Fire police orders for retroactive high-rise safety upgrades: statutory "may" provision construed as mandatory obligation

I. zu Recht erkannt:

Die Beschwerden der Erstbeschwerdeführerin werden als unbegründet abgewiesen.

II. den Beschluss gefasst:

Die Beschwerden des Zweitbeschwerdeführers werden zurückgewiesen.

Die Beschwerdeführer haben der Landeshauptstadt Graz zu gleichen Teilen Aufwendungen in der Höhe von EUR 610,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

1. Die Erstbeschwerdeführerin war im Zeitpunkt der Erlassung der angefochtenen Bescheide Miteigentümerin einer Liegenschaft in Graz, auf der sich drei Gebäude mit neun Geschoßen über Niveau und einem Kellergeschoß befinden. Mit den Miteigentumsanteilen der Erstbeschwerdeführerin war Wohnungseigentum an einer Wohnung in einem dieser Gebäude verbunden.

Unstrittig ist, dass mit Schreiben des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz vom 27. Februar 2009 für die verfahrensgegenständlichen drei Hochhäuser eine Feuerbeschau anberaumt wurde, zu der die Mit- und Wohnungseigentümer geladen wurden. Unstrittig ist weiters, dass in diesen Gebäuden keine Trockensteigleitungen vorhanden sind, weiters keine Druckknopfbrandmeldeanlage bzw. Alarmsirene; die Türen zwischen Erdgeschoß und Keller besitzen keine brandschutztechnische Qualifikation, ebensowenig die Wohnungseingangstüren.

Auf der Grundlage der Ergebnisse der Feuerbeschau ergingen an die Eigentümer der Gebäude mit Bescheiden des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz jeweils vom 26. Mai 2009 gemäß § 7 Abs. 3a, § 11 Abs. 3 und § 26 Abs. 1 Feuerpolizeigesetz (FPG) Aufträge zur Behebung im einzelnen angeführter Mängel und zur Errichtung bzw. Überprüfung von Brandmelde- und Alarmeinrichtungen sowie Löschanlagen, wobei jeweils Fristen zur Erfüllung festgelegt wurden. Die erstinstanzliche Behörde führte (zusammengefasst) aus, die erteilten Aufträge seien im Sinne der Brandsicherheit und somit zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bewohner. Die Erstbeschwerdeführerin erhob dagegen Berufung.

Mit den angefochtenen Bescheiden hat die belangte Behörde jeweils die Berufung der Erstbeschwerdeführerin gegen die vorangeführten Bescheide abgewiesen und von Amts wegen zwei näher bezeichnete Aufträge ersatzlos behoben.

In der Begründung führte die belangte Behörde nach Wiedergabe der maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen (soweit für das vorliegende Beschwerdeverfahren von Bedeutung) aus, die feuerpolizeilichen Aufträge seien - sofern sie nicht von Amts wegen behoben worden seien - rechtens ergangen: Nach § 7 Abs. 3a Z. 1 FPG könne die Installation einer Trockensteigleitung vorgeschrieben werden, wenn keine vorhanden sei. Eine Einschränkung auf den Stand der Technik zum Zeitpunkt der Erteilung der Benützungsbewilligung sei dem Gesetz für diese Fallkonstellation nicht zu entnehmen. Die Anwendbarkeit dieser Einschränkung setze voraus, dass eine Trockensteigleitung überhaupt vorhanden, aber nicht mehr funktionstüchtig sei. Die Erstbeschwerdeführerin unterliege daher einem Rechtsirrtum, wenn sie vermeine, dass in diesem Fall keine Trockensteigleitung vorgeschrieben werden könne. Der Auftrag sei daher zu Recht ergangen, was auch hinsichtlich der Aufträge betreffend die Einrichtung einer Druckknopfbrandmeldeanlage bzw. einer Alarmsirene, die hinsichtlich ihrer Rechtsgrundlage demselben Muster folgten, gelte (Hinweis auf § 7 Abs. 3a Z. 2 FPG). Da festgestellt worden sei, dass die Türen zwischen Erdgeschoß und Keller keine brandschutztechnische Qualifikation besäßen, d.h. Brandschutztüren dort nicht vorhanden seien, könne der Einbau solcher Türen auf der Grundlage des § 7 Abs. 3a Z. 4 FPG rechtens verlangt werden, und zwar von Türen, die dem aktuellen Stand der Brandschutztechnik entsprächen. Nicht anders verhalte es sich mit dem Auftrag, dass die Wohnungseingangstüren als Brandschutztüren auszubilden seien, wobei diesbezüglich auf § 7 Abs. 3a Z. 5 FPG verwiesen werde. Auch der Auftrag zur Wartung der vorhandenen Feuerlöscher sei gesetzeskonform. Dies lasse sich daraus schließen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit einräume, ein Hochhaus mit tragbaren Feuerlöschern ausstatten zu lassen (§ 7 Abs. 3a Z. 3 FPG), wenn keine solchen vorhanden seien, was argumento a maiore ad minus die Auftragsbefugnis einschließe, vorhandene Feuerlöscher überprüfen zu lassen. Teleologische Gesichtspunkte (effektiver Brandschutz) unterstützten dieses Ergebnis, weil die Sinnhaftigkeit einer solchen Maßnahme selbsterklärend und daher einleuchtend sei.

