Lack of standing to challenge administrative authorization of municipal pension determination under private-law service contract

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Land Oberösterreich Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

1. Mit an den Sanitätsausschuss des Sanitätsgemeindeverbandes

W gestelltem Antrag vom 23. Dezember 2010 begehrte der Beschwerdeführer aus gesundheitlichen Gründen die vorübergehende Pensionierung von seiner gemeindeärztlichen Tätigkeit gemäß § 29 des Oberösterreichischen Gemeindesanitätsdienstgesetzes (Oö. GSDG). In der Verbandsversammlung des Sanitätsgemeindeverbandes vom 30. Mai 2011 traf dieser, gestützt auf zwei eingeholte amtsärztliche Stellungnahmen, die Feststellung, dass die Voraussetzungen für den Anspruch auf vorübergehende Pension erfüllt seien. Diesen Beschluss legte sie gemäß § 31 Oö. GSDG zur aufsichtsbehördlichen Genehmigung der Oö. Landesregierung vor.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 10. Juni 2011 versagte die Oö. Landesregierung als Aufsichtsbehörde die Genehmigung der Feststellung der Verbandsversammlung wegen Gesetzwidrigkeit gemäß § 31 Abs. 3 lit. a des Oö. GSDG.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde. Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie primär die kostenpflichtige Zurückweisung (in eventu die Abweisung) der Beschwerde beantragt.

2.1.1. Gemäß Art. 131 Abs. 1 Z. 1 B-VG kann gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit Beschwerde erheben, wer nach Erschöpfung des Instanzenzuges durch diesen Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet, wobei die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde nach der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zumindest die Möglichkeit voraussetzt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid im Rahmen des geltend gemachten Beschwerdepunktes in einem gesetzlich normierten subjektiven Recht verletzt wurde (vgl. z.B. den hg. Beschluss vom 2. September 2008, Zl. 2007/10/0077, mwN.).

2.1.2. Art. 119a B-VG lautet (auszugsweise):

"Artikel 119a. (1) Der Bund und das Land üben das Aufsichtsrecht über die Gemeinde dahin aus, dass diese bei Besorgung des eigenen Wirkungsbereiches die Gesetze und Verordnungen nicht verletzt, insbesondere ihren Wirkungsbereich nicht überschreitet und die ihr gesetzlich obliegenden Aufgaben erfüllt.

…

(8) Einzelne von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu treffende Maßnahmen, durch die auch überörtliche Interessen in besonderem Maß berührt werden, insbesondere solche von besonderer finanzieller Bedeutung, können durch die zuständige Gesetzgebung (Abs. 3) an eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde gebunden werden. Als Grund für die Versagung der Genehmigung darf nur ein Tatbestand vorgesehen werden, der die Bevorzugung überörtlicher Interessen eindeutig rechtfertigt.

(9) Die Gemeinde hat im aufsichtsbehördlichen Verfahren Parteistellung; sie ist berechtigt, gegen die Aufsichtsbehörde vor dem Verwaltungsgerichtshof (Art. 131 und 132) und vor dem Verfassungsgerichtshof (Art. 144) Beschwerde zu führen.

(10) Die Bestimmungen dieses Artikels sind auf die Aufsicht über Gemeindeverbände, soweit diese Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde besorgen, entsprechend anzuwenden."

2.1.3.1. Die wesentlichen Bestimmungen des Landesgesetzes über den Sanitätsdienst in den Gemeinden des Landes Oberösterreich mit Ausnahme der Städte mit eigenem Statut (Oö. Gemeindesanitätsdienstgesetz 2006 - Oö. GSDG), LGBl. Nr. 72/2006, lauten (auszugsweise):

"2. ABSCHNITT

ÜBERGANGS- UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN

§ 5

Übergangsbestimmung

(1) Das Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrecht sowie die Bestimmungen betreffend das Pflegegeld von Personen, die zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieses Landesgesetzes zum Gemeindearzt bestellt sind oder eine Pension auf Grund des Oö. Gemeindesanitätsdienstgesetzes, LGBl. Nr. 29/1978, in der Fassung LGBl. Nr. 84/2002 beziehen sowie die Bestimmungen betreffend sonstiger nach dem 2. Abschnitt des Oö. Gemeindesanitätsdienstgesetzes, LGBl. Nr. 29/1978, in der Fassung LGBl. Nr. 84/2002 Anspruchsberechtigter sowie die zum Vollzug der vorgenannten Bestimmungen erforderlichen Pflichten der Gemeinde, des Gemeindeverbands und der Landesregierung richten sich nach dem Oö. Gemeindesanitätsdienstgesetz, LGBl. Nr. 29/1978, in der Fassung LGBl. Nr. 84/2002 mit der Maßgabe, dass

...

2. nach dem § 21 Abs. 2 folgender Abs. 2a eingefügt wird: ‚(2a) Abs. 2 ist anzuwenden, wenn der Gemeindearzt im Rahmen einer Gruppenpraxis im Sinn des § 52a Ärztegesetz 1998, BGBl I Nr. 169/1998, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 24/2005, nur einen Ordinationsteil an einen anderen Arzt für Allgemeinmedizin weitergibt.',

..."

2.1.3.2. Die im Beschwerdefall maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzes vom 3. April 1978 über den Gemeindesanitätsdienst in den Gemeinden des Landes Oberösterreich mit Ausnahme der Städte mit eigenem Statut (Oö. Gemeindesanitätsdienstgesetz), LGBl. Nr. 29/1978, idF. LGBl. Nr. 84/2002 (im Folgenden: Oö. GSDG 1978), lauten (auszugsweise):

"II. Hauptstück

Dienstverhältnis des Gemeindearztes mit der Gemeinde bzw. dem Sanitätsgemeindeverband

1. Abschnitt

Beginn des Dienstverhältnisses

…

§ 12

Dienstvertrag

(1) Das Dienstverhältnis zwischen der Gemeinde bzw. dem Sanitätsgemeindeverband und dem Gemeindearzt wird durch Dienstvertrag begründet, zu dessen Abschluß auf Seite der Gemeinde bzw. des Sanitätsgemeindeverbandes der Gemeinderat bzw. der Sanitätsausschuß zuständig ist.

…

(3) Der Dienstvertrag hat insbesondere folgendes zu enthalten:

…

7. Hinweise auf die Bestimmungen dieses Gesetzes über:

…

d) den monatlichen Pensionsbeitrag

e) die Pensionsleistungen und die für diese

maßgebenden Anspruchsvoraussetzungen

…

§ 13

Genehmigung des Dienstvertrages

(1) Der Dienstvertrag bedarf zu seiner Rechtswirksamkeit der Genehmigung der Landesregierung.

(2) Der Dienstvertrag ist binnen zwei Wochen nach seinem Abschluss samt den Bewerbungsunterlagen (§ 11 Abs. 3) dem Amt der Landesregierung vorzulegen. Wenn der Vertrag gegen gesetzliche Vorschriften verstößt, ist die Genehmigung innerhalb von zwei Monaten nach der Vorlage schriftlich zu versagen. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn innerhalb der genannten Frist keine Untersagung zugestellt wird oder vorher die Landesregierung schriftlich mitteilt, dass eine Untersagung nicht beabsichtigt ist.

…

§ 22

Anwartschaft auf Pensionsleistung

Mit dem Wirksamwerden des Dienstvertrages erwirbt der Gemeindearzt Anwartschaft auf Pensionsleistung für sich und seine

Angehörigen.

…

§ 24

Auflösung des Dienstverhältnisses

(1) Das Dienstverhältnis eines Gemeindearztes endet:

…

d) mit der Geltendmachung des Anspruchs auf Pension

(§ 31 Abs. 1) unter der Voraussetzung, daß der Anspruch gemäß § 31 Abs. 2 und 3 festgestellt wurde;

…

III. Hauptstück

Pensionsleistungen

1. Abschnitt

§ 29

Anspruch auf vorübergehende Pension

(1) Ein Gemeindearzt, der die letzten zehn Jahre ohne

Unterbrechung vertraglich als Gemeindearzt in Oberösterreich tätig

war, und die vorgeschriebenen Pensionsbeiträge eingezahlt hat, hat

Anspruch auf vorübergehende Pension, wenn er

a) durch eine länger als ein Jahr andauernde

Krankheit, wobei Unterbrechungen der Krankheit bis zu insgesamt 40

Tagen nicht als Unterbrechung zu werten sind oder,

b) durch ein körperliches oder geistiges Gebrechen

gehindert ist, die gemeindeärztliche Tätigkeit auszuüben, sich jedoch seine Wiederherstellung voraussehen läßt.

…

§ 31

Geltendmachung des Anspruches auf Pension

(1) Der Gemeindearzt, der den Anspruch auf vorübergehende oder dauernde Pension geltend machen will, hat dies durch schriftlichen Antrag bei der Gemeinde bzw. beim Sanitätsgemeindeverband zu erklären. Im Antrag kann auch ein späterer Zeitpunkt als der Zeitpunkt des Einlangens des Antrages bei der Gemeinde bzw. beim Sanitätsgemeindeverband als für den Beginn als maßgebend angeführt werden.

