Disability pass companion entry: procedural duty to assess actual fall risk and care needs

Der angefochtene Bescheid wird im Umfang der Abweisung des Antrags auf Eintragung der Zusatzeintragung "Der Inhaber des Passes bedarf einer Begleitperson" wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer gehört dem Kreis der begünstigten Behinderten mit einem Gesamtgrad der Behinderung von 70 % an.

In seinem formularmäßigen Antrag vom 9. Juni 2010 auf Ausstellung eines Behindertenpasses hatte der Beschwerdeführer unter der Rubrik "Sollte die Aktenlage die Vornahme von Zusatzeintragungen rechtfertigen, beantrage ich die Aufnahme der entsprechenden Zusatzeintragungen in den Behindertenpass. Insbesondere:" folgende Eintragung vorgenommen: "eingeschr. Mobilität; Glutenbel.; Laktosebel."

Mit Bescheid vom 8. September 2010 wies das Bundessozialamt den Antrag des Beschwerdeführers betreffend die Zusatzeintragungen "Begleitperson erforderlich; Krankendiätverpflegung gemäß § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich" in den Behindertenpass gemäß §§ 42 und 45 des Bundesbehindertengesetzes, BGBl. Nr. 283/1990 (BBG), ab.

Der Beschwerdeführer habe die Vornahme der Zusatzeintragungen "Krankendiätverpflegung wegen Lacotse- und Glutenunverträglichkeit; Begleitperson erforderlich" beantragt. Dem von der Erstbehörde eingeholten Sachverständigengutachten vom 29. Juli 2010 sei zu entnehmen, dass weder eine Glutenunverträglichkeit noch eine Lactoseintoleranz belegt sei. Auch rechtfertige das Krankheitsbild des Beschwerdeführers keine Begleitperson.

Mit dem nun angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 31. Mai 2011, der als Rechtsgrundlage "§ 42 Abs. 1 und § 43 Abs. 1 des Bundesbehindertengesetzes, BBG, BGBl. Nr. 283/1990, § 35 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes 1988, EStG 1988, BGBl. Nr. 400/1988, § 2 der Verordnung des Bundesministers für Finanzen über außergewöhnliche Belastungen, VO 303/1996, in Verbindung mit § 66 Abs. 4 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991, AVG, BGBl. Nr. 51/1991, in der jeweils geltenden Fassung" nennt, wurde der Berufung des Beschwerdeführers teilweise stattgegeben und der Erstbescheid insofern abgeändert, als "eine Gesundheitsschädigung gemäß § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich VO 303/1996" vorliege; im Übrigen (hinsichtlich des Antrags auf Zusatzeintragung "Begleitperson erforderlich" wurde die Berufung abgewiesen.

Die belangte Behörde habe, so die Bescheidbegründung, ein Gutachten einer Sachverständigen für Innere Medizin eingeholt. In diesem Gutachten vom 25. Jänner 2011 werde Folgendes festgestellt:

"Status (auszugsweise):

Voll orientiert, guter Allgemein- und Ernährungszustand, Größe: 186 cm, Gewicht: 110 kg. RR 140/80, Puls 70, rhythmisch.

Herz: Laute, reine, rhythmische Herzaktion, 276 Systolikum in der Axilla.

Wirbelsäule: Gesamte Wirbelsäule druckschmerzhaft und endlagig eingeschränkt.

Obere Extremitäten: in allen Gelenken freie Beweglichkeit, beidseits fester und vollständiger Faustschluss, keine Muskelatrophien.

Untere Extremitäten: in allen Gelenken frei beweglich, Kniegelenke bandstabil, keine Schwellung, kein Erguss. Oberflächliche Varizen, leichte Ödeme beidseits, Fußpulse allseits gut tastbar. Gangbild: Langsam mit 2 Krücken als Gehhilfe.

Lfd.

Nr.