Zum Vorbringen, die erstinstanzlichen Bescheide seien zu Unrecht an die (nunmehrigen) Eigentümer der Gebäude gerichtet worden (Anmerkung: nach dem Berufungsvorbringen sei eine näher genannte Wohnbaugesellschaft im Zeitpunkt der Erteilung der Bau- bzw. Benützungsbewilligung Liegenschaftseigentümerin und damit Partei in den zugrundeliegenden Verfahren gewesen), sei auszuführen, dass sich dies aus dem klaren systematischen Zusammenhang zwischen Abs. 3 und Abs. 3a des § 7 FPG ergebe (Hinweis auf näher angeführte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes). Es sei weiters im FPG keine Einschränkung der Verpflichtungen für den Fall der Rechtsnachfolge vorgesehen. Die Eigentümer der Gebäude, somit auch die Erstbeschwerdeführerin, seien daher zu Recht als Adressaten der Aufträge herangezogen worden.

Dem Vorbringen der Erstbeschwerdeführerin, die Vorschreibung von Maßnahmen nach § 7 Abs. 3a FPG liege im Ermessen der Behörde, welches nicht gesetzesgemäß geübt worden sei, sei Folgendes zu entgegnen:

Vor dem Hintergrund der Feststellung von gravierenden brandschutztechnischen Mängeln (gemessen an den in § 7 Abs. 3a Z. 1 bis 5 FPG erwähnten brandschutztechnischen Einrichtungen und Maßnahmen) in einem Gebäude, das als Hochhaus gemäß § 4 Z. 33 Stmk. BauG vom Gesetzgeber als "besonders brandgefährdete bauliche Anlage" (so wörtlich § 9 Abs. 6 lit. f FPG) präsumiert werde, sei von einer Verdichtung der "Kann-Bestimmung" zu einer "Muss-Bestimmung" auszugehen. Ein Ermessensspielraum sei im vorliegenden Fall nicht ersichtlich.

2. Gegen diesen Bescheid erhoben die Beschwerdeführer zunächst Beschwerden an den Verfassungsgerichtshof, der mit gleichlautenden Beschlüssen vom 23. Juni 2010, B 834/10-3,

B 828/10-3 und B 827/10-3, ihre Behandlung ablehnte und sie dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG zur Entscheidung abtrat.

In der Begründung führte der Verfassungsgerichtshof gleichlautend aus, das Vorbringen der Beschwerdeführer lasse die behaupteten Rechtsverletzungen, aber auch die Verletzung eines anderen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes oder die Verletzung in einem sonstigen Recht wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes als so wenig wahrscheinlich erkennen, dass es keine hinreichende Aussicht auf Erfolg habe. Der offensichtlich fehlerhafte Verweis in § 9 Abs. 6 lit. f Stmk. FeuerpolizeiG 1985 auf § 4 Z. 33 Stmk. BauG (Definition des Begriffes "Geschoß") statt auf § 4 Z. 36 Stmk. BauG (Definition des Begriffes "Hochhaus") ändere nichts an der ausreichenden Bestimmtheit im Sinne des Art. 18 B-VG der erstgenannten Regelung. Die Sache sei auch nicht von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes ausgeschlossen. Demgemäß sei beschlossen worden, von einer Behandlung der - nicht auf das Vorliegen sämtlicher Prozessvoraussetzungen hin geprüften - Beschwerden abzusehen.

In ihren, für den Fall der Abtretung an den Verwaltungsgerichtshof bereits ausgeführten Beschwerden machen die Beschwerdeführer Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in einer Gegenschrift für alle Beschwerdeverfahren die Abweisung der Beschwerden der Erstbeschwerdeführerin als unbegründet und (erkennbar) die Zurückweisung der Beschwerden des Zweitbeschwerdeführers als unzulässig beantragt.

3. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Beschwerdeverfahren wegen des persönlichen, sachlichen und rechtlichen Zusammenhanges zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden und hat hierüber erwogen:

3.1. Im vorliegenden Fall ist das Stmk. FeuerpolizeiG, LGBl. Nr. 49/1985 idF LGBl. Nr. 6/2008 und der Kundmachung LGBl. Nr. 111/2008 (in der Folge kurz: FPG), anzuwenden.

§ 7 Abs. 1 bis 3a FPG lautet:

(1) Die Behörde hat dem Eigentümer bzw. Verfügungsberechtigten bei einer Bewilligung einer baulichen Anlage gemäß § 29 des Steiermärkischen Baugesetzes die Bereitstellung oder Errichtung von geeigneten Brandmelde- und Alarmeinrichtungen, Löschanlagen, Löschmitteln sowie Löschwasserbezugsstellen, soferne die vorhandenen öffentlichen Löschwasserbezugsstellen nicht ausreichend sind, mit Bescheid aufzutragen, wenn dies wegen der Lage, der Beschaffenheit oder des Verwendungszweckes der baulichen Anlage im Interesse der Brandsicherheit erforderlich ist.

(2) Die Brandmelde- und Alarmeinrichtungen, Löschanlagen, Löschmittel und Löschwasserbezugsstellen nach Abs. 1 müssen dem Stand der Technik entsprechen.

(3) Bei bestehenden baulichen Anlagen hat die Behörde dem Eigentümer bzw. Verfügungsberechtigten die Bereitstellung oder Errichtung von geeigneten Brandmelde- und Alarmeinrichtungen, Löschanlagen, Löschmitteln und Löschwasserbezugsstellen mit schriftlichem Bescheid aufzutragen, wenn dies offenkundig wegen der besonderen Beschaffenheit oder des besonderen Verwendungszweckes der baulichen Anlage, unter Bedachtnahme auf die baulichen Gegebenheiten, im Interesse der Brandsicherheit erforderlich und wirtschaftlich zumutbar ist.

(3a) Abs. 3 ist auf bestehende Hochhäuser nicht anzuwenden, soweit hinsichtlich ihrer der Benützungsbewilligung zugrunde gelegten und weiterer vor Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 6/2008 installierten technischen Brandschutzeinrichtungen die Funktionstüchtigkeit gewährleistet ist. Die Behörde kann über die in Hochhäusern zum genannten Zeitpunkt vorhandenen Sicherheitsvorkehrungen hinaus nach Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 6/2008 nachstehende Einrichtungen, soweit nicht ohnehin vorhanden, zusätzlich vorschreiben:

3.2. Zur Beschwerdelegitimation:

Die Erstbeschwerdeführerin bringt vor, zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung Miteigentümerin der Liegenschaft mit den darauf befindlichen Häusern zu sein, auf die sich die feuerpolizeilichen Aufträge beziehen. Sie habe allerdings mit Notariatsakt vom 19. Mai 2010 dem Zweitbeschwerdeführer ihre Miteigentumsanteile ins Eigentum übergeben, wobei die Eigentumseinverleibung zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung grundbücherlich noch nicht durchgeführt worden sei. Gleichzeitig sei sie auf Grund des angeführten Notariatsaktes Wohnungsgebrauchsberechtigte an den genannten vertragsgegenständlichen Liegenschaftsanteilen, somit an der gesamten Wohnung. Sie stütze ihre Beschwerdelegitimation daher auf den aktuellen Grundbuchsstand sowie auf das ihr mit Notariatsakt eingeräumte Wohnungsgebrauchsrecht, die Beschwerdelegitimation des Zweitbeschwerdeführers werde auf den bereits schuldrechtlich vollzogenen Eigentumsübergang auf Grund des angeführten Notariatsaktes gestützt.

Die belangte Behörde vertritt in ihrer Gegenschrift die Ansicht, die Beschwerde des Zweitbeschwerdeführers sei unzulässig. Er sei "definitiv kein Miteigentümer". Auf Grund eines Übergabsvertrages entstehe auch kein außerbücherliches Eigentum. Als Adressat von Aufträgen nach § 7 Abs. 3a FPG kämen nur die Eigentümer bzw. die Miteigentümer in Frage. Die Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes zu § 7 Abs. 3 FPG bzw. § 103 Stmk. BauG, der Vorgängerregelung des § 7 Abs. 3a FPG, gelte auch im Bereich des § 7 Abs. 3a FPG (Hinweis auf den hg. Beschluss vom 24. Oktober 2006, Zl. 2006/06/0165, und die hg. Erkenntnisse vom 26. Mai 2008, Zl. 2006/06/0279 und Zl. 2006/06/0281). Der Zweitbeschwerdeführer habe daher in den vorliegenden Verfahren keine subjektiven Rechte und folglich auch keine Parteistellung. Die angefochtenen feuerpolizeilichen Aufträge seien aus diesem Grund auch nicht an ihn adressiert gewesen.

