Regional bed need assessment for nursing home recognition under § 13a Stmk. SHG

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Mit Bescheid vom 22. August 2012 hat die Steiermärkische Landesregierung den Antrag der Beschwerdeführerin auf Anerkennung eines Pflegeheimes für insgesamt 110 Betten, davon 30 Betten für psychisch erkrankte Heimbewohner, gemäß § 13a Steiermärkisches Sozialhilfegesetz - Stmk. SHG, LGBl. Nr. 29/1998, abgewiesen.

Zur Begründung führte die belangte Behörde zunächst aus, dass zur Prüfung des Bedarfs am gegenständlichen - noch zu errichtenden - Pflegeheim ein Gutachten der zuständigen Fachabteilung eingeholt worden sei. Dieses Gutachten wird im angefochtenen Bescheid zur Gänze wiedergegeben. Es endet mit folgender Zusammenfassung:

"Insgesamt stehen in Graz derzeit 1.694 bewilligte und 86 Betten für SelbstzahlerInnen in Pflegeheimen mit einer derzeitigen Auslastung von rund 96 % zur Verfügung. 70 Betten sind frei. Für 240 Betten in zukünftig drei neuen Heimen bestehen Vorverträge (gesamt: 2.020 Betten). Zusätzlich gibt es für 397 Betten Anträge für einen Anerkennungsbescheid gemäß SHG § 13a früheren Datums.

Der durchschnittliche theoretische regionale Bettenbedarf in Pflegeheimen liegt bei rd. 1.954 Betten.

Wie im Gutachten bereits ausführlich dargelegt, liegt die aktuelle stationäre Betreuungsquote der über 75-Jährigen in Graz mit 8,6 % weit unter dem Steiermarkschnitt von rd. 10,7 % (2008: rd. 9 %). Von einem erhöhten regionalen Bedarf kann also nicht ausgegangen werden, da in einer Stadt unterschiedliche Pflegemodelle (mehr Ärzte, mobile Dienste) zur Verfügung stehen.

Berücksichtigt man die aktuelle Zahl an freien Betten, dass 222 Personen aus anderen Bezirken (Graz-Umgebung, Weiz) zugewandert sind, wo mittlerweile Pflegeheime errichtet wurden, und dass insbesondere aus kleinräumiger Sicht derzeit freie Kapazitäten zur Verfügung stehen, so kann abschließend festgehalten werden, dass zum jetzigen Zeitpunkt und beruhend auf den derzeit zur Verfügung stehenden Informationen aus quantitativer Sicht für den beantragten Standort kein Bedarf an Betten gegeben ist."

Dieses Gutachten wurde von der belangten Behörde im Rahmen der Beweiswürdigung als schlüssig und nachvollziehbar bezeichnet.

Weiter führte die belangte Behörde aus, die Anerkennung einer Pflegeeinrichtung gemäß § 13a Stmk. SHG - die Voraussetzung für die Verrechnung von Kosten für dort betreute Personen sei - erfordere, dass es sich um ein nach dem Steiermärkischen Pflegeheimgesetz genehmigtes Heim handle. Um eine Planungssicherheit zu gewährleisten, sei es üblich, schon vor Genehmigung der Einrichtung nach dem Steiermärkischen Pflegeheimgesetz bzw. bereits vor Baubeginn um die Anerkennung gemäß § 13a Stmk. SHG anzusuchen. Dies sei auch vorliegend der Fall.

Der Bedarf für das gegenständliche Pflegeheim in Graz sei anhand der bereits vorhandenen stationären Einrichtungen zu messen. Dabei seien auch die 240 Betten in Heimen, für die nach dem Gutachten bereits "Vorverträge" bestünden, zu berücksichtigen. Darunter seien noch in Bau befindliche Einrichtungen zu verstehen, die nach den Übergangsbestimmungen zur Novelle LGBl. Nr. 21/2007 als gemäß § 13a Stmk. SHG anerkannt gälten.