Art der Gesundheitsschädigung

Position in den Richtsätzen

Grad der Behinderung

1. Zustand nach Mitralklappenbioprothese undTrikuspidalklappenrekonstruktion Oberer Rahmensatz, da grenzwertige Pumpfunktion; Hypertonie und Vorhofflimmern mit inkludiert.

40 vH

2. Sick Sinus Syndrom Oberer Rahmensatz, da symptomatisch.

30 vH

3. Abnützungserscheinungen beider Kniegelenke Unterer Rahmensatz, da nur endlagige Einschränkung der Funktion.

20 vH

4. Degenerative Wirbelsäulenveränderungen Oberer Rahmensatz, da in allen Abschnitten funktionelle Einschränkungen.

30 vH

5. Zustand nach Prostataentfernung Fixer Richtsatzwert.

30 vH

Daraus ergibt sich betreffend Zusatzeintragung gemäß § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich VO 303/1996:

D3 kann nicht anerkannt werden, weil keine Funktionsbeeinträchtigung des Verdauungssystems vorliegt; es wurden keine rezenten Befunde vorgelegt

Daraus ergibt sich betreffend Zusatzeintragung 'Der Inhaber des Passes bedarf einer Begleitperson':

Es liegen keine multifaktoriellen Defizite vor, welche eine Begleitperson erforderlich machen. Ein subjektives 'Unsicherheitsgefühl' und ein nicht schrittmacherpflichtiges Sick Sinus Syndrom sind nicht begründend für eine Begleitperson.

Stellungnahme

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde nach Vorlage der Akten des Verwaltungsverfahrens und Erstattung einer Gegenschrift durch die belangte Behörde - der Beschwerdeführer hat dazu eine Stellungnahme erstattet - erwogen:

1.1. Wie dargestellt, wurde mit dem erstinstanzlichen Bescheid ein Antrag des Beschwerdeführers auf Vornahme der Zusatzeintragungen "Begleitperson erforderlich;

Krankendiätverpflegung gemäß § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich VO 303/1996", abgewiesen. Die belangte Behörde hat mit dem angefochtenen Bescheid der dagegen vom Beschwerdeführer erhobenen Berufung hinsichtlich der Vornahme der Zusatzeintragung nach § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich der VO 303/1996 stattgegeben und die Berufung lediglich hinsichtlich der Vornahme der Zusatzeintragung betreffend Begleitperson abgewiesen.

1.2. "Sache" des Berufungsverfahrens bildet jene Angelegenheit, die den Inhalt des Spruchs des mit Berufung angefochtenen Bescheids der Erstinstanz (hier: des Bundessozialamtes) gebildet hat (vgl. die in Hengstschläger/Leeb, AVG, § 66, Rz 59 angeführte Judikatur). Auf Grund dieser Beschränkung der Sache des Berufungsverfahrens war die belangte Behörde als Berufungsbehörde nicht befugt, über von der Erstinstanz nicht behandelte Anträge abzusprechen. Ebensowenig durfte sie ein zusätzliches Begehren zum Gegenstand ihrer Entscheidung machen, das über den in erster Instanz gestellten und entschiedenen Antrag hinausginge (vgl. die in Hengstschläger/Leeb, AVG, § 66, unter Rz 60 zitierte Judikatur).

1.3. Vor dem dargestellten Hintergrund geht das Beschwerdevorbringen, soweit es auf die angeblich verweigerte Vornahme weiterer Zusatzeintragungen (betreffend Glutenunverträglichkeit und Metallimplantat) zielt, fehl.

Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Beschwerde bei verständiger Würdigung ihres Gesamtinhalts sich nicht gegen die mit dem angefochtenen Bescheid in teilweiser Stattgebung der Berufung erfolgte Vornahme der Zusatzeintragung "eine Gesundheitsschädigung gemäß § 2 Abs. 1 dritter Teilstrich der Verordnung BGBl. Nr. 303/1996 liegt vor" - deren Eintragung der Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren unter Hinweis auf seine Glutenunverträglichkeit und Laktoseintoleranz erreichen wollte - wendet.