Den verfahrensgegenständlichen feuerpolizeilichen Verfahren wurden nach Ausweis der vorliegenden Verwaltungsakten alle Mit- und Wohnungseigentümer der Liegenschaft laut Grundbuchsstand, darunter auch die Erstbeschwerdeführerin, beigezogen. Diese Mit- und Wohnungseigentümer waren auch Adressaten der erstinstanzlichen Bescheide. In ihrer Berufung machte die Erstbeschwerdeführerin, vertreten durch den Zweitbeschwerdeführer, im gegebenen Zusammenhang (nur) geltend, die "Wohnungskäufer" (gemeint: die nunmehrigen Miteigentümer) seien nicht Partei des Verfahrens zur Erteilung der Baubewilligung und der Benützungsbewilligung gewesen und hätten auch diese Bescheide nie erhalten.

Nach dem Beschwerdevorbringen sei der Zweitbeschwerdeführer bei Beschwerdeerhebung auf Grund eines nach Erlassung der angefochtenen Bescheide abgeschlossenen Notariatsaktes (außerbücherlicher) Mit- und Wohnungseigentümer, die Erstbeschwerdeführerin hingegen bücherliche Mit- und Wohnungseigentümerin und "Wohnungsgebrauchsberechtigte".

Aufträge gemäß § 7 FPG sind an den "Eigentümer bzw. Verfügungsberechtigten" zu richten. Der Begriff des "Verfügungsberechtigten" ist weder in § 7 FPG noch sonstwo in diesem Gesetz definiert. Es fehlt auch eine ausdrückliche Anordnung, an wen ein Bescheid gemäß § 7 FPG zu richten ist (an den Eigentümer und/oder Verfügungsberechtigten). Aus dem FPG ergibt sich nicht, dass dann, wenn ein Bescheid gemäß § 7 FPG an mehrere Personen zu richten ist, diese Personen gleichsam eine unzertrennliche Verfahrensgemeinschaft (wie bei einer "unzertrennlichen Streitgenossenschaft" im Sinne des § 14 ZPO) zu bilden hätten. Der Umstand, dass sich ein Auftrag notwendigerweise gegen mehrere Personen zu richten hat, bedeutet nämlich noch nicht, dass dieser Auftrag auch in einem einheitlichen Bescheid gegen alle diese Personen erlassen werden müsste (vgl. dazu das hg, Erkenntnis vom 29. Juni 2000, Zl. 99/06/0086).

Die Frage, ob allenfalls, und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen einem Verfügungsberechtigten Aufträge gemäß § 7 Abs. 3a FPG erteilt werden können, ist vorliegendenfalls jedoch nicht zu prüfen, weil im maßgeblichen Zeitpunkt der Erlassung der angefochtenen Bescheide die Erstbeschwerdeführerin jedenfalls Mit- und Wohnungseigentümerin war und eine Verfügungsberechtigung des Zweitbeschwerdeführers hinsichtlich der Miteigentumsanteile der Erstbeschwerdeführerin bzw. deren Nutzungsrecht iSd § 1 WEG 2002 im Verwaltungsverfahren nicht behauptet wurde.

Die Beschwerden des Zweitbeschwerdeführers waren daher mangels Berechtigung zu ihrer Erhebung gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen.

3.3. In der Sache:

Als Rechtswidrigkeit des Inhaltes macht die Erstbeschwerdeführerin geltend, § 7 Abs. 3a FPG sehe für den erweiterten Brandschutz die Vorschreibung nachträglicher Aufträge vor, wobei der Gesetzgeber der Behörde eine Ermessensentscheidung in Form einer Kann-Bestimmung eingeräumt habe. Die belangte Behörde vermeine, hinsichtlich dieses Ermessens sei von einer Verdichtung der Kann-Bestimmung zu einer Muss-Bestimmung auszugehen. Eine nähere nachvollziehbare Begründung dieser Überlegungen fehle jedoch. Die Behörde vermeine, dass Hochhäuser gemäß § 4 Z. 33 Stmk. BauG vom Gesetzgeber als besonders brandgefährdete bauliche Anlagen (so wörtlich § 9 Abs. 6 lit. f FPG) qualifiziert würden. § 4 Z. 33 Stmk. BauG lege jedoch lediglich die Geschoßdefinition dar, sodass durch diesen Verweis keinesfalls auf das Nichtvorliegen eines Ermessensspielraumes geschlossen werden könne. Gerade der Verweis auf § 4 Z. 33 Stmk. BauG lasse offen, ob der Gesetzgeber nicht gerade eine Einzelfallbeurteilung je nach Art des Hochhauses vorsehe. Dafür spreche auch, dass der Begriff des Hochhauses im FPG nicht gesondert definiert sei. Die Annahme der belangten Behörde, keinen Ermessensspielraum zu haben, sei daher unrichtig. Die belangte Behörde hätte vielmehr konkret abgestellt auf die örtliche Situation von ihrem Ermessensspielraum Gebrauch machen und diese Beurteilung nachvollziehbar darlegen müssen.