(2) Der Gemeinderat bzw. der Sanitätsausschuß hat festzustellen, ob die Voraussetzungen des § 29 bzw. des § 30 erfüllt sind, bejahendenfalls, in welcher Höhe und ab welchem Zeitpunkt die Pension gebührt.

(3) Die Feststellung des Gemeinderates bzw. des Sanitätsausschusses bedarf der Genehmigung der Landesregierung. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die Landesregierung nicht innerhalb von zwei Monaten

a) die Genehmigung wegen Gesetzwidrigkeit schriftlich

versagt oder

b) weitere ärztliche Untersuchungen (§ 35) verlangt. …".

2.1.3.3. In der Beilage zum kurzschriftlichen Bericht des o. ö. Landtages (Beilage Nr. 258/1977, XXI. Gesetzgebungsperiode, Verf(Präs) - 25/50 - 1977) zur Stammfassung des Oö. GSDG 1978 wird folgendes (auszugsweise) ausgeführt:

"…

5. Zum geltenden Recht hat der VfGH im Erk. Slg. 2920/1955 festgestellt, daß das Dienstverhältnis des Gemeindearztes zur Gemeinde in Oberösterreich - trotz nicht ganz eindeutiger Formulierung - durch Dienstvertrag begründet wird, daß für Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis das Arbeitsgericht zuständig ist und daß auch die 'Pension' eine privatrechtliche Leistung ist. Diese privatrechtliche Konstruktion hat sich in Oberösterreich bewährt; sie soll daher im vorliegenden Entwurf, ungeachtet dessen, daß in den Ländern Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Steiermark und Tirol das Dienstverhältnis des Gemeindearztes ein öffentlich rechtliches ist, beibehalten werden.

6. Insgesamt sieht der Gesetzesentwurf folgende wesentliche Neuerungen vor:

…

e) Klarstellung des privatrechtlichen Charakters des Dienstverhältnisses des Gemeindearztes

…

II. Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen

Zum I. Hauptstück (Allgemeine Bestimmungen):

…

Zu § 24:

Die Auflösungsgründe entsprechen dem privatrechtlichen Charakter, des Dienstverhältnisses. Abs. 1 lit. d berücksichtigt, daß wie im bisherigen Recht keine zwangsweise Pensionierung bei Erreichen einer bestimmten Altersgrenze vorgesehen ist, sondern der Gemeindearzt den Zeitpunkt der Beendigung seines Dienstverhältnisses aus Altersgründen selbst bestimmt. Es wird also grundsätzlich auf den Zeitpunkt abgestellt, in dem die Erklärung gemäß § 31 Abs. 1 der Gemeinde schriftlich zugeht, bzw. einen späteren Zeitpunkt, den der Arzt in seiner Erklärung angibt. Bedingung muß sein, daß der Gemeinderat mit Genehmigung der Landesregierung die Erfüllung der Anspruchsvoraussetzungen festgestellt hat.

…

Zu § 29:

Die Bestimmungen über die vorübergehende Pension entsprechen denen des geltenden Gemeindeärzte-Pensionsgesetzes (besonders § 3 des Gesetzes LG.uVBl. Nr. 155/1920) über den zeitlichen Ruhestand.

…

Zu § 31:

Der Gemeindearzt erwirbt den Anspruch auf vorübergehende oder dauernde Pension nicht ex lege, sondern nur mit seiner schriftlichen Geltendmachung; auf die Erläuterungen zu § 24 Abs. 1 lit. d ist zu verweisen.

Der Anspruch ist nicht wie nach dem geltenden Gemeindeärzte-Pensionsgesetz (§ 1 Abs. 3 des Gesetzes LGuVBL Nr. 41/1923) bei der Landesregierung geltend zu machen, sondern bei der Gemeinde (beim Verband).

Die Feststellung des Pensionsanspruchs durch den Gemeinderat (Sanitätsausschuß) ist Bedingung dafür, daß die Geltendmachung des Pensionsanspruchs wirksam wird. Die Genehmigung durch die Landesregierung wird im Sinne des Art. 119a Abs. 8 B-VG vorgesehen.

…".

2.2. Die Beschwerde ist unzulässig.

2.2.1. Gemäß § 34 Abs. 1 VwGG sind Beschwerden, denen der Mangel der Berechtigung zur Erhebung der Beschwerde entgegensteht, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen.

