Appeal dismissed; court rejects excessive restoration order due to potential future regularization of works.

Cause 2012/AR/2174

Monsieur le Fonctionnaire Délégué de l'Administration de l'Urbanisme de la Direction du Brabant Wallon, en la personne de Monsieur C.R. , dont les bureaux sont sis à 1300 WAVRE, rue de Nivelles, n° 88 ;

partie appelante,

représentée par Me Olivier JADIN, avocat à 6001 MARCINELLE, rue Jules Destrée, n° 72 ;

contre

Monsieur C. de G. de S. et Madame A.L , domiciliés à

La SA LA C. D. , dont le siège social est sis à et inscrite à la B.C.E. sous le numéro ;

parties intimées,

représentées par Maître Benjamin REULIAUX, Avocat à 1380 LASNE, chaussée de Louvain, n° 431/F.

Cause 2012/AR/2609

Monsieur C. de G. de S. et Madame A.L , domiciliés à

La SA L. C. D', dont le siège social est sis à et inscrite à la B.C.E. sous le numéro

parties appelantes,

représentées par Maître Benjamin REULIAUX, Avocat à 1380 LASNE, chaussée de Louvain, n° 431/F.

contre :

Monsieur le Fonctionnaire Délégué de l'Administration de l'Urbanisme de la Direction du Brabant Wallon, en la personne de Monsieur C.R. , dont les bureaux sont sis à 1300 WAVRE, rue de Nivelles, n° 88 ;

partie intimée,

représentée par Me Olivier JADIN, avocat à 6001 MARCINELLE, rue Jules Destrée, n° 72 ;

La commune de Tubize, représentée par son Collège communal, dont les bureaux sont sis Grand'Place, 1 à 1480 TUBIZE ;

partie intimée

représentée par Me Nicolas DUBOIS, avocat à 1300 WAVRE, rue de Bruxelles, 37 ;

Vu les pièces de la procédure, et notamment :

- le jugement dont appel, prononcé contradictoirement par le tribunal de première instance de Nivelles le 8 juin 2012, dont aucun acte de signification n'est produit ;

- les requêtes d'appel déposées au greffe de la cour le 7 août 2012 par Monsieur le Fonctionnaire Délégué de l'administration de l'urbanisme du Brabant Wallon et le 5 octobre 2012 par Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. ;

- les conclusions de synthèse déposées au greffe de la cour le 28 octobre 2013 pour l'appelant en la cause 2012/AR/2174, le 31 décembre 2013 pour les appelants en la cause 2012/AR/2609 et le 10 janvier 2013 pour la commune de Tubize ;

- les dossiers de pièces des parties.

Les faits

1. La ferme de La C. d. est la propriété de la SA La C. d. dont les parties de G. de S. et L. sont actionnaires.

Le 2 décembre 2003, la SA C. d. a introduit une demande de permis unique pour le changement d'affectation de la ferme en salle polyvalente et salles de séminaire, l'exploitation de celles-ci et la création d'un parking extérieur de 120 emplacements au n° 1, rue de Trop, 1480 Tubize (Saintes).

Le 24 février 2004, l'administration communale de Tubize a délivré le permis sollicité.

2. La SA La C. d. et ses actionnaires, désireux d'élargir les possibilités de parking autour de la salle polyvalente, ont pris contact avec la commune de Tubize.

Par un courrier du 23 mai 2006, celle-ci leur a indiqué ce qui suit :

« Objet : parking occasionnel de votre établissement

En réponse à votre question concernant la modification éventuelle de votre permis unique, nous vous informons qu'après un contact entre le service environnement et la Division de la prévention et des autorisations de la Région wallonne, aucun changement n'est à apporter à votre autorisation tant que le parking occasionnel (c'est-à-dire un verger ou une prairie) ne subit aucun aménagement de type asphaltage, cailloutage, pose de blocs de béton, etc. Par contre, nous vous conseillons d'obtenir un accord écrit de cette occupation auprès du propriétaire de la parcelle »

3. Le 8 octobre 2007, Monsieur de G. de S. et Madame L. et la S.A La C. d. ont adressé le courrier suivant à la commune de Tubize :

« Concerne : plantation de pommiers, poiriers et autres espèces d'arbres

Nous sommes en passe d'acquérir un terrain situé rue Platain Bois en face de l'entrée principale et privative de LA C. D. à Saintes.

Ce terrain, situé en zone agricole, a toujours été exploité pour la culture, nous comptons l'affecter en verger et arbres de culture (genre peupliers).

En effet, le terrain est de 1,4 ha, nous comptant planter sur 1 ha plus ou moins 50 à 100 arbres fruitiers (avec allées en dur - concassées de ciment), et en fond de terrain, le long du ruisseau y planter un sous-bois de peupliers de plus ou moins 40 a.

Pouvez-vous m'assurer que cela ne pose aucun problème... ».

Par courrier du 28 octobre 2007, la commune de Tubize leur a indiqué que le boisement ne nécessitait qu'un permis d'urbanisme dit de minime importance.

Une demande d'un tel permis fut déposée à la commune de Tubize le 28 octobre 2007 et a donné lieu au paiement d'une taxe de 50 euro .

4. Le 8 avril 2008, la SA La C. d. a communiqué le plan des aménagements envisagés, en précisant ce qui suit :

« Suite à notre entretien téléphonique, veuillez trouver ci-joint un plan détaillé des

aménagements que nous comptons faire sur le terrain en face de chez nous.