Wie bereits der Verfassungsgerichtshof in den eingangs wiedergegebenen Ablehnungsbeschlüssen angemerkt hat, ist der Verweis in § 9 Abs. 6 lit. f FPG auf § 4 Z. 33 Stmk. BauG (Definition des Begriffes "Geschoß") statt auf § 4 Z. 36 Stmk. BauG (Definition des Begriffes "Hochhaus") offensichtlich fehlerhaft.

Der Verwaltungsgerichtshof hat hinsichtlich des § 103 Stmk. BauG 1995 idF vor LGBl. Nr. 6/2008 (der Vorgängerbestimmung des § 7 FPG) dargelegt, dass es sich hiebei um eine sogenannte unechte "Kann-Bestimmung" handle. Die Behörde habe, wenn sie feststelle, dass die bei bestehenden Hochhäusern für die Sicherheit oder Gesundheit der Bewohner getroffenen Vorkehrungen unzulänglich seien oder nach den Regeln der Technik und der technischen Entwicklung nicht mehr ausreichen, in Form eines baupolizeilichen Auftrages gemäß § 39 Stmk. BauG entsprechende Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit und Gesundheit der Bewohner eines Hochhauses anzuordnen (vgl. dazu etwa das Erkenntnis vom 28. März 2006, Zl. 2002/06/0157, mwN).

Die belangte Behörde ist in Übereinstimmung mit den diesbezüglichen Ausführungen der erstinstanzlichen Behörde vom Vorliegen gravierender brandschutztechnischer Mängel bei den verfahrensgegenständlichen Hochhäusern ausgegangen und hat die Vorschreibung von zusätzlichen brandschutztechnischen Einrichtungen im Sinne der Brandsicherheit und somit zum Schutz von Leben und Gesundheit der Bewohner der Hochhäuser für notwendig erachtet. Dem tritt die Erstbeschwerdeführerin nur insoweit entgegen, als sie vermeint, die belangte Behörde habe hinsichtlich der Vorschreibung zusätzlicher Einrichtungen einen Ermessensspielraum.

Diese Ansicht wird vom Verwaltungsgerichtshof nicht geteilt:

Es ist der Erstbeschwerdeführerin beizupflichten, dass der Gebrauch des Wortes "kann" im § 7 Abs. 3a FPG zunächst auf die Einräumung eines Ermessens hinweist. Es gibt jedoch, wie der Verwaltungsgerichtshof wiederholt ausgesprochen hat, auch Fälle, in welchen trotz der Verwendung dieses Wortes die von der Behörde zu treffende Entscheidung keine Ermessensentscheidung, sondern eine gebundene Entscheidung ist; dies ist dann der Fall, wenn die in Betracht kommende Verwaltungsvorschrift bereits alle Voraussetzungen normiert, die den ganzen Bereich der Erwägungen, die für die Entscheidung maßgebend sein könnten, umfassen. Es ist aber stets eine Frage der Auslegung, ob eine solche "Kann-Bestimmung" als Einräumung von Ermessen zu deuten ist oder ob dieses "kann" als "muss" zu verstehen ist (vgl. Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht3, S 253f). Da in § 7 Abs. 3a iVm Abs. 3 FPG festgesetzt ist, bei welchen tatbestandsmäßigen Voraussetzungen die zusätzlichen Brandschutzmaßnahmen für Hochhäuser vorgeschrieben werden können, bleibt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes für die Ausübung von Ermessen kein Raum; vielmehr sind diese vorzuschreiben, wenn die in dieser Gesetzesstelle geforderten Voraussetzungen vorliegen. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung bedeutet somit das Wort "kann" in der genannten Gesetzesstelle ebenso ein "muss" wie in der Vorgängerbestimmung des § 103 Stmk. BauG (siehe dazu das vorzitierte hg. Erkenntnis vom 28. März 2006).

Die Beschwerden der Erstbeschwerdeführerin erweisen sich somit als unbegründet, weshalb sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen waren.

4. Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 19. Dezember 2012