2.2.2. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes und des Verfassungsgerichtshofes ist das durch einen Dienstvertrag gemäß Oö. GSDG 1978 begründete Dienstverhältnis eines Gemeindearztes in Oberösterreich ein privatrechtliches (vgl. erstmals den hg. Beschluss vom 11. April 1934, Slg. 17.936 A, sowie den hg. Beschluss vom 2. Dezember 1954, Zl. 2586/53; vgl. zum Ganzen auch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 13. Dezember 1955, VfSlg Nr. 2920, und das Urteil des Obersten Gerichtshofes vom 2. Juli 1957, 4 Ob 45/57). Die aus diesem Dienstverhältnis aus der Anwartschaft (§ 22 Oö. GSDG 1978) entspringenden Ansprüche auf Pensionsleistung sind, wie nicht zuletzt die unter Pkt. 2.1.3.3. wiedergegebenen Gesetzesmaterialien zeigen, ebenfalls privatrechtliche Ansprüche, über die im Streitfall die Gerichte zu entscheiden haben (vgl. in diesem Zusammenhang schon das auf den Beschwerdefall übertragbare hg. Erkenntnis vom 19. März 1963, Zl. 1301/62, 1652/62, sowie das bereits erwähnte Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg Nr. 2920).

2.2.3. Im Lichte der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes und der Materialien zum Oö. GSDG 1978, welche auf diese Judikatur Bezug nehmen, ist davon auszugehen, dass die Feststellung der Verbandsversammlung als eine dem Privatrecht zuzurechnende Willensäußerung zu qualifizieren ist. Die Versagung der Genehmigung der Feststellung der Verbandsversammlung durch die Landesregierung ergeht nur im Innenverhältnis des Sanitätsgemeindeverbandes (bzw. der Gemeinde) und der Landesregierung als Aufsichtsbehörde. Sie ist nicht geeignet, die privatrechtlichen Ansprüche des Beschwerdeführers gegen den Sanitätsgemeindeverband zu minimieren und greift der Entscheidung durch das zuständige Gericht über die zivilrechtliche Verpflichtung des Sanitätsgemeindeverbandes auf Vornahme einer Feststellung nach § 31 Abs. 2 und 3 Oö. GSDG 1978 bzw. über das Bestehen von Pensionsansprüchen nicht vor (vgl. auch in diesem Zusammenhang den bereits erwähnten hg. Beschluss vom 2. Dezember 1954, Zl. 2586/53). In einem solchen zivilgerichtlichen Verfahren hätte der Sanitätsgemeindeverband, der einen aufsichtsbehördlichen Bescheid, welcher die beantragte Genehmigung gemäß § 31 Abs. 3 leg. cit. versagt hat, unangefochten lässt, diese fehlende Zustimmung "zu vertreten" (ähnlich wie dies im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Ansehung der fehlenden Zustimmung einer zustimmungsberechtigten Behörde für die bei einer Bescheiderlassung federführende Behörde gilt; vgl. hiezu etwa das hg. Erkenntnis vom 14. Jänner 1985, Zl. 84/12/0058 = VwSlg Nr. 11638/A).

2.2.4.1. Der Gesetzgeber darf gemäß Art. 119a Abs. 8 B-VG einzelne von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu treffende Maßnahmen von einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde abhängig machen, wenn durch die Maßnahme auch überörtliche Interessen im besonderen Maß berührt werden. Dem Genehmigungsvorbehalt des Art. 119a Abs. 8 B-VG können nicht nur hoheitliche, sondern insbesondere auch privatwirtschaftliche Maßnahmen unterworfen werden.

2.2.4.2. Der Vertragspartner der Gemeinde hat im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren keine Parteistellung, da die Genehmigung der Feststellung der Verbandsversammlung des Sanitätsgemeindeverbandes lediglich das Rechtsverhältnis zwischen dem Sanitätsgemeindeverband und der Aufsichtsbehörde aufgrund einer bloßen Innenbindung betrifft. Die Nichterteilung der Genehmigung berührt den Vertragspartner der Gemeinde nur faktisch, nicht aber in seinen rechtlich geschützten Interessen (vgl. in diesem Zusammenhang das hg. Erkenntnis vom 18. November 1975, VwSlg. 8928 A).

2.2.4.3. Da auch das Oö. GSDG 1978 dem Beschwerdeführer kein subjektiv öffentliches Recht im aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahren einräumt, kann der Beschwerdeführer nach den bisherigen Ausführungen für dieses Verfahren keine Parteistellung ableiten. Mangels Parteistellung kommt ihm somit auch keine Beschwerdelegitimation zur Erhebung einer Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art 131 Abs. 1 Z. 1 B-VG zu.

2.3. Aus diesen Erwägungen war die Beschwerde gemäß § 34 Abs. 1 VwGG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung - vorliegendenfalls in einem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Senat - mit Beschluss zurückzuweisen.

2.4. Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff, insbesondere § 51, VwGG iVm. der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 19. Dezember 2012