1.4. Im Beschwerdeverfahren ist daher allein auf die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Verweigerung der Zusatzeintragung "Der Inhaber des Passes bedarf einer Begleitperson" einzugehen.

2.1. Gemäß § 42 Abs. 1 des Bundesbehindertengesetzes, BGBl. Nr. 283/1990 idF BGBl. I Nr. 150/2002 (BBG), hat der Behindertenpass den Vor- und Familiennamen, das Geburtsdatum, eine allfällige Versicherungsnummer, den Wohnort und einen festgestellten Grad der Behinderung oder der Minderung der Erwerbsfähigkeit zu enthalten und ist mit einem Lichtbild auszustatten. Zusätzliche Eintragungen, die dem Nachweis von Rechten und Vergünstigungen dienen, sind auf Antrag des behinderten Menschen zulässig. Die Eintragung ist vom Bundesamt für Soziales und Behindertenwesen vorzunehmen.

Gemäß § 47 BBG ist der Bundesminister für (nunmehr) Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz ermächtigt, mit Verordnung die näheren Bestimmungen über den nach § 40 auszustellenden Behindertenpass und damit verbundene Berechtigungen festzusetzen.

2.2. Gemäß § 1 Abs. 2 der aufgrund der §§ 42, 47 BBG erlassenen Verordnung über die Ausstellung von Behindertenpässen, BGBl. Nr. 86/1991, ist auf Antrag des behinderten Menschen in den Behindertenpass jedenfalls einzutragen:

"1. die Art der Behinderung, etwa daß der Inhaber/die Inhaberin des Passes

a) gehbehindert oder überwiegend auf den Gebrauch eines Rollstuhles angewiesen ist;

3.1. Der Beschwerdeführer hatte bereits in seiner Stellungnahme vom 6. September 2010 zur von der Erstbehörde angekündigten Abweisung des Antrags auf Vornahme der Zusatzeintragung "bedarf einer Begleitperson" geltend gemacht, sein Spitalsaufenthalt vom 5. Mai bis 26. Mai 2009 sei notwendig geworden, weil er zu Hause - allein wohnend - unglücklich gestürzt sei. Bei diesem Spitalsaufenthalt hätte keine genaue Ursache für seine zum Sturz führenden gesundheitlichen Störungen gefunden werden können, es sei jedoch eindeutig "Sturzgefahr" diagnostiziert und eine 24 Stunden Betreuung empfohlen worden. Eine solche 24 Stunden Betreuung habe er auch seit 1. Juli 2009. Tatsächlich kämen bei ihm von Zeit zu Zeit immer wieder Bewusstseinsstörungen mit anschließendem Sturz vor. Er werde deshalb von seinen Betreuerinnen nicht nur bei Bankwegen, sondern auch zur physikalischen Therapie begleitet. Wegen dieser Störungen habe er auch das Autofahren, das ihm zu riskant erschienen sei, aufgegeben. Zudem habe er eine empfohlene und auch schon seitens der PVA bewilligte Rehabilitation nach Knieoperationen aufgeschoben und zuletzt nicht angetreten, weil er immer noch an nicht stabilisierbaren Unregelmäßigen beim Kreislauf leide.

3.2. In der gegen den Erstbescheid erhobenen Berufung machte der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, seine Darlegungen in seiner Stellungnahme vom 6. September 2010 seien unberücksichtigt geblieben; bei seiner Erstuntersuchung durch den Sachverständigen am 29. Juli 2010 sei nicht einmal ein Stichprobentest über seine Gehfähigkeit erfolgt. Unrichtig sei die Feststellung des Sachverständigen, er sei zu dieser Untersuchung ohne Begleiter gekommen; vielmehr habe seine Betreuerin vor dem Ordinationsraum Platz genommen und seine Krücken aufbewahrt.

