Employment permit denied to Turkish national; court upholds decision citing EU free movement stillholding clause.

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Arbeitsmarktservice hat den revisionswerbenden Parteien Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit dem angefochtenen, im Instanzenzug ergangenen Bescheid wies die belangte Behörde den Antrag der erstrevisionswerbenden Partei auf Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für den Zweitrevisionswerber, einen türkischen Staatsangehören, gemäß § 4 Abs. 3 Z 1 Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG) und Art. 13 des Assoziierungsabkommens EWG - Türkei, Assoziationsratsbeschluss (ARB) 1/80 sowie Art. 41 des Zusatzprotokolls ab.

In der Begründung des angefochtenen Bescheids führte die belangte Behörde zusammengefasst aus, dass der Zweitrevisionswerber nach den Angaben im Antrag vom 12. Juni 2013 seit 2. Mai 2013 über eine bis 2. Mai 2014 gültige "Niederlassungsbewilligung - Angehöriger" gemäß § 47 Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) verfüge. Er halte sich seit 1. Mai 2013 in Österreich auf, wo seine Eltern, österreichische Staatsbürger, seit 35 Jahren lebten und beschäftigt seien. Als berufliche Tätigkeit sei "Bauhilfsarbeiter" auf einem Arbeitsplatz im Betrieb der erstrevisionswerbenden Partei mit Beschäftigungsort in L und einer Bruttoentlohnung (ohne Zulagen) von EUR 10,79 pro Stunde bei einer Arbeitszeit von 39 Wochenstunden angegeben worden.

In erster Instanz sei die Erteilung der Beschäftigungsbewilligung mit der Begründung abgelehnt worden, dass der Regionalbeirat diese nicht einhellig befürwortet habe und auch keine der sonstigen in § 4 Abs. 3 AuslBG genannten Voraussetzungen vorlägen.

Nach Wiedergabe maßgeblicher gesetzlicher Bestimmungen führte die belangte Behörde rechtlich weiter aus, dass die sogenannte "Stillhalteklausel" des Art. 13 ARB 1/80 (bzw. Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls) allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen verbiete, die bezweckten oder bewirkten, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit (bzw. der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs) durch türkische Staatsangehörige strengeren Voraussetzungen unterworfen würden, als sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des ARB 1/80 im jeweiligen Mitgliedsstaats gegolten hätten. In Österreich sei daher das Datum des Beitritts zur Europäischen Union mit 1. Jänner 1995 maßgeblich. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des EuGH dürften die Mitgliedstaaten im Sinne der Stillhalteklausel nach Inkrafttreten des ARB 1/80 erlassene günstigere Bestimmungen für türkische Staatsangehörige auch nicht mehr verschlechtern.

Dem Berufungsvorbringen, dass § 4 Abs. 3 AuslBG in der geltenden Fassung zum maßgeblichen Zeitpunkt 1. Jänner 1995 "in dieser Form" noch nicht Bestandteil des damaligen Ausländerbeschäftigungsgesetzes gewesen sei, hielt die belangte Behörde entgegen, dass ihrer Ansicht nach die seit 1. Juli 1994 in Kraft gestandene Bestimmung des § 4 Abs. 6 Z 1 AuslBG idF BGBl. Nr. 314/1994 jener in § 4 Abs. 3 Z 1 AuslBG entspreche, die der Ablehnung zugrunde gelegt worden sei. Bereits zum 1. Jänner 1995 hätten aufgrund der Vorgängerbestimmung des § 4 Abs. 6 Z 1 AuslBG (über bestehende Kontingente hinaus sowie nach Überschreitung der Landeshöchstzahlen) Beschäftigungsbewilligungen (insbesondere) nur dann erteilt werden dürfen, wenn - nach Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen der Abs. 1 und Abs. 3 - gemäß Z 1 leg. cit. die Erteilung der Beschäftigungsbewilligung durch den Regionalbeirat einhellig befürwortet worden sei. Die aktuelle Fassung des § 4 Abs. 3 Z 1 AuslBG stelle daher keine neue Beschränkung oder Bedingung für den Zugang zum Arbeitsmarkt, die durch Art. 13 ARB 1/80 und das Zusatzprotokoll untersagt wären, dar. Die einhellige Befürwortung durch den Regionalbeirat sei bereits bei Inkrafttreten des ARB 1/80 Bestandteil des § 4 AuslBG gewesen. Eine Verschlechterung könne in der dem angefochtenen Bescheid zugrunde gelegten Bestimmung daher nicht erblickt werden.