Pour les allées, le creux sera de max 15 cm qui seront réétalés sur l'hectare de terrain sous le gazon, donc pas de modifications du niveau du terrain.

Le verger servira effectivement pour L. C., notamment pour se balader, proposer des activités extérieures champêtres.

Jusqu'à présent, nous utilisions notre verger actuel et la prairie de notre voisin pour suppléer en cas de débordement de voitures, si jamais il y a encore des débordements, nous utiliserons le futur nouveau verger aussi.

Merci d'avance de me confirmer pour que notre dossier tout est en ordre ».

En annexe à ce message du 8 avril 2008, était communiqué un plan sur lequel étaient représentés les plantations envisagées ainsi qu'un chemin d'accès de 5 mètres de large et deux allées de 7,50 mètres de large chacune.

5. Après avoir procédé à l'instruction de la demande de permis, la commune de Tubize a repris contact avec les demandeurs par un e-mail du 30 avril 2008, mentionnant pour objet « Implantation d'un verger - terrain jouxtant La C. d. », lequel indique :

« Pour faire suite à la demande de précisions du Collège et à notre entretien téléphonique de ce matin, je vous confirme que l'installation d'un verger sur un terrain jouxtant votre propriété ne nécessite pas de permis d'urbanisme.

En effet, les services juridiques de la DGATLP considèrent qu'il ne s'agit pas d'un boisement pour autant que l'implantation des arbres ne soit pas systématique et que leur densité ne soit pas trop importante.

Sur leurs conseils, j'ai également contacté la DGA (Direction Générale de l'Agriculture) ; ces derniers m'ont précisé une densité de l'ordre de 50 arbres/hectare et suggère de planter d'anciennes variétés( ...).

Je termine en précisant qu'un point sera soumis lors d'un prochain Collège, notamment pour le remboursement de la taxe de 50 euro réclamée indument».

6. Le 16 mai 2008, un procès-verbal fut dressé à l'encontre de Monsieur et Madame de S. - propriétaires du site - pour avoir, sans permis d'urbanisme préalable, réalisé sur leur parcelle située à 1480 Saintes, rue de Trop, des travaux consistant en la création de deux bandes empierrées, sur 0,20 mètres de profondeur, d'environ 7,50 mètres de large et sur 150 mètres de long, situées parallèlement à la rue Platain Bois.

Un ordre d'arrêt de chantier fut confirmé le 20 mai 2005.

7. Le 12 juin 2008, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Tubize, après avoir constaté qu'au vu du plan transmis, les travaux envisagés s'apparenteraient davantage à l'aménagement d'un parking que d'un verger et que les travaux avaient fait l'objet d'un ordre d'arrêt, a décidé d'inviter les exploitants de La C. d. à rencontrer les services du Fonctionnaire Délégué pour envisager les possibilités d'aménagement du terrain litigieux.

8. Le 4 juillet 2008, le Fonctionnaire Délégué a autorisé les exploitants de la C. d/ à poursuivre les plantations envisagées ne nécessitant pas de permis d'urbanisme, et a annoncé qu'il proposerait un mode de réparation en ce qui concerne l'aménagement des zones de parcage et des accès à celles-ci et les modifications du relief du sol qu'il avait induites.

Il a proposé la pose de dalles-gazon pour le parcage, le maintien des zones de circulation en gravier sur une largeur maximale de 2,50 mètres et l'évacuation des terres de déblais suivant la réglementation en vigueur.

9. Par décision du 10 juillet 2008, le collège communal a marqué son accord sur le mode de réparation proposé par le Fonctionnaire Délégué pour autant que l'aménagement des zones de parcage puisse être maintenu en gravier avec ensemencement de gazon sur cette zone.

Le collège a demandé au Fonctionnaire Délégué de préciser le type de demande de permis à déposer auprès de la commune pour réaliser ces travaux d'aménagement étant donné la situation du bien en zone agricole.

10. Par courrier du 4 août 2008, le Parquet de Nivelles informe les services du Fonctionnaire Délégué de son intention de ne pas poursuivre l'infraction urbanistique.

11. Par un courrier non daté, la SA La C. D. a écrit en ces termes au Fonctionnaire Délégué :

« (...)

Nous ne souhaitons pas opter pour la réalisation d'une zone de parcage au moyen de dalles-gazon, comme vous le souhaitiez, et ce, dès lors que la pose desdites dalles-gazon est totalement disproportionnée et ce, en raison, d'une part, du coût relativement onéreux de telles dalles mais également en raison de l'usage très ponctuel qui sera fait du terrain en zone de parking (tout au plus 10 utilisations annuelles).

Je tiens également à préciser que la solution préconisée, à savoir, le cailloutage gazonné aura le même effet que le système de dalles-gazon que vous préconisez, tout en pouvant être réalisé à moindre coût.

De plus, les travaux projetés et, plus particulièrement, la zone de parcage aura pour effet, lors de grandes réceptions, de désengorger les rues des alentours et ainsi permettre un meilleur passage à La C. d. .

Force est dès lors de constater que rien ne s'oppose à ce que le Collège Communal de la Ville de TUBIZE impose, à titre de condition à insérer dans le permis à délivrer, l'enlèvement du cailloutage prévu dès la fin des activités exercées par ma cliente, la SA C d'., ainsi que par tout ayant droit ou ayant cause, au sein même de l'établissement «La C. d. ».

Le cailloutage des allées et chemins d'accès ne serait dès lors que temporaire et maintenu qu'aussi longtemps que seront exercées les activités de ma cliente.

Au vu des considérations développées ci-avant, vous plairait-il de faire savoir à ma cliente si vous marquez votre accord sur le projet tel qu'envisagé par cette dernière ainsi que sur l'absence d'amende transactionnelle ?

Votre accord aurait pour conséquence de permettre d'instruire la demande d'autorisation sans tarder et ainsi permettre à ma cliente de réaliser au plus vite lesdits travaux. »

12. Le 14 octobre 2008, la SA La C. d' a déposé une demande de permis d'urbanisme en vue d'obtenir la régularisation des travaux.

13. Par courrier du 7 octobre 2008, le Fonctionnaire Délégué a signalé à Monsieur et Madame de G. de S. que la régularisation telle qu'envisagée n'était, à son estime, pas également possible :

« (...) eu égard à la situation du bien en zone agricole et au fait que vous ne disposez pas d'un statut d'agriculteur, la demande de permis d'urbanisme que vous devriez introduire pour réaliser votre projet devrait être traitée en dérogation à la destination de la zone.

Or, la base légale permettant d'instruire une telle demande, soit l'article 111 du CWATUPE, ne permet pas de « couvrir» le projet commencé sans permis d'urbanisme et visé dans le procès-verbal du 16 mai 2008.

Je ne peux donc que modifier le mode de réparation précédemment fixé et ne manquerai pas de reprendre contact avec vous quant aux suites du dossier infractionnel.

Quant à votre projet d'aménagement d'un parking supplémentaire, ainsi que mes services vous l'ont déjà suggéré, l'article 111 permettrait d'envisager une extension du parking existant et déjà autorisé, soit sur le terrain de l'autre côté de la voirie.

Il vous est loisible d'introduire une demande de permis ou un avant-projet relatif à ce projet».

Par courrier du 23 octobre 2009, le Fonctionnaire Délégué a exigé la remise des lieux en leur pristin état pour le 30 mars 2010 au plus tard.

14. Le 14 juin 2010, le conseil des parties de S. a adressé un courrier au Fonctionnaire Délégué dans lequel il soutient que la solution proposée par ce dernier consistant à agrandir le parking existant serait plus désavantageuse que celle mise en place par ses clients consistant à créer un nouveau parking.

15. Les parties sont restées sur leurs positions respectives, malgré d'autres échanges.

La procédure

16. Par citation du 11 février 2011, la Région Wallonne, représentée par le Fonctionnaire Délégué compétent, a cité Monsieur de G. de S. et Madame L. devant le tribunal de première instance de Nivelles.

17. Par acte du 21 avril 2011, Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. , intervenue volontairement, ont cité en intervention forcée la commune de Tubize.

18. Devant le premier juge, le Fonctionnaire Délégué demandait de condamner Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. , solidairement, in solidum ou l'un à défaut de l'autre :

- à remettre en leur pristin état les lieux sis à 1480 Saintes, rue de Trop 1, parcelle cadastrée ou l'ayant été 4e Division, Section A n° 119, en retirant les graviers qui ont été déversés et en étalant une nouvelle couche de terre arable afin de revenir au niveau du terrain initial, dans les 6 mois à dater de la signification du jugement à intervenir, et ce sous peine d'astreintes de 250 euro par jour de retard

- à payer les dépens de l'instance en ce compris l'indemnité de procédure ( IP liquidée à 1.200 euro ).

19. Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. demandaient à titre principal, de dire la demande principale non fondée et de condamner le Fonctionnaire Délégué à proposer une transaction dans le mois de la signification du jugement à intervenir, sous peine d'une astreinte de 100 euro par jour de retard.

A titre subsidiaire, de dire leur demande en intervention recevable et fondée et condamner la commune de Tubize à leur payer 1 euro provisionnel sur un dommage évalué, sous réserve de modification en cours d'instance , à 150.000 euro et réserver à statuer pour le surplus

20. La commune de Tubize concluait au non fondement de la demande en intervention et garantie et postulait la condamnation de Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. à l'indemnité de procédure liquidée à 5.500 euro .

21. Par son jugement du 8 juin 2012, le tribunal de première instance de Nivelles a

considéré que :

En ce qui concerne les fondements des demandes, et plus particulièrement concernant l'article 84 § 1 er du CWATUPE, le Tribunal a estimé :

« Ces travaux n'ont pas modifié sensiblement le relief de cette parcelle de terre agricole au sens de l'article 84 §1, 8° du CWATUPE mais sont bien des travaux de construction au sens de l'article 84 §1, 1 ° dudit code.

En effet, même s'ils ne sont pas aussi élaborés que lors de la construction d'une voirie publique équipée (par exemple), ces travaux présentent une ampleur certaine et incorporent au sol des matériaux durables (graviers en lieu et place de terre arable) destinés à rester en place si bien qu'il convient de les qualifier de construction au sens du CWATUPE.

La Région Wallonne est donc bien fondée à soutenir que ces travaux nécessitent à priori un permis d'urbanisme préalable ».

En ce qui concerne l'application de l'article 262.5°, a) du CWATUPE relatif aux actes et travaux dispensés de l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme, le Tribunal a décidé :

« Dans le cas d'espèce, il est incontestable que La C. d. est un bâtiment existant avant l'entrée en vigueur du plan de secteur et qu'en outre, il a fait l'objet d'un permis unique sur base de l'article 111 du CWATUPE et qu'une partie reste affectée à la résidence.

L'aménagement du parking litigieux se rapporte à ce bâtiment et à sa nouvelle affectation autorisée par le permis unique (centre de séminaires et de réception).

La séparation physique de la parcelle concernée avec la C. par une route de campagne n'empêche pas que le parking puisse être en rapport avec la nouvelle affectation de La C. d. .

Toutefois, il ne s'agit pas de chemins ni de terrasses au sens du texte légal si bien que cette dispense ne pourrait ici s'appliquer »

Concernant l'application de l'article 111 du CWATUPE, le Tribunal a estimé que :

« Les travaux paraissent régularisables et les défendeurs au principal sont fondés à revendiquer l'application de l'article 155 § 6, modifié, du CWATUPE (...).

La demande principale de remise en état initial n'est donc pas fondée et la demande en intervention et garantie en devient sans objet ».

Par conséquent, il rejeté les demandes principales et en intervention forcée et a condamné la Région Wallonne aux dépens de l'action principale liquidés pour les trois défendeurs au principal ensemble à 1.200 euro d'indemnité de procédure.

Il a condamné Monsieur Cédric de Ganges de S. , Madame A.L et la S.A La C. d. aux dépens de la demande en intervention forcée liquidés pour la commune de Tubize à 1.200 euro .

22. Relevant appel, la Région Wallonne réitère devant la cour sa demande formée devant le premier juge.

Monsieur C. de G. de S., Madame A.L et la SA La C. d. ont également interjeté appel. Ils demandent à la cour :

- la jonction des causes n° 2012/AR/2174 et 2012/AR/2609 ;

- la condamnation du Fonctionnaire Délégué à proposer une transaction et ce, dans le mois de la signification du jugement à intervenir sous peine d'une astreinte de 100 euro par jour de retard.

A titre subsidiaire, à supposer que l'article 111, al. 2 du CWATUPE doive être interprété en ce sens qu'il ne serait pas d'application dans l'hypothèse où l'extension projetée se situerait dans la même zone au plan de secteur que celle du complexe dont l'extension est projetée, ils souhaitent que la cour pose la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle:

« Interprétés en ce sens que, pour des besoins économiques ou touristiques, les bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations qui forment une unité fonctionnelle ne pourraient faire l'objet de travaux de transformation ou d'agrandissement impliquant une dérogation à l'affectation de la zone que pour autant que l'extension projetée soit située dans une zone au plan de secteur différente de celle des bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations dont l'extension serait projetée et que l'extension projetée ne se situe ni en zone naturelle, ni en zone de parcs, ni en périmètre de point de vue remarquable au plan de secteur, alors que, pour des besoins économiques ou touristiques, les bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations qui forment une unité fonctionnelle ne pourraient pas faire l'objet de travaux de transformation ou d'agrandissement impliquant une dérogation à l'affectation de la zone dans l'hypothèse où l'extension projetée serait située dans la même zone au plan de secteur que celle des bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations dont l'extension serait projetée et où l'extension projetée ne se situerait ni en zone naturelle, ni en zone de parcs, ni en périmètre de point de vue remarquable au plan de secteur, l'article 111, alinéa 2 du Code Wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, du Patrimoine et de l'Energie viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution ? ».

A titre infiniment subsidiaire, dans l'hypothèse où ils seraient condamnés à remettre les lieux en état, dire la demande en intervention recevable et fondée et de leur allouer la somme provisionnel de 1 euro et de réserver à statuer pour le surplus.

23. La commune de Tubize forme un appel incident et postule la condamnation solidaire, in solidum ou l'un à défaut de l'autre, de Monsieur de G. de S., Madame L. et la SA La C. d. à l'indemnité de procédure liquidée à 5.500 euro , le premier juge ayant estimé à tort qu'il s'agissait d'une affaire non évaluable en argent.

Discussion

Jonction

24. Les causes inscrites au rôle général sous les numéros 2012/AR/2114 et 2012/AR/2609 sont connexes puisqu'elles concernent l'appel d'un même jugement et il y a lieu d'en ordonner la jonction.

Les travaux réalisés étaient-ils légalement subordonnés à l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme ?

25. Selon l'article 84, § 1er, du CWATUPE :

« Nul ne peut, sans un permis d'urbanisme préalable écrit et exprès :

1° construire, ou utiliser un terrain pour le placement d'une ou plusieurs installations fixes ; par « construire ou placer des installations fixes », on entend le fait d'ériger un bâtiment ou un ouvrage, ou de placer une installation, même en matériaux non durables, qui est incorporé au sol, ancré à celui-ci ou dont l'appui assure la stabilité, destiné à rester en place alors même qu'il peut être démonté ou déplacé ;

(...)

8° modifier sensiblement le relief du sol ».

Les travaux litigieux consistent en l'aménagement d'un parking sur un terrain agricole.

Les travaux consistaient notamment en la création de deux bandes empierrées, sur 0,20 mètres de profondeur, d'environ 7,50 mètres de large et sur 150 mètres de long. Il s'agissait de réaliser de manière durable des allées dans un champ afin de permettre la circulation de véhicules de particuliers et leur stationnement lors de l'organisation d'événements.

L'article 84 §1er a une portée très large, il vise la quasi-totalité des travaux relatifs à un terrain ou à une construction (J. van Ypersele, B. Louveaux, Le droit de l'urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, Larcier, Bruxelles, 2006, p. 410).

Comme l'écrit D. Lagasse (Le Droit de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme, 50 ans après la loi organique, Les permis : champ d'application, Anthemis, 2013, p. 77), le texte légal retient trois critères pour la construction ou l'utilisation d'un terrain pour le placement d'une ou plusieurs installation fixes :

- le rapport au sol : il faut une incorporation dans le sol, un ancrage dans celui-ci ou un simple appui qui en assure la stabilité ;

- le rapport avec le temps : la construction ou l'installation peut n'être qu'en matériaux non durables ;

- le rapport avec l'espace : la construction ou l'installation doit être destinée à rester sur place, alors même qu'elle peut être démontée ou déplacée.

L'ouvrage peut être de faible relief, tel qu'un chemin ou un parking, des ouvrages superficiels, sans développement vertical important sont également visés.

26. Il est vrai que, selon un arrêt de la Cour de cassation du 13 décembre 1989 (Pas. 1990, I, p. 467), « il y a lieu d'entendre par 'installations fixes' tous objets qui sont établis sur le lieu où ils doivent rester mais n'y ont pas été produits » et que « le simple aménagement, sans modification sensible du relief du sol, d'un chemin empierré et d'une dalle de béton ne rentre pas dans la notion ainsi définie ». Il s'agissait, en cette affaire, d'un chemin empierré d'une longueur approximative de 95 mètres et d'une dalle de béton de 6m sur 4 m, placés en zone agricole.

La Cour de cassation a cependant opéré un revirement dans des arrêts plus récents qui assimilent des travaux de revêtement à des travaux de construction : ainsi, il a été jugé que la notion de construire ou de placer des installations fixes vise les constructions utiles à la sécurité routière et au parcage et qu'une telle construction peut comprendre le revêtement du sol. Il appartient au juge du fond d'apprécier si le revêtement du sol fait partie ou non de la construction d'une route ou d'un parking (Cass. 27 juin 2000, A.J.T. 2000-2001, 708 et Cass. 8 avril 2003, disponible sur www.cass.be, cités par J. van Ypersele et B. Louveaux, op. cit., p. 418).

Le Conseil d'Etat considère que l'aménagement du sol pour y établir un parking ou un terrain de tennis constitue une construction soumise à permis d'urbanisme (notamment, CE. Walgraef, n° 34.601, 5 avril 1990).

A propos de l'aménagement d'un revêtement pour un entrepôt, le Conseil d'Etat a estimé que l'entreposage de matériel lourd et l'usage de camions et autres matériels supposent la construction d'un revêtement empierré et a décidé que c'est à juste titre que ces travaux ont été considérés par l'autorité devant délivrer le permis comme relevant des « installations fixes et non soumises à l'obtention d'un permis » (C.E., n°50.965, 22 décembre 1994, Gryseels).

27. En l'espèce, la cour relève que les trois critères contenus dans le texte légal sont réunis :

- le rapport au sol : les graviers sont incorporés dans le sol puisqu'une couche de terre d'une vingtaine de centimètres a été ôtée pour permettre leur placement ;

- le rapport au temps : des graviers sont des matériaux durables, même s'ils ne sont pas fixes, puisqu'ils ne s'altèrent pas par l'effet du temps ;

- le rapport avec l'espace : le revêtement ainsi créé est destiné à rester en place pour permettre le parcage des véhicules.

Même si les travaux visés par les arrêts les plus récents de la Cour de cassation cités ci-dessus sont d'une ampleur plus importante que ceux ici en cause, les principes qui s'en dégagent sont applicables au cas d'espèce.

Quant à l'arrêt Grijsels cité ci-dessus, il vise une situation toute particulière, dans laquelle un entrepôt préexiste et suppose l'aménagement d'un chemin empierré pour en permettre l'accès par des camions. Cette situation n'est pas comparable à celle dans laquelle un champ situé en pleine campagne est transformé pour permettre le parcage de véhicules, fut-il occasionnel.

Il y a en l'espèce une modification de la nature du sol (par l'enlèvement de la couche superficielle de terre et son remplacement par des graviers en une couche épaisse de 20 cm environ, et ce, sur une surface relativement importante). Il y a également une modification de l'usage du lieu. Même si celle-ci n'est pas en tant que telle, soumise à permis d'urbanisme selon le droit wallon, cet élément intervient pour apprécier la portée des travaux entrepris : la jurisprudence considère que la modification du revêtement du sol aux fins de créer un parking est soumise à l'obtention d'un permis d'urbanisme.

Il n'est pas requis que des fondations soient prévues pour que l'article 84, §1er du CWATUPE s'applique.

Quoi qu'en disent les parties De G de S., c'est bien d'un parking dont il est question en l'espèce, même si son utilisation est prévue à l'occasion d'événements ponctuels.

C'est dès lors à juste titre et en conformité avec la loi, telle qu'interprétée par la doctrine et la jurisprudence majoritaire, que le premier juge a considéré que les travaux litigieux étaient soumis à l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme.

Les travaux étant visés par l'article 84,§1er, 1° du CWATUPE, il est inutile d'examiner la question de savoir s'ils ont entrainé une modification sensible du relief du sol (article 84§1er, 8°).

Les travaux sont-ils des actes et travaux de minimes importance dispensés de l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme ?

28. L'article 262, 5° du CWATUPE dispose ce qui suit :

« Les actes et travaux suivants sont dispensés du permis d'urbanisme :

(...)

5° tout aménagement réalisé en zone d'habitat, en zone d'habitat à caractère rural ou en zone d'aménagement communal concerté mise en œuvre ou se rapportant à un bâtiment existant avant l'entrée en vigueur du plan de secteur ou dûment autorisé sur la base de l'article 111 ou 112 et affectée en tout ou en partie à la résidence qui vise :

a) la création de chemins et de terrasses au sol ;

(...) ».

Les dispenses accordées par rapport au principe général (l'obligation de solliciter préalablement un permis d'urbanisme) s'interprètent de façon restrictive (J. van Ypersele et B. Louveaux, op. cit.,p.464).

Il est exact que La C. d. est un bâtiment existant avant l'entrée en vigueur du plan de secteur et qu'en outre il a fait l'objet d'un permis unique sur base de l'article 111 du CWATUPE et qu'une partie reste affectée à la résidence.

La dérogation visée est cependant inapplicable en l'espèce parce que la construction litigieuse vise à créer des emplacements de parkings ; elle ne vise pas la création d'un chemin ou d'une terrasse, comme l'a adéquatement jugé le premier juge.

29. Il résulte de ce qui précède que les actes et travaux litigieux étaient sujets à permis d'urbanisme et qu'une infraction a donc été commise.

L'infraction commise peut-elle donner lieu à l'octroi d'un permis de régularisation ?

30. Selon le Fonctionnaire Délégué, il n'est pas possible de délivrer un permis d'urbanisme couvrant les travaux litigieux car ceux-ci se situent en zone agricole, selon le plan de secteur.

D'autre part, l'appelant estime que l'article 111 alinéa 2 du CWATUPE, qui, selon les parties De G. de S., permettrait de déroger à l'affectation de la zone, n'est pas applicable en l'espèce.

L'article 111 alinéa 2 du CWATUPE prévoit ce qui suit :

« Pour des besoins économiques ou touristiques, les bâtiments et installations ou ensembles de bâtiments et installations qui forment une unité fonctionnelle, peuvent faire l'objet de travaux de transformation ou d'agrandissement impliquant une dérogation à l'affectation d'une zone contiguë, à l'exclusion des zones naturelles, des zones de parcs et des périmètres de point de vue remarquable.

(...)

La construction, l'installation ou le bâtiment tel que transformé, agrandi ou reconstruit ainsi que le module de production d'électricité ou de chaleur doivent soit respecter, soit structurer, soit recomposer les lignes de force du paysage ».

Selon la doctrine, le texte vise le cas où un immeuble existant se situe à la limite d'une autre zone qui exclut leur extension (J.van Ypersele, B. Louveaux, op. cit., p. 723).

Le premier alinéa de l'article 111 prévoit un régime de dérogation pour la transformation,

l'agrandissement ou la reconstruction dans la zone où le bâti préexiste et alors que

l'affectation existante ou future n'est pas conforme au zonage du plan de secteur.

Le deuxième alinéa de l'article 111 prévoit un régime de dérogation pour l'empiétement en

zone contiguë de transformation(s) ou d'agrandissement(s) de certains ouvrages dont

l'affectation est conforme à la zone dans laquelle ils sont établis mais dont la transformation

ou l'agrandissement s'écarte de l'affectation de la zone dans laquelle ils s'étendent (Philippe Bouillard, Commentaire systématique du nouveau CWATUP, livre I, titre V, chap. III, sect.2, sous-section 1, in CWAT - suppl. 61 (mai 2014), p.120 et p. 124).

Les parties De G. de S. font valoir à juste titre que le texte est clair et ne s'interprète pas.

Les termes « zone contiguë » visent nécessairement une zone contiguë à celle dans laquelle se situe l'immeuble existant.

L'article 111, al. 2 du CWATUPE suppose donc que l'unité fonctionnelle qui s'agrandit s'implante sur deux zones du plan de secteur, une fois l'extension réalisée.

En l'espèce, la ferme La C. d. et le parking litigieux se situent dans la même zone du plan de secteur, une zone agricole.

L'article 111 alinéa 2, tel qu'actuellement en vigueur, ne permet donc pas la dérogation à l'affectation, telle que prévue au plan de secteur.

L'élément moral de l'infraction - l'erreur invincible

31. Les parties de G. de S. estiment qu'une erreur invincible les exonère de toute responsabilité pénale en ce qui concerne la nécessité d'obtenir préalablement un permis d'urbanisme.

L'erreur invincible est celle que toute personne placée dans les mêmes circonstances aurait commise.

L'analyse des différents courriers adressés par les parties de G. de S. et parties à l'administration communale de Tubize dément cependant l'existence d'une ignorance invincible dans leur chef.

Tout d'abord, par un courrier du 23 mai 2006, l'administration communale de Tubize, répondant à leurs questions, leur a indiqué que le parking occasionnel dans un verger ou une prairie n'était subordonné à aucune autorisation tant que le verger ou la prairie en cause « ne subit aucun aménagement du type asphaltage, cailloutage, pose de blocs de béton etc. ».

Les destinataires de ce courrier devaient donc nécessairement savoir que le parking occasionnel dans un verger ou une prairie, moyennant des aménagements de type « cailloutage » était, quant à lui, soumis à un régime différent.

Par ailleurs, le courrier des parties de G. de S. du 8 octobre 2007 intitulé « plantation de pommiers, poiriers et autres espèces d'arbres » omet sciemment d'informer les autorités de la nature exacte du projet envisagé. Ces parties savent à ce moment que le projet se situe en zone agricole selon le plan de secteur de Nivelles, puisqu'ils le mentionnent expressément.

Ce n'est qu'après l'introduction, fin octobre 2007, d'une demande d'autorisation pour des travaux dits de minime importance, que via un e-mail du mois d'avril 2008, il sera incidemment question d'utiliser le « futur nouveau verger » pour « suppléer en cas de débordement de voitures ».

Les parties de G. de S. souhaitaient, à titre principal, aménager une prairie en vue d'y permettre le parking occasionnel ; dans la mesure où ils n'en ont pas informé clairement les autorités communales, se contentant de parler de « verger », d'« activités extérieures champêtres » et, de faire discrètement allusion, dans un e-mail, à une possible utilisation « pour suppléer en cas de débordements de voitures », ils n'établissent pas s'être trouvés dans l'ignorance invincible de la nécessité d'obtenir un permis d'urbanisme avant de réaliser leur projet.

Quant au revirement opéré par le Fonctionnaire Délégué en ce qui concerne le mode de réparation choisi, il a seulement pu susciter une erreur quant à la possibilité d'une régularisation des actes et travaux accomplis sans permis. Ce revirement n'implique aucune erreur invincible, dans le chef des parties de G. de S., quant à la nécessité de solliciter et d'obtenir un permis préalable aux travaux.

Il s'ensuit que l'infraction est bien établie.

Demande tendant à condamner le Fonctionnaire Délégué à proposer une transaction

32. L'article 155 § 6 du même code prévoit que :

« Lorsque les actes et travaux exécutés ou maintenus en infraction sont susceptibles de recevoir le permis d'urbanisme requis, sur la base soit de la réglementation en vigueur lors de l'accomplissement des actes et travaux, soit de la réglementation en vigueur au moment du dépôt de la demande, le cas échéant en application des articles 110 à 113 ou 127, § 3, et eu égard à la destination générale de la zone ou de son caractère architectural, le Gouvernement ou le Fonctionnaire Délégué propose, de commun accord avec le collège communal, une transaction au contrevenant ».

Les travaux n'étant pas, en l'état actuel du droit, susceptibles d'être régularisés, cette demande n'est pas fondée

Appréciation de la demande de remise des lieux en pristin état

33. L'action originaire fut introduite par le Fonctionnaire Délégué en application de l'article 157 du CWATUP, à la suite de la décision du procureur du Roi de ne pas poursuivre l'infraction urbanistique commise.

En vertu de l'article 157 du CWATUPE :

« Le Fonctionnaire Délégué ou le collège communal peut poursuivre, devant le tribunal civil:

1°] soit la remise en état des lieux ou la cessation de l'utilisation abusive;

2°]soit l'exécution d'ouvrages ou de travaux d'aménagement;

3°]soit le paiement d'une somme représentant tout ou partie de la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction.

A défaut pour le Procureur du Roi d'avoir marqué son intention de poursuivre dans les nonante jours de la demande qui lui est faite, le Fonctionnaire Délégué poursuit devant le tribunal civil l'un des modes de réparation visé à l'alinéa 1er lorsque les actes et travaux exécutés ou maintenus en infraction ne sont pas susceptibles de recevoir le permis d'urbanisme requis au sens de l'article 155, § 6, alinéa 1er.

(...).

La demande formulée par le Fonctionnaire Délégué et qui tend à la remise en état des lieux suppose donc que les travaux ne soient pas susceptibles de recevoir un permis d'urbanisme.

En vertu de l'article 155,§6, alinéa 1er du Code, c'est la règlementation en vigueur, soit au moment de l'exécution des actes et travaux, soit au moment de l'introduction de la demande de permis qu'il convient d'appliquer pour déterminer si les travaux peuvent être couverts par un permis d'urbanisme.

34. Le choix opéré par le Fonctionnaire Délégué de solliciter l'un des trois modes de réparation précité est soumis au contrôle juridictionnel.

Ce contrôle ne porte pas sur l'opportunité du mode de réparation choisi. Il porte exclusivement sur la légalité, l'impartialité et la proportionnalité.

L'interdiction faite au juge de porter atteinte au pouvoir d'appréciation du Fonctionnaire Délégué ne l'empêche pas, dans le cadre de son contrôle, d'examiner les modalités concrètes de la réparation sollicitée et d'en apprécier le caractère raisonnable et proportionné (J. van Ypersele et B. Louveaux, op. cit., p. 970 ; E. Orban de Xivry, L. Renoy, Les sanctions et les mesures de réparation, in « Le droit de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme, 50 ans après la loi organique, n°17, p.265).

Le juge peut notamment considérer que, sur base de l'ensemble des éléments qui lui sont soumis, la demande de remise en état est manifestement déraisonnable et que l'avantage de la remise en état pour le bon aménagement des lieux est sans proportion avec les inconvénients qui en résultent pour les auteurs de l'infraction.

35. La demande de remise des lieux en pristin état dans le contexte particulier de l'espèce parait disproportionnée par rapport au préjudice qui en résulterait pour les contrevenants et ce pour plusieurs motifs :

- les photographies des lieux en leur état actuel montrent que la nature a repris ses droits et que les graviers sont entièrement recouverts par la végétation ; il a 48 arbres fruitiers de part et d'autre des allées et des animaux sont présents sur les 2/3 du terrain : le Fonctionnaire Délégué n'établit pas en quoi l'enlèvement des graviers contribuerait significativement au bon aménagement de la zone agricole en cause ;

- dans un premier temps, le Fonctionnaire Délégué avait marqué son accord en ce qui concerne un mode de réparation suite à l'aménagement infractionnel des zones de parcage et des accès à celles-ci. Ainsi, il avait proposé le placement de dalles-gazon, le maintien des zones de circulation en gravier sur une largeur maximale de 2,50 mètres et l'évacuation des terres de déblais suivant la réglementation en vigueur. Quant au Collège communal, par décision du 10 juillet 2008 , il avait marqué son accord sur un mode de réparation via des aménagements impliquant le maintien des graviers. Ceci démontre que le bon aménagement des lieux ne requiert pas la disparition totale des aménagements réalisés ;

- il n'est pas sérieusement contestable que l'enlèvement des graviers placés sur deux bandes de 150 mètres de long et de 7,5 mètres de large ainsi que la remise en place des terres qui avaient été enlevées à l'emplacement des graviers généreraient un coût important pour les contrevenants (ils estiment ce coût à 150.000 euro dans le cadre de leur demande formée contre la commune de Tubize) ;

- enfin et surtout, si, en l'état actuel du droit, les actes et travaux accomplis par les parties De G. de S. ne sont pas régularisables, il n'en sera pas nécessairement de même dans un futur proche. En effet, l'article D.IV.6 du Code du 20 juillet 2016 du Développement territorial prévoit ce qui suit :« Un permis d'urbanisme ou un certificat d'urbanisme n° 2 peut être octroyé en dérogation au plan de secteur pour les constructions, les installations ou les bâtiments existants avant l'entrée en vigueur du plan de secteur ou qui ont été autorisés, dont l'affectation actuelle ou future ne correspond pas aux prescriptions du plan de secteur lorsqu'il s'agit d'actes et travaux de transformation, d'agrandissement, de reconstruction ainsi que d'une modification de destination et de la création de logement visées à l'article D.IV.4, alinéa 1er, 6° et 7°.

Les aménagements accessoires et complémentaires aux constructions, installations et bâtiments précités et isolés de ceux-ci peuvent également être autorisés. (...) ».A l'audience du 9 décembre 2016, le conseil du Fonctionnaire Délégué a exposé, sans être contredit sur ce point par les autres parties, que, lorsque cette disposition, promulguée le 20 juillet 2016, sera en vigueur, il sera peut-être possible de régulariser les travaux litigieux. Il paraît pour le moins excessif de condamner les contrevenants à remettre les lieux en pristin état alors qu'il est parfaitement possible que, dans quelques mois, ils obtiennent un permis régularisant les actes et travaux litigieux.

Il ressort de l'ensemble de ces éléments que l'avantage de la remise en état pour le bon aménagement des lieux est sans proportion avec les inconvénients qui en résulteraient pour les auteurs de l'infraction. Cette demande est manifestement déraisonnable et, partant, elle n'est pas légalement justifiée.

Il suit de ce qui précède qu'il n'est pas nécessaire, pour la solution du litige, d'interroger la cour constitutionnelle au sujet de la conformité de l'article 111 alinéa 2 du CWATUPE aux articles 10 et 11 de la Constitution.

Demande en intervention à l'encontre de la commune de Tubize

36. Celle-ci est sans objet.

Dépens

37. C'est à juste titre que le premier juge a condamné la Région Wallonne aux dépens des parties de G. de S., qu'elle avait assignées.

Les appels réciproques concernant la demande principale ne sont pas fondés. Il convient dès lors de délaisser aux parties appelantes dans le cadre de l'action principale leurs propres dépens d'appel.

Les parties de G. de S., en leur qualité de demanderesses en intervention, seront condamnées aux dépens d'appel de la commune de Tubize.

Le premier juge a estimé à tort que cette demande en intervention n'était pas évaluable en argent : il s'agit d'une demande de condamnation au paiement provisionnel de 1 euro sur un dommage évalué provisoirement à 150.000 euro .

En l'absence de demande de condamnation portant sur le montant de 150.000 euro , cité uniquement à titre d'estimation provisoire du dommage, ce montant ne peut servir de base à la détermination du montant de l'indemnité de procédure.

L'indemnité de procédure sera donc allouée à la commune de Tubize au montant de base pour une demande de condamnation au paiement de 1 euro , qui est de 180 euro .

PAR CES MOTIFS,

LA COUR, statuant contradictoirement,

Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 sur l'emploi des lan¬gues en matière judiciaire,

Joint les causes inscrites au rôle général sous les numéro 2012/AR/2174 et 2012/AR/2609.

Reçoit les appels ;

Les déclare non fondés, sauf en ce qui concerne la liquidation des dépens alloués à la commune de Tubize ;

Statuant à nouveau quant à ce, liquide à 180 euro le montant de l'indemnité de procédure revenant à la commune de Tubize, pour la procédure en première instance ;

Délaisse aux appelants, sauf la commune de Tubize, leurs propres dépens en appel ;

Condamne Monsieur C de G. de S., Madame A.L et la SA La C. d. aux dépens d'appel de la commune de Tubize, liquidés à 180 euro .

Ainsi jugé et prononcé à l'audience civile publique de la 2ème chambre de la cour d'appel de Bruxelles, le 20 janvier 2017.

Où siégeaient et étaient présents :

R. Coirbay, conseiller unique,

C. Willaumez, greffier.

C. Willaumez R. Coirbay