsieur G.D.).

Par citation du 11 août 1998, Monsieur G.D. a sollicité la condamnation de la Région wallonne au payement à titre d'indemnité en application de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. de la somme de 12.081.423 bef.

Par conclusions déposées le 27 avril 2001, il a sollicité à titre subsidiaire que le tribunal pose une question préjudicielle à la Cour d'Arbitrage.

Le jugement déféré a :

- reçu la demande ;

- dit pour droit que la délivrance du certificat d'urbanisme n° 2 le 10 février 1998 relatif à la parcelle cadastrée section A n° 405 s2 pour une contenance de 16a 79ca sis à Mons-Jemappes a donné naissance au profit de Monsieur G.D. à un droit à indemnisation à charge de la Région wallonne en raison de l'interdiction de bâtir sur une zone de dégagement de 30 mètres rendant la construction impossible sur cette parcelle résultant du plan de secteur lequel a acquis force obligatoire ;

- avant de statuer plus avant, a désigné Madame THAYSE en qualité d'expert aux fins de déterminer la valeur vénale de la parcelle ci-avant et la moins-value résultant de la servitude non aedificandi.

L'appel tend à dire la demande irrecevable et en toutes hypothèses non fondée.

Pour sa part, Monsieur G.D. sollicite la confirmation du jugement déféré sous les émendations que la Région wallonne doit être condamnée à payer :

- la provision de l'expert désigné ;

- une somme provisionnelle de 60.000 euros à valoir sur le montant total de l'indemnisation à intervenir.

Il s'agit en réalité de demandes nouvelles lesquelles sont recevables.

A titre subsidiaire, il postule que soit posée une question préjudicielle à la cour constitutionnelle libellée comme suit :

« En tant qu'il y aurait lieu d'interpréter, par combinaison des articles 70, al. 1 et 70, al. 9.1 du C.W.A.T.U.P. que le droit à l'indemnisation du propriétaire d'un bien immobilier dont l'affectation est modifiée par l'entrée en vigueur d'un plan ne s'applique que lorsque la restriction de l'usage de ce bien provient de la seule entrée en vigueur du plan de secteur ou du plan communal d'aménagement au sens du titre III du C.W.A.T.U.P. mais ne bénéficie pas aux propriétaires de biens immobiliers dont le plan de secteur a limité l'usage par le seul fait d'une prévision d'expropriation dudit bien, résultant d'une autre législation , n'y a -t-il pas violation de la règle d‘égalité et discrimination ne reposant pas sur un critère objectif ou non raisonnablement justifié en violation des articles 10 et 11 de la Constitution ? ».

Par requête déposée le 26 juillet 2013, Monsieur D.R. est intervenu volontairement à la cause et a sollicité qu'il lui soit donné acte de son action oblique en lieu et place de l'intimé et pour son compte et de dire l'appel de la Région wallonne non fondé.

Par conclusions déposées le 20 novembre 2015, Monsieur D.R. a cependant précisé qu'une transaction était intervenue entre Monsieur G.D. et lui-même et avait été exécutée de sorte que sa demande formée par l'action oblique était devenue sans objet.

2. Discussion

1. Monsieur G.D. fonde sa demande sur la base de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. lequel au moment où le certificat d'urbanisme a été notifié et où la citation introductive d'instance a été signifiée était rédigé en ces termes :

« Il y a lieu à indemnité à charge, suivant le cas, de la Région ou de la commune lorsque l'interdiction de bâtir, au sens visé à l'article 84, § 1er, 1° ou de lotir résultant d'un plan revêtu de la force obligatoire met fin à l'usage auquel un bien immobilier est affecté ou normalement destiné au jour précédant l'entrée en vigueur dudit plan.

La diminution de valeur qui est prise en considération pour l'indemnisation, est estimée en tant que la différence entre, d'une part, la valeur du bien au moment de l'acquisition, actualisée jusqu'au jour où naît le droit à l'indemnité, majorée des charges et des frais supportés par l'ayant droit à l'indemnité avant l'entrée en vigueur du plan et d'autre part, la valeur du bien au moment où naît le droit à l'indemnisation après l'entrée en vigueur du plan. Seule la diminution de valeur résultant du plan peut être prise en considération pour l'indemnisation.

(...) ».

Monsieur G.D. soutient que l'article 70 constitue le fondement du droit à l'indemnisation du propriétaire préjudicié par la création d'une zone de dégagement sans que cette zone ne constitue un plan d'aménagement.

Il considère que la procédure de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. s'applique à cette situation dès lors que l'exécution de la prescription de la zone de dégagement impose à l'autorité de refuser de délivrer un permis d'urbanisme ou de reconstruction ou de délivrer un CU2 négatif ce qui constituent les événements donnant lieu à ouverture du droit à l'indemnisation dans les cas où l'expropriation n'a pas été poursuivie et en alternative à celle-ci.

Il vante le plan de secteur de Mons - Borinage adopté définitivement en 1983 et mettant fin à l'usage auquel le bien litigieux était affecté ou normalement destiné et anticipant l'arrêté du 14 septembre 1984 de classement de la bretelle du R5 sous statut autoroutier qui génère les effets de la servitude non aedificandi.

Il maintient que dès le départ de la procédure, il a invoqué que c'est le seul arrêté royal du 14 septembre 1984 accordant au ring de Mons le statut autoroutier et y attribuant une zone de dégagement d'une largeur de 30 mètres qui empêchait la reconstruction sur son terrain et que son droit d'indemnisation « est né lors de la délivrance du certificat d'urbanisme n° 2 le 10 février 1998 dès lors que sur le pied de l'AR du 14/09/1984, ce certificat a refusé le principe de toute construction sur le terrain » (conclusions de Monsieur G.D. du 30 septembre 2016, p. 7).

La Région wallonne soutient pour sa part que les conditions d'application de l'article 70 ne sont pas réunies dans la mesure où :

- l'arrêté royal du 14 septembre 1984 n'est pas un plan d'aménagement établi par la Région wallonne ni un plan d'aménagement au sens de l'article 70 ;

- les arrêtés royaux des 14 septembre 1984 et 4 juin 1958 ne sont pas non plus des plans d'aménagement au sens de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. ;

A titre subsidiaire, elle estime que la demande de Monsieur G.D. est prescrite en application de l'article 71 du C.W.A.T.U.P. et qu'en tout état de cause à supposer que l'AR du 14 septembre 1984 constitue un plan tel que visé à l'article 70, il ne met pas fin à l'usage auquel le bien est destiné.

Contrairement à ce que soutient Monsieur G.D., l'article 70 du C.W.A.T.U.P. ne forme pas le « droit commun » de l'indemnisation résultant des servitudes publiques « de non aedificandi ».

En application de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. : « la moins-value dont un terrain serait affecté doit résulter d'un plan de secteur ou d'un plan communal ou particulier d'aménagement entré en vigueur c'est-à-dire ayant force obligatoire et valeur réglementaire » (J. Riguelle, M. Joassart, Art. 70 et 71 C.W.A.T.U.P. commentaire systématique du CWATUPE, Kluwer, 2011, p. 32).

Un plan d'aménagement est défini comme étant « des documents qui par le procédé graphique et littéral définissent le type d'affectation et donc le mode d'utilisation de chaque parcelle du territoire qu'ils couvrent, ...

Le Code wallon distingue deux types de plan d'aménagement sensu stricto :

1°. les plans de secteur dont l'assiette territoriale correspondant approximativement aux arrondissements administratifs arrêtés par le Gouvernement ;

2°. les plans communaux d'aménagement, dont l'assise territoriale est déterminée par la commune, adoptés par le conseil communal et approuvés par le Gouvernement. A ces plans d'aménagement classiques, s'ajoutent des plans, à objectif spécifique qui n'ont pas pour objet de définir les affectations du sol mais la délimitation entre la voie publique et les propriétés privées. Il s'agit des plans (communaux) d'alignement arrêtés par le conseil communal » (Ph. Brouillard - F. Haumont « Aménagement du territoire (Région wallonne) Guide de droit immobilier, T. VII 4.2.1.4-1).

Un plan d'alignement « est la limite fixée entre la voie publique et les propriétés limitrophes soit que cette limite résulte de l'état de possession actuelle, soit qu'elle ait été prescrite pour l'avenir par l'autorité administrative. L'alignement est fixé au cas par cas par le Collège des bourgmestre et échevins : c'est l'alignement particulier qui n'est pas évoqué par le Code wallon, mais résulte de la loi communale (N.L.C. art.123 6°).

L'alignement particulier est imposé à l'occasion de la délivrance des permis. Cependant l'alignement peut en outre être fixé de manière générale. Cet alignement peut résulter d'un plan communal d'aménagement, lequel dispense d'ailleurs la commune de toute autre formalité en matière de plans d'alignement (C.W., art.57). Il peut aussi être fixé dans un plan d'alignement arrêté par le Conseil communal » (Ph. Brouillard - F. Haumont, op.cit., T. VII, 4.2.1.4.-31).

L'arrêté royal du 14 septembre 1984 dispose en son article 1er que la section de l‘autoroute Jemappes-Nivelles (ring ouest de Mons) ouverte à la circulation entre Jemappes et Frameries est soumise aux dispositions de la loi du 12 juillet 1956 et des arrêtés royaux pris en exécution de cette loi.

Cet arrêté royal ne constitue pas un plan d'alignement au sens précisé ci-avant et ne peut servir de fondement à la demande d'indemnisation.

Il en est de même de l'arrêté royal du 4 juin 1958 concernant les zones de dégagement établies le long des autoroutes, qui dispose que les zones de dégagement s'étendent sur une largueur de trente mètres de part et d'autre de la limite du domaine de l'autoroute (article 1) et qu'il est interdit dans ces zones de construire, reconstruire ou d'apporter des changements aux constructions existantes (article 2).

La référence au plan de secteur Mons-Borinage du 9 novembre 1983 n'est pas pertinente car il ne contient pas d'interdiction de bâtir et le fait qu'il doit tenir compte de contraintes imposées par d'autres législations n'implique pas que ces interdictions résultent dudit plan.

Monsieur G.D. admet du reste que : « Il résulte en conséquence que les restrictions du plan de secteur ne justifiaient pas en elles-mêmes l'impossibilité de construire un bâtiment à usage commercial sur la parcelle » (conclusions déposées le 30 septembre 2016, p. 7). Il en est de même d'une reconstruction comme en l'espèce et ce en application de l'article 111 du C.W.A.T.U.P. comme le souligne Monsieur G.D..

La décision de refus de certificat d'urbanisme précisait également qu'au plan de secteur de MONS-BORINAGE approuvé par l'arrêté de l'Exécutif Régional Wallon du 9 novembre 1989, le terrain litigieux se situait en zone d'habitat sur +/- 20 mètres de profondeur à partir de l'avenue Wilson et au-delà en zone d'espaces verts (pièce 5 du dossier de la Région wallonne).

Le fait que soient démontré l'impossibilité de reconstruire et l'existence d'un certificat d'urbanisme négatif n'implique pas que les conditions de l'article 70 du C.W.A.T.U.P. sont remplies.

A défaut d'existence d'un plan d'aménagement au sens de l'article 70 du C.W.A.T.U.P., cette disposition ne s'applique pas et ne peut fonder la demande d'indemnisation de Monsieur G.D..

Il est ainsi sans intérêt d'examiner le problème de la prescription basée sur l'article 71, al. 2 du C.W.A.T.U.P.

2. Monsieur G.D. se réfère également à la loi du 12 juillet 1956 établissant le statut des autoroutes.

Il souhaite poser la question d'une éventuelle discrimination entre les propriétaires d'un bien immobilier dont l'affectation est modifiée par l'entrée en vigueur d'un plan et ceux de biens immobiliers dont le plan de secteur a limité l'usage par le seul fait d'une prévision d'expropriation dudit bien provenant d'une autre législation.

L'intimé fait valoir que si un incendie n'était pas survenu en 1995, il n'aurait pas été privé de la jouissance des constructions existantes sur les terrains litigieux et que si elle avait voulu mettre à exécution le dégagement de la zone, la région, devenue gestionnaire de l'autoroute, aurait dû actionner le mécanisme de l'expropriation pour cause d'utilité publique et que dans ce cas il aurait été indemnisé.

Il souligne que ce sinistre a le même effet qu'une expropriation des constructions mais n'entraînerait aucune indemnisation selon la Région wallonne ce qui créerait une discrimination inadmissible.

Les mesures d'expropriation entraînent une perte totale et définitive de disponibilité du bien pour leur propriétaire tandis que les servitudes légales d'utilité publique ont pour objet de limiter l'usage des biens.

« Seul le propriétaire entièrement privé de sa propriété peut se prévaloir de l'article 16 de la constitution et exiger réparation intégrale de son dommage conformément au prescrit constitutionnel » (D. Lagasse, « L'indemnité et la quasi-expropriation » in « L'expropriation pour cause d'utilité publique », Bruylant, 2013, p. 582).

L'article 10, al. 1 de la loi du 12 juillet 1956 dispose qu'en vue de la conservation, de la beauté et de la viabilité ainsi qu'en vue de la possibilité d'élargissement de la voie, le Roi peut pour les zones de dégagement qu'il détermine et dont la largeur ne peut dépasser trente mètres à partir de la limite de l'autoroute arrêter des règlements concernant les constructions, les plantations, les clôtures les dépôts, les canalisations, les installations aériennes ainsi que toutes modifications du relief du sol par des travaux de déblai ou de remblai.

Ce n'est pas parce que la notion de zones de dégagement prévue par la législation sur le statut des autoroutes présente des similitudes avec la notion d'alignement prévue par le C.W.A.T.U.P. que la règle d'indemnisation prévue à l'article 70 C.W.A.T.U.P. doit s'appliquer au préjudice né de l'interdiction de construire ou de reconstruire dans lesdites zones.

La loi du 12 juillet 1956 prévoit en son article 11 que le ministre qui a les travaux publics dans ses attributions peut moyennant indemnité préalable faire supprimer ou modifier les constructions et que les fonctionnaires de l'Administration de l'enregistrement et des domaines ont qualité pour fixer l'indemnité de commun accord avec les intéressés ou à défaut d'accord conformément à la procédure en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Il n'existe donc pas de discrimination entre les parties lésées par la révision d'un plan d'alignement et celles qui le sont par la volonté de l'autorité décidant de faire supprimer ou de modifier les constructions existantes.

En tout état de cause la loi du 12 juillet 1956 instaure une faculté dans le chef de l'autorité et non une obligation et il est inexact de soutenir que la Région wallonne a fait l'économie d'une expropriation des constructions laquelle n'est pas certaine et ce d'autant plus qu'il s'est écoulé une dizaine d'années entre la promulgation de l'arrêté royal du 14 septembre 1984 et l'incendie ayant ravagé les immeubles de Monsieur G.D., sans qu'elle n'ait pris la décision de faire supprimer lesdites constructions.

Monsieur G.D. considère toutefois que le refus d'autoriser la reconstruction du bien sinistré a le même effet qu'une demande de faire supprimer les constructions existantes.

Si cette interprétation devait être approuvée, il lui appartiendrait dans ce cas de revendiquer l'application de l'article 11 de la loi du 12 juillet 1956 et de fixer l'indemnisation de commun accord avec la Région wallonne ou de saisir le magistrat cantonal en vue de déterminer le montant de son indemnité selon les règles en matière d'expropriation.

En tout état de cause, il ne saurait y avoir, dans cette hypothèse, discrimination dès lors qu'il bénéficierait d'un régime d'indemnisation propre de sorte que la saisine de la Cour constitutionnelle est sans intérêt.

Le Ministère wallon de l'équipement et des transports a motivé son refus d'accorder un certificat d'urbanisme par une impossibilité de construction sur la parcelle litigieuse résultant de l'application d'une zone de dégagement de trente mètres.

Cette zone comme il a été dit ci-avant a été déterminée par l'arrêté royal du 4 juin 1958 qui prévoit notamment l'interdiction de construction ou de reconstruction.

Les servitudes légales d'utilité publique constituent une limitation au droit de propriété et ne donnent lieu à indemnisation, en dehors d'un fait culpeux de l'administration, que lorsqu'un texte législatif le prévoit ou lorsque, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, elle porte atteinte de manière disproportionnée aux droits des propriétaires (D. Lagasse, op.cit., p. 584 et suivantes).

La cour souhaite que les parties s'expliquent sur l'existence éventuelle d'une indemnisation qui serait fondée sur cette servitude non aedificandi au regard de l'article 1 du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et du caractère de proportionnalité entre la défense faite à Monsieur G.D. de bâtir et le but poursuivi par l'arrêté royal visé ci-avant.

Il convient par conséquent d'ordonner la réouverture des débats.

PAR CES MOTIFS ;

La cour,

Statuant contradictoirement ;

En application de l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 ;

Reçoit l'appel et les demandes nouvelles de Monsieur G.D. ;

Avant dire droit ;

Ordonne la réouverture des débats aux fins précisées ci-avant ;

Fixe celle-ci à l'audience publique du 10 novembre 2017 à 9 heures 30' pour 60 minutes date à laquelle les débats seront repris ab initio sur tous les points non tranchés par le présent arrêt en raison de l'impossibilité de reconstituer le même siège ;

Dit que la partie appelante déposera ses observations, après les avoir communiquées à la partie intimée, au plus tard le 1er août 2017 ;

Dit que la partie intimée déposera ses observations, après les avoir communiquées à la partie appelante au plus tard le 1er octobre 2017 ;

Etant entendu que tout délai expirant un samedi, dimanche ou jour férié est prolongé jusqu'au plus prochain jour ouvrable ;

Réserve à statuer sur le surplus et les dépens.

Ainsi signé par la Cour d'appel de Mons, sixième Chambre, où siégeaient :

Madame Muriel HANSSENS, Président, présidant les débats

Monsieur Bernard BOUTEILLER, Conseiller

Monsieur Olivier BERTIN, Conseiller suppléant

Madame Véronique HAGHEDOOREN, Greffier

V. HAGHEDOOREN O. BERTIN M. HANSSENS B. BOUTEILLER

Ainsi prononcé en audience publique de la sixième Chambre de la Cour d'appel de Mons, le vingt-six mai deux mille dix-sept, par et en présence de :

Madame Muriel HANSSENS, Président, présidant les débats

Madame Véronique HAGHEDOOREN, Greffier.

V. HAGHEDOOREN M. HANSSENS