Hauptzielgruppe für die Unterbringung in stationären Einrichtungen seien Personen, die zumindest Pflegegeld der Stufe 4 bezögen. Daraus ergebe sich ein Basisbedarf an Betten, die jedenfalls zur Verfügung stehen müssten. Zu beachten sei allerdings, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch die Pflegekosten für Personen mit Pflegestufe 1 bis 3 zu übernehmen seien. Es sei daher wissenschaftlich anerkannt, den erforderlichen Bettenbedarf aus der stationären Betreuungsquote (laut Gutachten: 8,6 %) der über 75-jährigen Grazer (laut Gutachten 19.982 Personen) zu ermitteln. Dieser Wert berücksichtige die tatsächlich in Pflegeheimen zu betreuenden Personen, unabhängig von der Pflegestufe.

Wie aus dem Gutachten hervorgehe, hätten im Dezember 2011 in Graz 4.322 Personen Pflegegeld der Stufe 4 oder höher bezogen. Da in der Steiermark etwa 35 % dieser Zielgruppe in stationären Einrichtungen untergebracht seien, errechne sich daraus der "Basisbedarf" von 1.513 Betten. Dem stünden 1.694 Betten in bereits anerkannten Pflegeheimen und 86 von "Selbstzahlern" in Anspruch genommene Betten sowie 240 Betten in bereits anerkannten, aber noch in Bau befindlichen Einrichtungen, insgesamt somit 2.020 Betten, gegenüber. Gehe man von der stationären Betreuungsquote der über 75-Jährigen aus, ergebe sich nach dem Gutachten ein Bedarf von 2.635 Betten. Gemessen am theoretischen durchschnittlichen Bedarf von 1.954 Betten bedeute dies, dass unter Berücksichtigung der geringen stationären Betreuungsquote der über 75-Jährigen in Graz von 8,6 % kein erhöhter regionaler Bedarf bestehe. Zu berücksichtigen sei auch, dass derzeit 70 Betten in Pflegeheimen frei seien. Ausgehend von den 2.020 zu berücksichtigenden Betten bestehe in Graz unter Bezug auf den durchschnittlichen theoretischen regionalen Bettenbedarf von

1.954 Betten ein Überhang von 66 Betten. Weiters sei zu berücksichtigen, dass 222 Menschen aus anderen Bezirken, in denen nunmehr Pflegeheime errichtet worden seien, in Graz untergebracht seien und es Anträge für 397 weitere Betten gebe, welche dem gegenständlichen Antrag zeitlich vorgingen.

Zu den Einwendungen der beschwerdeführenden Partei sei auszuführen, dass bei der Beurteilung nach § 13a Stmk. SHG der Bedarf im Zeitpunkt der Entscheidung heranzuziehen sei. Diese Norm lasse es nicht zu, auf den Zeitpunkt des Betriebes des gegenständlichen - noch nicht errichteten - Heimes abzustellen.

Die von der beschwerdeführenden Partei ins Treffen geführte, im Jahr 2009 erstellte Bedarfsprognose für das Jahr 2020, die für die Stadt Graz auf einen zusätzlichen Bedarf von 913 Betten komme, sei nur als grober Orientierungswert mit allgemeinem Charakter anzusehen und berücksichtige überdies nicht die bereits gemäß § 13a Stmk. SHG anerkannten Einrichtungen, die tatsächlich noch nicht in Betrieb seien.

Zusammenfassend ergebe sich, dass für das Vorhaben kein Bedarf gemäß § 13a Stmk. SHG bestehe.

Über die gegen diesen Bescheid gerichtete - vom Verfassungsgerichtshof nach Ablehnung ihrer Behandlung mit Beschluss vom 22. November 2012, B 1228/12 u.a. Zlen. abgetretene -

Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof nach Aktenvorlage und Erstattung einer Gegenschrift durch die belangte Behörde erwogen:

§ 13a Steiermärkisches Sozialhilfegesetz - Stmk. SHG, LGBl. Nr. 29/1998 in der Fassung LGBl. Nr. 21/2007, hat (auszugsweise) folgenden Wortlaut:

"Anerkennung stationärer Einrichtungen

(1) Die Landesregierung hat stationäre Einrichtungen auf Antrag bescheidmäßig anzuerkennen, sofern ein Bedarf besteht und diese geeignet sind. Die Anerkennung kann erforderlichenfalls unter Vorschreibung von Bedingungen oder Auflagen oder zeitlich befristet erteilt werden.