Über die dagegen erhobene Revision hat der Verwaltungsgerichtshof nach Vorlage der Verwaltungsakten erwogen:

§ 4 VwGbk-ÜG lautet (auszugsweise):

"Verwaltungsgerichtshof

§ 4. (1) Ist ein Bescheid, gegen den eine Beschwerde gemäß Art. 130 Abs. 1 lit. a B-VG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung beim Verwaltungsgerichtshof zulässig ist, vor Ablauf des 31. Dezember 2013 erlassen worden, läuft die Beschwerdefrist mit Ende des 31. Dezember 2013 noch und wurde gegen diesen Bescheid nicht bereits bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof erhoben, so kann gegen ihn vom 1. Jänner bis zum Ablauf des 12. Februar 2014 in sinngemäßer Anwendung des Art. 133 Abs. 1 Z 1 B-VG Revision beim Verwaltungsgerichtshof erhoben werden. Wurde gegen einen solchen Bescheid vor Ablauf des 31. Dezember 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof erhoben und läuft die Beschwerdefrist mit Ende des 31. Dezember 2013 noch, gilt die Beschwerde als rechtzeitig erhobene Revision gemäß Art. 133 Abs. 1 Z 1 B-VG.

...

(5) Die Revision gemäß den Abs. 1 bis 3 ist unmittelbar beim Verwaltungsgerichtshof einzubringen. Die Revision gegen den Bescheid einer unabhängigen Verwaltungsbehörde oder einer Behörde gemäß Art. 20 Abs. 2 Z 2 oder 3 B-VG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung ist unzulässig, wenn die Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht vorliegen. Eine solche Revision hat gesondert die Gründe zu enthalten, warum die Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B-VG vorliegen. Ob eine solche Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist, ist vom Verwaltungsgerichtshof zu beurteilen. Für die Behandlung der Revision gelten die Bestimmungen des Verwaltungsgerichtshofgesetzes 1985 - VwGG, BGBl. Nr. 10/1985, in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung sinngemäß mit der Maßgabe, dass statt der Ablehnung der Beschwerde gemäß § 33a VwGG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung die Revision als unzulässig zurückgewiesen werden kann. Für Revisionen gegen Bescheide anderer als der im zweiten Satz genannten Verwaltungsbehörden gelten die Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht.

..."

Im Hinblick auf die Zustellung des angefochtenen Bescheides am 31. Dezember 2013 ist bei der Behandlung der Revision nach § 4 Abs. 5 VwGbk-ÜG das VwGG in seiner bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung anzuwenden.

Die revisionswerbenden Parteien machen zusammengefasst geltend, dass durch die nun in jedem Fall vorausgesetzte einhellige Zustimmung des Regionalbeirates, die nach der Rechtslage zum 1. Jänner 1995 nur nach einem Überschreiten der Landeshöchstzahlen erforderlich gewesen sei, der Zugang zum inländischen Arbeitsmarkt für türkische Arbeitnehmer entgegen der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 und Art. 41 des Zusatzprotokolls unzulässig erschwert worden sei. Diese Revisionsausführungen sind berechtigt.

Die Bestimmung des § 4 Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG) BGBl. Nr. 218/1975 in der am 1. Jänner 1995 in Kraft gestandenen Fassung des BGBl. Nr. 314/1994 lautet:

"Beschäftigungsbewilligung

Voraussetzungen

§ 4. (1) Die Beschäftigungsbewilligung ist, soweit im folgenden nicht anderes bestimmt ist, zu erteilen, wenn die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Beschäftigung zuläßt und wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen nicht entgegenstehen.

(2) Die Beschäftigungsbewilligung für einen Lehrling ist zu erteilen, wenn die Lage auf dem Lehrstellenmarkt dies zuläßt und wichtige Gründe bezüglich der Lage und Entwicklung des übrigen Arbeitsmarktes nicht entgegenstehen.

(3) Die Beschäftigungsbewilligung darf weiters nur erteilt werden, wenn

1. der Arbeitgeber den Ausländer auf einen (Anm.: richtig: einem) Arbeitsplatz seines Betriebes beschäftigen wird, wobei eine Zurverfügungstellung des Ausländers an Dritte unbeschadet des § 6 Abs. 2 nicht als Beschäftigung im eigenen Betrieb gilt;

2. das inländische ärztliche Zeugnis oder ein gleichzuhaltendes ärztliches Zeugnis ausländischer Stellen vorliegt, sofern dies gemäß § 5 Abs. 1 vorgesehen ist;

3. das Zeugnis über eine ergänzende ärztliche Untersuchung vorliegt, sofern dies gemäß § 5 Abs. 2 vorgesehen ist;

4. die Gewähr gegeben erscheint, daß der Arbeitgeber die Lohn- und Arbeitsbedingungen einschließlich der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften einhält;

5. bei erstmaliger Beschäftigung des Ausländers im Bundesgebiet, sofern es sich nicht um einen Grenzgänger mit Wohnsitz im benachbarten Ausland handelt, die rechtsverbindliche Erklärung eines Unterkunftgebers, daß dem Ausländer eine für Inländer ortsübliche Unterkunft zu Verfügung gestellt wird, vorliegt, aus der hervorzugehen hat

a) die Größe und Ausstattung der Unterkunft, die Zahl der Mitbenützer sowie

b) das Benützungsentgelt, und der Arbeitgeber bestätigt, daß ihm keine Umstände bekannt sind, die gegen die Richtigkeit der in der Erklärung gemachten Angaben sprechen;

6. die Erklärung über die Verständigung des Betriebsrates oder der Personalvertretung von der beabsichtigten Einstellung des Ausländers vorliegt;

7. der Ausländer zum Aufenthalt in Österreich nach dem Aufenthaltsgesetz, BGBl. Nr. 466/1992, berechtigt ist, ausgenommen im Fall des Antrages auf Verlängerung einer Beschäftigungsbewilligung;

8. bei grenzüberschreitend überlassenen Arbeitskräften die Bewilligung zur grenzüberschreitenden Überlassung gemäß § 16 Abs. 4 des Arbeitskräfteüberlassungsgesetzes vorliegt;

9. die Vereinbarung über die beabsichtigte Beschäftigung (§ 2 Abs. 2) nicht auf Grund einer gemäß dem Arbeitsmarktförderungsgesetz, BGBl. Nr. 31/1969, unerlaubten Arbeitsvermittlung zustande gekommen ist und der Arbeitgeber dies wußte oder hätte wissen müssen;

10. keine wichtigen Gründe in der Person des Ausländers vorliegen, wie wiederholte Verstöße infolge Ausübung einer Beschäftigung ohne Beschäftigungsbewilligung während der letzten zwölf Monate;

11. die Beschäftigung, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, nicht bereits begonnen hat;

12. der Arbeitgeber während der letzten zwölf Monate vor der Antragseinbringung nicht trotz Ablehnung eines Antrages oder ohne einen Antrag auf Beschäftigungsbewilligung eingebracht zu haben, wiederholt Ausländer beschäftigt hat;

13. bei Vorliegen einer Maßnahme im Sinne des § 14 der Ausländer im Heimatstaat angeworben wurde;

14. bei erstmaliger Beschäftigung des Ausländers im Bundesgebiet, sofern es sich nicht um einen Grenzgänger mit Wohnsitz im benachbarten Ausland handelt, das Benützungsentgelt für die Unterkunft des Ausländers im Verhältnis zur Art der Unterkunft und damit zum Wert der Leistung in keinem auffallenden Mißverhältnis steht;

15. der Arbeitgeber nicht wiederholt seine Meldeverpflichtung hinsichtlich des Beginns (§ 26 Abs. 5 Z 1) oder der Beendigung (§ 26 Abs. 5 Z 2) der Beschäftigung eines Ausländers verletzt hat;

16. der Arbeitgeber nicht hinsichtlich dieses oder eines vergleichbaren Arbeitsplatzes innerhalb von sechs Monaten vor oder im Zuge der Antragstellung

a) die Kündigung des Arbeitsverhältnisses eines Arbeitnehmers, der das 50. Lebensjahr vollendet hat, ausgesprochen hat oder

b) die Einstellung eines für den konkreten Arbeitsplatz geeigneten Arbeitnehmers, der das 50. Lebensjahr vollendet hat, abgelehnt hat,

es sei denn, der Arbeitgeber macht glaubhaft, daß die Kündigung oder die Ablehnung der Einstellung nicht aufgrund des Alters des Arbeitnehmers erfolgt ist.

(4) Der Bundesminister für soziale Verwaltung kann durch Verordnung festlegen, daß von der Beibringung der Erklärung nach Abs. 3 Z 5 abgesehen werden kann, wenn es sich um Ausländer handelt, bei denen auf Grund der besonderen Art ihrer beruflichen Tätigkeit oder sonstiger Umstände angenommen werden kann, daß sie über für Inländer ortsübliche Unterkünfte verfügen.

(5) Soweit Kontingente (§ 12) festgesetzt sind, entfallen die Prüfung der Voraussetzungen nach Abs. 1 und die Anhörung der kollektivvertragsfähigen Körperschaften der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer gemäß § 20 Abs. 2. Soweit Landeshöchstzahlen (§§ 13 und 13a) festgesetzt sind, entfällt bis zum Erreichen von 80 vH der Landeshöchstzahl unter Anrechnung der geltenden Befreiungsscheine, Arbeitserlaubnisse, Beschäftigungsbewilligungen und Sicherungsbescheinigungen die Prüfung der Voraussetzungen nach Abs. 1.

(6) Über bestehende Kontingente (§ 12) hinaus sowie nach Überschreitung der Landeshöchstzahlen (§§ 13 und 13a) dürfen Beschäftigungsbewilligungen nur erteilt werden, wenn die Voraussetzungen der Abs. 1 und 3 vorliegen und

1. bei Kontingentüberziehung und bei Überschreitung der Landeshöchstzahl der Regionalbeirat einhellig die Erteilung der Beschäftigungsbewilligung befürwortet, oder

2. die Beschäftigung des Ausländers aus besonders wichtigen Gründen, insbesondere

a) als Schlüsselkraft zur Erhaltung von Arbeitsplätzen inländischer Arbeitnehmer, oder

b) in Betrieben, die in strukturell gefährdeten Gebieten neu gegründet wurden, oder

c) als dringender Ersatz für die Besetzung eines durch Ausscheiden eines Ausländers frei gewordenen Arbeitsplatzes, oder

d) im Bereich der Gesundheits- oder Wohlfahrtspflege erfolgen soll, oder

3. öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen die Beschäftigung des Ausländers erfordern, oder

4. die Voraussetzungen des § 18 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 4 gegeben sind.

(7) Beschäftigungsbewilligungen dürfen, soweit eine Höchstzahl für das gesamte Bundesgebiet festgesetzt ist, nur unter der zusätzlichen Voraussetzung erteilt werden, daß diese Höchstzahl nicht überschritten wird.

(8) Über Höchstzahlen gemäß § 13 hinaus kann der Bundesminister für Arbeit und Soziales bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände in Einzelfällen Beschäftigungsbewilligungen erteilen. Sonst dürfen über die Höchstzahlen gemäß § 13 hinaus Beschäftigungsbewilligungen nur erteilt werden, wenn der Bundesminister für Arbeit und Soziales dies durch Verordnung für einzelne Berufsgruppen oder Berufsarten oder für den Fall außergewöhnlicher Verhältnisse auf lokalen Arbeitsmärkten festlegt.

(9) Bei Vorliegen einer Bewilligung zur grenzüberschreitenden Überlassung gemäß § 16 Abs. 4 des Arbeitskräfteüberlassungsgesetzes entfallen die Prüfung der Voraussetzungen nach Abs. 1 und 6 und die Anhörung der kollektivvertragsfähigen Körperschaften der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, des Regionalbeirates und des Landesdirektoriums.

(10) Abs. 3 Z 4 ist hinsichtlich einer Beschäftigung im Sinne des § 2 Abs. 4 als erfüllt anzusehen, wenn die Beschäftigung keine Gefährdung der Lohn- und Arbeitsbedingungen der inländischen Arbeitnehmer mit sich bringt. Eine Gefährdung ist anzunehmen, wenn die Einkünfte des Gesellschafters, beginnend mit der Aufnahme seiner Tätigkeit, unter dem ortsüblichen Entgelt inländischer Arbeitnehmer liegen, die eine vergleichbare Tätigkeit ausüben."

Bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides lautete

§ 4 AuslBG BGBl. Nr. 218/1975 in der Fassung BGBl. I Nr. 98/2012:

"Beschäftigungsbewilligung

Voraussetzungen

§ 4. (1) Einem Arbeitgeber ist auf Antrag eine

Beschäftigungsbewilligung für den im Antrag angegebenen Ausländer zu erteilen, wenn die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Beschäftigung zulässt (Arbeitsmarktprüfung), wichtige öffentliche und gesamtwirtschaftliche Interessen nicht entgegenstehen und

1. der Ausländer über ein Aufenthaltsrecht nach dem NAG oder dem Fremdenpolizeigesetz 2005 (FPG), BGBl. I Nr. 100, verfügt, das die Ausübung einer Beschäftigung nicht ausschließt, oder seit drei Monaten zum Asylverfahren zugelassen ist und über einen faktischen Abschiebeschutz oder ein Aufenthaltsrecht gemäß den §§ 12 oder 13 AsylG 2005 verfügt oder gemäß § 46a FPG geduldet ist und zuletzt gemäß § 1 Abs. 2 lit. a vom Anwendungsbereich dieses Bundesgesetzes ausgenommen war,

2. die Gewähr gegeben erscheint, dass der Arbeitgeber die Lohn- und Arbeitsbedingungen einschließlich der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften einhält,

3. keine wichtigen Gründe in der Person des Ausländers vorliegen, wie wiederholte Verstöße infolge Ausübung einer Beschäftigung ohne Beschäftigungsbewilligung während der letzten zwölf Monate,

4. die Beschäftigung, soweit in diesem Bundesgesetz nicht anderes bestimmt ist, nicht bereits begonnen hat,

5. der Arbeitgeber während der letzten zwölf Monate vor der Antragseinbringung nicht wiederholt Ausländer entgegen den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes beschäftigt hat,

6. die Vereinbarung über die beabsichtigte Beschäftigung (§ 2 Abs. 2) nicht aufgrund einer gemäß dem Arbeitsmarktförderungsgesetz, BGBl. Nr. 31/1969, unerlaubten Arbeitsvermittlung zustande gekommen ist und der Arbeitgeber dies wusste oder hätte wissen müssen,