4.1. Im Berufungsverfahren veranlasste die belangte Behörde die Einholung eines Sachverständigengutachtens einer Fachärztin für Innere Medizin.

In diesem Gutachten wird unter anderem Folgendes ausgeführt:

"SA: verwitwet, lebt mit einer 24 Stunden Betreuung in einem Haushalt, bezieht Pflegestufe 2, seit 1992 in Pension, davor als kaufm. Angestellter tätig gewesen.

Anamnese siehe VGA.

Herr Dr. S. betritt mit einer Betreuungsperson und zwei

Krücken das Untersuchungszimmer.

'Vom Herzen geht es mir mittelprächtig, ich bekomme alle 2 Monate ein Holter EKG, ich stehe sozusagen an der Kippe zu einem Schrittmacher. Es gibt Perioden, da sind meine Blutdruckwerte viel zu hoch. Mein größtes Problem ist die Sturzgefahr, ich fürchte mich davor und die Ärzte haben noch keinen Grund für diese Stürze gefunden. Die Luft wird auch weniger, ich kann meine Übungen nicht mehr machen. Mein Befinden ist auch vom Luftdruck abhängig.'

Zur geltend gemachten Zusatzeintragung betreffend Begleitperson werden im Gutachten die oben (Seiten 2 bis 3) wiedergegebenen Ausführungen getätigt.

4.2. Der Beschwerdeführer wandte dagegen im Rahmen des ihm eingeräumten Parteiengehörs in seiner Stellungnahme vom 18. April 2011 im Wesentlichen Folgendes ein:

Die von der Sachverständigen getroffenen Feststellungen bezögen sich nicht auf seine tatsächliche Situation. Er habe nicht bloß angegeben, sich beim Gehen sehr unsicher zu fühlen, sondern auch darauf hingewiesen, dass dies auf tatsächlich erfolgte Stürze zurückzuführen sei. Der erste Sturz, der seine seit seiner Herzoperation bestehende Unsicherheitsgefühle bestätigte, habe im April 2009 in seiner Wohnung stattgefunden. Wegen dieses Sturzes und der dadurch verursachten Verletzungen sei er im Mai 2009 stationär im Krankenhaus behandelt worden, wo aber keine Ursache für den Sturz gefunden worden sei. Der "letzte analoge Sturz" habe am 3. März 2011 in seiner Wohnung stattgefunden. Seine Betreuerin habe Erste Hilfe geleistet und die erlittene Blutung (über der rechten Augenbraue) gestoppt. Der Sturz sei insofern abgemildert worden, als er mit dem Kopf auf einen Teppich gefallen sei. Würde ihm die Notwendigkeit einer Begleitung aberkannt, wären die unmittelbaren Sturzfolgen, etwa bei Sturz auf Asphalt, viel gravierender. Hinzu kämen die aus einem Sturz auf der Straße resultierenden Gefahren einer Beraubung, wenn er allein wäre.

Nicht nachvollziehbar sei die Aussage der Gutachterin, die Sturzgefahr im Alltag sei geringer als im Spital; seiner Auffassung nach sei es umgekehrt.

Der Beschwerdeführer legte dazu eine seitens der Fachärztin für Innere Medizin Dr. G. am 16. März 2011 ausgestellte "Bestätigung - Nachweis des ständigen Betreuungs- und Pflegebedarfs - 24 Stundenpflege" vor, in der u.a. Folgendes ausgeführt wird:

"Diagnosen: st.p. MKE 2007; Hypertonie; paroxipmale SVT's, Vfli. sehr labiler Kreislaufzustand, phasenweise Schwindelzustände mit Stürzen, Belastungs-, teils auch Ruhe-Dypnoe. …

Aus meiner Sicht ist wegen der angeführten chronischen Erkrankung oder Behinderung eine laufende Verfügbarkeit oder Anwesenheit einer Betreuungsperson erforderlich.

Begründung: