Jurisdiction for international bus line concessions: anchoring to domestic endpoint rather than operator seat

Die Revisionen werden zurückgewiesen.

11.1. Mit Bescheid vom 25. März 2024, Zl. 2024-0.218.939, erteilte die Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (die belangte Behörde vor den Verwaltungsgerichten) der erstmitbeteiligten Partei (mit Sitz in Wien) eine Konzession gemäß § 1 Abs. 3 Kraftfahrliniengesetz (KflG) zum Betrieb der österreichischen Teilstrecke der internationalen Kraftfahrlinie Salzburg Kiew unter näher genannten Auflagen befristet bis zum 24. März 2029. Weiters wurde gemäß § 22 Abs. 3 KflG die zweitmitbeteiligte Partei (mit Sitz in der Ukraine) „mit der Durchführung aller Kurse beauftragt“.

2Mit weiterem Bescheid vom 25. März 2024, Zl. 20240.227.783, erteilte die belangte Behörde der zweitmitbeteiligten Partei (dem sog. „Reziprokpartner“ der erstmitbeteiligten Partei) ebenfalls eine Konzession gemäß § 1 Abs. 3 KflG zum Betrieb der österreichischen Teilstrecke der internationalen Kraftfahrlinie Salzburg Kiew unter näher genannten Auflagen befristet bis zum 24. März 2029.

31.2. Gegen beide Bescheide vom 24. März 2024 erhob die Revisionswerberin, ein weiteres Kraftfahrlinienunternehmen jeweils eine Beschwerde gemäß Art. 130 Abs. 1 Z 1 BVG. Die belangte Behörde legte die Beschwerden dem Landesverwaltungsgericht Salzburg vor.

41.3. Mit dem erstangefochtenen Beschluss vom 3. Juni 2024 hat das Landesverwaltungsgericht Salzburg die Beschwerden „gemäß § 3 Abs. 2 und 3 VwGVG ... zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht Wien weitergeleitet“ und ausgesprochen, dass gegen diesen Beschluss eine Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 BVG zulässig sei.

5Begründend führte des Landesverwaltungsgericht Salzburg aus, dass es sich für die Behandlung der Beschwerden für örtlich nicht zuständig erachte, vielmehr ergebe sich aus dem normativen Zusammenhang von § 3 KflG, § 3 AVG und § 3 VwGVG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes Wien:

6Aus dem KflG lasse sich eine (örtliche) Zuständigkeitszuordnung für ein Verwaltungsgericht nicht direkt ableiten. Auch § 3 Abs. 2 VwGVG iVm § 3 AVG führe abgesehen von einem Anknüpfungspunkt im Sinne von § 3 Z 2 AVG, wonach im gegenständlichen Zusammenhang der Unternehmenssitz der (Erst)Antragstellerin herangezogen werden könnte (hier: Wien) zu keiner Zuständigkeit für das Landesverwaltungsgericht Salzburg. Der Anknüpfungstatbestand „Tätigkeitsausübung“ (§ 3 Z 2 letzter Fall AVG) sei bei der hier betroffenen Kraftfahrlinie in vier Bundesländern erfüllt (wobei auf das Bundesland Salzburg bei weitem nicht der längste Streckenabschnitt entfalle). In Ansehung der so auf Basis von § 3 Abs. 2 VwGVG nicht ableitbaren örtlichen Zuständigkeit eines Verwaltungsgerichtes sei damit gemäß § 3 Abs. 3 VwGVG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes Wien als gegeben anzunehmen gewesen.

7Zwar scheine dieser Entscheidung die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (konkret VwGH 24.4.2018, Ra 2017/03/0010, 0011) entgegenzustehen, jedoch sei angesichts der Bestimmung des § 3 Abs. 3 VwGVG eine Regelungslücke aus der Gesetzeslage nicht zu erkennen, sodass ein Lückenschluss im Wege der Anknüpfung an den Anfangspunkt der Kraftfahrlinie (in Salzburg) nicht notwendig sei. In Ansehung dieses Abweichens von dieser Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sei die ordentliche Revision zuzulassen.

81.4. Gegen diesen Beschluss richtet sich die zu Ro 2024/03/0019 protokollierte ordentliche Revision. Dazu hat die zweitmitbeteiligte Partei eine Revisionsbeantwortung eingebracht.

91.5. Mit dem zweitangefochtenen Beschluss vom 20. Juni 2024 wies das Verwaltungsgericht Wien die (an dieses weitergeleiteten) Beschwerden der Revisionswerberin gegen die Bescheide vom 25. März 2024 gemäß § 31 Abs. 1 VwGVG iVm § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG und § 3 AVG wegen seiner örtlichen Unzuständigkeit zurück. Es sprach weiters aus, dass eine Revision gegen diesen Beschluss gemäß Art. 133 Abs. 4 BVG nicht zulässig sei.

10Es begründete seine Entscheidung im Wesentlichen damit, dass sich nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (Hinweis auf VwGH 24.4.2018, Ra 2017/03/0010, 0011, und 5.9.2018, Ra 2017/03/0105, 0106) die örtliche Zuständigkeit eines Verwaltungsgerichtes für eine Beschwerde gegen die Erteilung einer Konzession für eine grenzüberschreitende Kraftfahrlinie nach dem Anfangs- bzw. Endpunkt der Kraftfahrlinie in Österreich (bei internationalen Linien könne dies nur ein Ort sein) richte.

11Für die vorliegenden Fälle, welchen internationale Kraftfahrlinien mit einem Anfangs- bzw. Endpunkt in Salzburg zugrunde lägen, sei daraus abzuleiten, dass gemäß § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG iVm § 3 AVG das Landesverwaltungsgericht Salzburg für die Behandlung von Bescheidbeschwerden örtlich zuständig sei.

121.6. Gegen diesen Beschluss richtet sich die zu Ra 2024/03/0090 protokollierte außerordentliche Revision.

132. Der Verwaltungsgerichtshof hat die beiden Revisionen wegen ihres persönlichen und sachlichen Zusammenhangs zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung in einem gemäß § 12 Abs. 2 VwGG gebildeten Senat verbunden.

3. Zum Weiterleitungsbeschluss des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg

143.1. Gemäß § 25a Abs. 3 VwGG ist gegen verfahrensleitende Beschlüsse eine abgesonderte Revision nicht zulässig. Sie können erst in der Revision gegen das die Rechtssache erledigende Erkenntnis angefochten werden.

15Nach der gemäß § 17 VwGVG für Verwaltungsgerichte sinngemäß anwendbaren Bestimmung des § 6 AVG hat das Verwaltungsgericht bei ihm eingelangte Anbringen, zu deren Behandlung es nicht zuständig ist, ohne unnötigen Aufschub auf Gefahr des Einschreiters an die zuständige Stelle weiterzuleiten oder den Einschreiter an diese zu verweisen. Für die „sinngemäße“ Anwendung des § 6 AVG im Verfahren der Verwaltungsgerichte nach dem VwGVG gilt nach der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes, dass die Weiterleitung eines Anbringens (hier: der Beschwerde) nach dieser Bestimmung nicht als verfahrensabschließender Beschluss, sondern als - wenngleich ebenfalls in Beschlussform zu treffende (§ 31 Abs. 1 VwGVG) - verfahrensleitende Anordnung im Sinne des § 31 Abs. 2 und 3 letzter Satz VwGVG zu qualifizieren ist (vgl. etwa VwGH 2.8.2018, Ra 2018/03/0072, mwN und 17.2.2015, Ra 2015/01/0022).

163.2. Im vorliegenden Fall hat das Landesverwaltungsgericht Salzburg lediglich die Beschwerden zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht Wien weitergeleitet und damit bloß einen verfahrensleitenden Beschluss gefasst. Eine darüberhinausgehende beschlussförmige Ablehnung einer (Sach)Entscheidung aus dem Grund der Unzuständigkeit hat das Landesverwaltungsgericht Salzburg nicht vorgenommen. Damit hat es vorliegend auch keinen der Rechtskraft fähigen Abspruch über seine Zuständigkeit etwa durch Zurückweisung der Beschwerden wegen Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichtes getroffen (vgl. dazu erneut VwGH 2.8.2018, Ra 2018/03/0072, mwN sowie 20.12.2023, Ko 2023/03/0002, Rn. 28, mwN, wo das Verwaltungsgericht neben der Weiterleitung der Beschwerde das Beschwerdeverfahren mit Beschluss einstellte).

17Ist ein Beschluss als bloß verfahrensleitend zu qualifizieren, ist die Revision selbst dann als unzulässig zurückzuweisen, wenn der angefochtene Beschluss nach seiner äußeren Gestaltung den Eindruck eines verfahrensabschließenden Beschlusses erweckt, insbesondere etwa einen Ausspruch im Sinn des § 25a Abs. 1 VwGG, eine (unzutreffende) Begründung für das (Nicht-)Vorliegen einer grundsätzlichen Rechtsfrage im Sinn des Art. 133 Abs. 4 BVG und die (unrichtige) Rechtsmittelbelehrung, dass eine allenfalls: außerordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof erhoben werden könne, enthält (vgl. VwGH 3.5.2018, Ra 2018/19/0020 bis 0022, mwN).

183.3. Die Revision gegen den Beschluss des Landesverwaltungsgerichts Salzburg vom 3. Juni 2024 war daher gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.

4. Zum Zurückweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichtes Wien

194.1. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht Wien die Beschwerden der Revisionswerberin ausdrücklich wegen seiner örtlicher Unzuständigkeit zurückgewiesen und damit einen mit Revision grundsätzlich bekämpfbaren (verfahrensbeendenden) Beschluss erlassen.

204.2. Nach Art. 133 Abs. 4 BVG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird. Auf Beschlüsse der Verwaltungsgerichte ist Art. 133 Abs. 4 BVG sinngemäß anzuwenden (Art. 133 Abs. 9 BVG).

Nach § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 BVG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen.

Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 BVG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 BVG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.

214.3. Die Revision begründet ihre Zulässigkeit damit, dass die einander widerstreitenden Beschlüsse der beiden Verwaltungsgerichte im vorliegenden Verfahren zeigten, dass die Frage der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes für Bescheidbeschwerden in Konzessionserteilungsverfahren betreffend internationale Kraftfahrlinien durch die bisherige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht ausreichend im Sinne einer Rechtssicherheit schaffenden Klarheit beantwortet sei.

22Damit zeigt die Revision nicht auf, dass sie von einer Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung abhinge. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes erfüllt eine uneinheitliche Rechtsprechung eines oder mehrerer Verwaltungsgerichte für sich genommen nämlich nicht den Tatbestand des Art. 133 Abs. 4 BVG, wenn es zu der betreffenden Frage eine (einheitliche) Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes gibt (vgl. VwGH 5.10.2023, Ra 2023/02/0135, mwN und 26.3.2015, Ra 2015/22/0042, 0044).

234.4. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich in seinem Erkenntnis vom 24. April 2018, Ra 2017/03/0010, 0011, eingehend mit der (sachlichen und) örtlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für Beschwerden gegen Bescheide des nach § 3 Abs. 2 KflG in Angelegenheiten grenzüberschreitender Kraftfahrlinien zuständigen Bundesministers befasst:

Dabei ist er zunächst zum Ergebnis gekommen, dass, soweit in den Verwaltungsvorschriften besondere Zuständigkeitsbestimmungen für das verwaltungsbehördliche Verfahren enthalten sind, die den subsidiär geltenden Bestimmungen in § 3 Z 1 bis 3 AVG vorgehen, auf diese auch bei der Bestimmung des nach § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG in Verbindung mit § 3 AVG zuständigen Verwaltungsgerichtes Bedacht zu nehmen ist.

Für das Kraftfahrlinienrecht ist in § 3 Abs. 1 KflG im Hinblick auf die Eigenart der Linienkonzession für den Fall einer über Bundesländergrenzen hinweggehenden Kraftfahrlinie eine besondere behördliche Zuständigkeit vorgesehen, die am Anfangs- oder Endpunkt der Kraftfahrlinie ansetzt. Unabhängig davon, wo sich der Sitz des Kraftfahrlinienunternehmers befindet, ist damit sichergestellt, dass über die Konzession für die jeweilige Kraftfahrlinie eine Behörde entscheidet, die über einen maßgeblichen örtlichen Anknüpfungspunkt verfügt, der ihr auch eine leichtere Beurteilung bestimmter für die Konzessionserteilung wesentlicher Umstände ermöglicht, so etwa die Straßeneignung oder die Gefährdung der Erfüllung der Verkehrsaufgaben durch Verkehrsunternehmen, in deren Verkehrsbereich die beantragte Linie ganz oder teilweise fällt.

Für grenzüberschreitende (internationale) Kraftfahrlinien, hinsichtlich derer die Konzession durch den Bundesminister zu erteilen ist, bedurfte es da dieser für das gesamte Bundesgebiet örtlich zuständig ist keiner Regelung der örtlichen Zuständigkeit in § 3 KflG. Im Hinblick auf die in § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG in Administrativsachen nun vorgenommene Anknüpfung an § 3 AVG ist aber eine nachträgliche Regelungslücke im Hinblick auf die örtliche Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte im Falle von Bescheidbeschwerden gegen Entscheidungen des Bundesministers bei der Erteilung von Konzessionen für grenzüberschreitende Kraftfahrlinien entstanden. § 3 KflG erweist sich gemessen an seiner eigenen Absicht und immanenten Teleologie insoweit als unvollständig, als darin zwar für Kraftfahrlinien, die Bundesländergrenzen überschreiten, Zuständigkeitsbestimmungen vorgesehen sind, die über die Verweisung in § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG und § 3 AVG auch die örtliche Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte in sachlicher Weise an den Anfangs- oder Endpunkt der Kraftfahrlinie knüpfen. Hingegen besteht für Kraftfahrlinien, die die Staatsgrenze überschreiten, keine ausdrückliche Regelung mit einer vergleichbaren Zuständigkeitsanknüpfung an den Anfangs- oder Endpunkt der Kraftfahrlinie, obgleich dies nicht zuletzt auch im Hinblick auf die zweckmäßigerweise verbunden geführten Verfahren mit „Reziprokpartnern“ aufgrund zwischenstaatlicher Vereinbarungen wertungsmäßig zu erwarten wäre. Das Gesetz bezieht damit in die Regelung der örtlichen Zuständigkeit für Linienvorhaben einen Sachverhalt (internationale Kraftfahrlinien) nicht ein, auf den gemessen an den mit der Regelung verfolgten Absichten des Gesetzgebers dieselben Wertungsgesichtspunkte zutreffen wie auf die im Gesetz geregelten Fälle (Bundesländergrenzen überschreitende Kraftfahrlinien). Da auch keine Anhaltspunkte dafür zu erkennen sind, dass diese Einbeziehung internationaler Kraftfahrlinien einer gewollten Beschränkung des Gesetzgebers widerspricht, liegen die Voraussetzungen (Hinweis auf VwGH 29.10.2015, Ro 2015/07/0019) vor, diese echte Gesetzeslücke dahingehend zu füllen, dass für internationale Kraftfahrlinien hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichtes für Bescheidbeschwerden an den Anfangs- bzw. Endpunkt der Kraftfahrlinie in Österreich (bei internationalen Linien kann dies nur ein Ort sein) anzuknüpfen ist.

24Ebenso hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 5. September 2018, Ra 2017/03/0105, 0106, ausgesprochen, dass für internationale Kraftfahrlinien hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichtes für Bescheidbeschwerden an den Anfangs- bzw. Endpunkt der Kraftfahrlinie in Österreich anzuknüpfen ist, und zur näheren Begründung auf das dargestellte Erkenntnis vom 24. April 2018, Ra 2017/03/0010, 0011, verwiesen.

254.5. Aus den vorliegenden Fällen ergibt sich nichts, was im Erkenntnis vom 24. April 2018, Ra 2017/03/0010, 0011, nicht schon berücksichtigt worden wäre. Der Verwaltungsgerichtshof sieht daher keine Veranlassung dafür, von der dargestellten Rechtsprechung abzugehen.

26Nach dieser Rechtsprechung ist dem KflG eine Regelung über die örtliche Zuständigkeit auch in Angelegenheiten grenzüberschreitender (internationaler) Kraftfahrlinien zu entnehmen, sodass die Zuständigkeitstatbestände des § 3 Abs. 2 Z 1 VwGVG iVm § 3 Z 2 AVG bzw. § 3 Abs. 3 VwGVG nicht zur Anwendung gelangen.

274.6. Der Zurückweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichtes Wien vom 20. Juni 2024 steht im Hinblick auf den inländischen Anfangspunkt der betroffenen Kraftfahrlinie in Salzburg mit der dargestellten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes im Einklang.

284.7. In der dagegen erhobenen Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinne des Art. 133 Abs. 4 BVG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Auch diese Revision war daher gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.

295. Daraus ergibt sich insgesamt, dass die Beschwerdeverfahren vom Landesverwaltungsgericht Salzburg, das an seinen bloß verfahrensleitenden Beschluss vom 3. Juni 2024 nicht gebunden ist, weiterzuführen sein werden.

Wien, am 7. Oktober 2024