7. der Arbeitgeber den Ausländer auf einem Arbeitsplatz seines Betriebes beschäftigen wird, wobei eine Zurverfügungstellung des Ausländers an Dritte unbeschadet des § 6 Abs. 2 nicht als Beschäftigung im eigenen Betrieb gilt,

8. die Erklärung über die Verständigung des Betriebsrates oder der Personalvertretung von der beabsichtigten Einstellung des Ausländers vorliegt und

9. der Arbeitgeber nicht hinsichtlich des antragsgegenständlichen oder eines vergleichbaren Arbeitsplatzes innerhalb von sechs Monaten vor oder im Zuge der Antragstellung

a) einen Arbeitnehmer, der das 50. Lebensjahr vollendet hat, gekündigt hat oder

b) die Einstellung eines für den konkreten Arbeitsplatz geeigneten Arbeitnehmers, der das 50. Lebensjahr vollendet hat, abgelehnt hat,

es sei denn, er macht glaubhaft, dass die Kündigung oder die Ablehnung der Einstellung nicht aufgrund des Alters des Arbeitnehmers erfolgt ist.

(2) Einem Arbeitgeber ist auf Antrag eine Beschäftigungsbewilligung für den im Antrag angegebenen ausländischen Lehrling zu erteilen, wenn die Lage auf dem Lehrstellenmarkt dies zulässt (Arbeitsmarktprüfung), keine wichtigen Gründe hinsichtlich der Lage und Entwicklung des übrigen Arbeitsmarktes entgegenstehen und die Voraussetzungen des Abs. 1 Z 1 bis 9 vorliegen.

(3) Die Beschäftigungsbewilligung darf dem Arbeitgeber bei Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen gemäß Abs. 1 und 2 nur erteilt werden, wenn

(4) Nach Überziehung der Bundeshöchstzahl dürfen weitere Beschäftigungsbewilligungen nur mehr für Ausländer erteilt werden, die Anspruch auf Leistungen nach dem Arbeitslosenversicherungsgesetz 1977 (AlVG), BGBl. Nr. 609, haben oder aufgrund eines Bundesgesetzes, allgemein anerkannter Regeln des Völkerrechts oder sonstiger zwischenstaatlicher Vereinbarungen oder aufgrund einer Verordnung gemäß § 14 Abs. 3 zu einer Beschäftigung zuzulassen sind.

(5) Bei Vorliegen einer Bewilligung zur grenzüberschreitenden Überlassung gemäß § 16 Abs. 4 des Arbeitskräfteüberlassungsgesetzes oder gemäß § 40a Abs. 2 des Landarbeitsgesetzes 1984 entfallen die Arbeitsmarktprüfung nach Abs. 1 und die Anhörung der kollektivvertragsfähigen Körperschaften der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, des Regionalbeirates und des Landesdirektoriums (§ 20 Abs. 2 und 3).

(6) Bei der Beschäftigung eines Gesellschafters gemäß § 2 Abs. 4 gilt Abs. 1 Z 2 nur dann als erfüllt, wenn die Beschäftigung die Lohn- und Arbeitsbedingungen inländischer Arbeitnehmer nicht gefährdet. Eine Gefährdung ist anzunehmen, wenn die Einkünfte des Gesellschafters, beginnend mit der Aufnahme seiner Tätigkeit, unter dem ortsüblichen Entgelt inländischer Arbeitnehmer liegen, die eine vergleichbare Tätigkeit ausüben.

(7) Die Arbeitsmarktprüfung gemäß Abs. 1 und 2 entfällt bei

1. Familienangehörigen gemäß Abs. 3 Z 4, sofern sie bereits zwölf Monate rechtmäßig im Bundesgebiet niedergelassen sind,

2. Schülern und Studierenden (§§ 63 und 64 NAG) für eine Beschäftigung, die zehn Wochenstunden und nach Abschluss des ersten Studienabschnitts eines Diplomstudiums bzw. nach Abschluss eines Bachelor-Studiums 20 Wochenstunden nicht überschreitet,