(2) Ein Bedarf gemäß Abs. 1 ist gegeben, wenn unter Bedachtnahme auf die örtlichen und regionalen Bedürfnisse eine Nachfrage nach stationären Einrichtungen besteht und diese Nachfrage nicht durch bestehende Einrichtungen abgedeckt werden kann.

(3) Geeignet sind stationäre Einrichtungen, die über eine Bewilligung nach dem Steiermärkischen Pflegeheimgesetz (mit Ausnahme von Pflegeplätzen gemäß § 16 Steiermärkisches Pflegeheimgesetz 2003, LGBl. Nr. 77/2003 in der jeweils gültigen Fassung) oder über eine Bewilligung nach anderen gesetzlichen Bestimmungen für stationäre Einrichtungen (z.B. dem Steiermärkischen Krankenanstaltengesetz) verfügen und die in der Verordnung gemäß Abs. 5 festgelegten Voraussetzungen erfüllen.

..."

Die beschwerdeführende Partei bringt vor, dass das von der belangten Behörde eingeholte Gutachten und der darauf aufbauende angefochtene Bescheid nicht nachvollziehbar seien. Der Bettenbedarf werde auf drei verschiedene Arten mit unterschiedlichen Ergebnissen zwischen 1.513 und 2.635 berechnet. Die belangte Behörde bezeichne die Berechnung des Bedarfs nach der stationären Betreuungsquote der über 75-Jährigen als wissenschaftlich anerkannte Methode und führe aus, dass sich der Bedarf nach dieser Methode mit 2.635 Betten errechne. Da derzeit lediglich 2.020 Betten bewilligt seien, sei die Verneinung des Bedarfs nicht nachvollziehbar. Die belangte Behörde habe sich zur Begründung des angefochtenen Bescheides auch auf den durchschnittlichen theoretischen regionalen Bettenbedarf von

1.954 Betten gestützt. Diese Zahl stamme aus der Zusammenfassung des Gutachtens, werde im Gutachten jedoch nicht erläutert. Die Heranziehung eines derartigen Durchschnittswertes für alle Regionen sei nicht zulässig. Es sei vielmehr auf den konkreten Bedarf in Graz abzustellen. Weiters sei entgegen der Ansicht der belangten Behörde nicht auf den Bedarf im Entscheidungszeitpunkt, sondern auf den Bedarf im Zeitpunkt der in naher Zukunft liegenden Eröffnung der beantragten Einrichtung abzustellen. § 13a Stmk. SHG stehe einer derartigen Auslegung nicht entgegen.

Dazu ist Folgendes auszuführen:

Die Amtssachverständige hat ihrem Gutachten verschiedene statistische Daten betreffend Graz bzw. die Steiermark zu Grunde gelegt (Bevölkerungszahl, Anzahl und relativer Anteil der über 75- Jährigen bzw. über 80-Jährigen, Anzahl der bestehenden Betten in Pflegeheimen, Anzahl der Betten in bereits anerkannten aber noch nicht errichteten Heimen, Alter und Herkunft der Bewohner, ...). Diese Daten werden von der beschwerdeführenden Partei nicht bestritten.

Im Gutachten führt die Amtssachverständige aus, dass im Zuge der quantitativen Bedarfsschätzung Richtwerte zur Anwendung kämen, aus denen sich ergebe, für wie viele Menschen einer Gesamtheit das Anbot stationärer Einrichtungen benötigt werde. Im Gutachten werden dazu drei Werte genannt:

Zunächst der "Basisbedarf" von 35 % der 4.322 in Graz wohnhaften Personen, die zumindest ein Pflegegeld der Stufe 4 beziehen. Dieser "Basisbedarf" errechnet sich mit 1.513 Betten.

Weiters wird ein in Oberösterreich angewandter Richtwert von 20,3 Pflegeplätzen je 100 Einwohner im Alter von 80 Jahren und darüber angeführt. Dieser Richtwert ergibt für die Stadt Graz einen Bedarf von 2.635 Betten. Dazu wird im Gutachten ausgeführt, dass Vergleiche mit anderen Ländern auf Grund unterschiedlicher Qualitätsansprüche und Pflegemodelle problematisch und nur mit hohem Aufwand anzustellen seien. In der Folge wird im Gutachten auf diesen Wert nicht mehr Bezug genommen.

Als dritte Möglichkeit der Bedarfsberechnung wird von der Sachverständigen die Berechnung anhand der stationären Betreuungsquote der über 75-Jährigen genannt. Diese Berechnungsmethode wird von der belangten Behörde als wissenschaftlich anerkannte und aussagekräftige Vorgangsweise für die Erhebung des tatsächlichen Bedarfs bezeichnet. Ausgehend von der unstrittig feststehenden Anzahl der über 75-Jährigen in Graz von 19.982 und der Quote von 8,6 % an stationär betreuten Personen aus dieser Gruppe ergibt sich daraus ein Bedarf von 1.718 Betten. Die Sachverständige hat in ihrem Gutachten hier jedoch - offenbar irrtümlich - neuerlich den sich aus der oberösterreichischen Berechnungsmethode ergebenden Wert von 2.635 Betten eingesetzt.

Ausgehend von einem aktuellen Bedarf von 1.718 Betten, der sich tatsächlich aus der - auch nach dem Beschwerdevorbringen heranzuziehenden - Betreuungsquote der über 75-jährigen Grazer Bevölkerung ergibt, ist die Ansicht der belangten Behörde, dass im Zeitpunkt ihrer Entscheidung kein Bedarf an der gegenständlichen Einrichtung bestand, nicht als rechtswidrig zu erkennen.

Die belangte Behörde hat im angefochtenen Bescheid auch auf den von der Sachverständigen in der Zusammenfassung ihres Gutachtens angeführten "durchschnittlichen theoretischen regionalen Bettenbedarf" von 1.954 Betten Bezug genommen. Selbst wenn man der belangten Behörde unterstellte, sie habe jedenfalls einen Bedarf in dieser Höhe angenommen, wird die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Bescheid nicht in Rechten verletzt, beträgt die Anzahl der bereits gemäß § 13a Stmk. SHG anerkannten Betten in Graz doch unstrittig 2.020.

Der beschwerdeführenden Partei ist zuzustimmen, dass bei der Bedarfsbeurteilung gemäß § 13a Stmk. SHG der zukünftig absehbare Bedarf ebenso zu berücksichtigen ist wie jene Einrichtungen, die diesen Bedarf in absehbarer Zukunft decken werden. Im Ergebnis ging auch die belangte Behörde von einer derartigen Auslegung aus, indem sie zwar bereits genehmigte, aber noch in Bau befindliche Einrichtungen als zur Abdeckung des Bedarfs geeignet ansah.

Im Übrigen bringt die beschwerdeführende Partei jedoch weder konkret vor, wann ihre Einrichtung voraussichtlich in Betrieb genommen wird, noch aus welchen Gründen in diesem Zeitpunkt ein Bedarf gegeben sein wird. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass nach dem Gutachten die Anzahl der über 75-jährigen Grazer Einwohner bis zum Jahr 2015 lediglich auf 20.501, somit um 2,6 % steigen wird.

Auf die von der beschwerdeführenden Partei neuerlich ins Treffen geführte Bedarfsprognose des Landes aus dem Jahr 2009 ist die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid ausreichend eingegangen. Die Beschwerde zeigt nicht auf, inwiefern sich aus dieser Prognose für die hier gegenständliche Bedarfsprüfung ein anderes Ergebnis ergeben könnte.

Aus all diesen Gründen war die Beschwerde gemäß § 42 Abs. 1 VwGG in der gemäß § 79 Abs. 11 letzter Satz leg. cit. anzuwendenden Fassung vor der Novellierung durch das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz 2013, BGBl. I Nr. 33, als unbegründet abzuweisen.

Ein Ausspruch über den Aufwandersatz hatte zu entfallen, weil die obsiegende belangte Behörde keinen Aufwandersatz verzeichnet hat.

Wien, am 30. Jänner 2014