Rejection of building notification for deficient documentation without required legal instruction under § 13a AVG

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Die Landeshauptstadt Graz hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Am 24. Juli 2007 brachte die Beschwerdeführerin unter der Bezeichnung (Stampiglie) "Y - ADVERTISEMENTS (es folgt darunter Vor- und Zuname der Beschwerdeführerin, die Anschrift und Telefonsowie Faxnummer)" unter Verwendung eines Formulares eine Bauanzeige (vom 16. Juli 2007) ein, mit welcher die beabsichtigte Errichtung von Plakatwänden entlang einer Straße angezeigt wurde. Angeschlossen waren verschiedene Unterlagen, darunter ein Grundbuchsauszug (Ausdruck) vom 27. Mai 2005, weiters eine formularmäßige Zustimmungserklärung (handschriftlich ergänzter Vordruck), wonach die Grundeigentümerin die Firma X - Advertisement, Inhaberin (Name der Beschwerdeführerin) "im Baubewilligungsverfahren (Aufstellung von Werbeflächen)" betreffend dieses Grundstück bevollmächtige, alle notwendigen Anträge zu stellen und Erklärungen abzugeben, sämtliche Berufungen und Beschwerden durchzuführen, sowie Ladungen, Berufungen und Bescheide zugestellt zu erhalten. Bei sämtlichen behördlichen Verfügungen und Bescheiden übernehme die Firma X - Advertisement alle Kosten (Datierung und Unterschrift).

Mit Erledigung vom 21. Dezember 2007, gerichtet an die "X - Advertisement, Inh. (Name der Beschwerdeführerin)", teilte die Baubehörde mit, dass für eine weitere Bearbeitung der "Anzeige um Baubewilligung" notwendige Unterlagen fehlten bzw. die vorliegenden Unterlagen mangelhaft seien. Gemäß § 33 Abs. 2 Stmk. BauG sei ein amtlicher Grundbuchsauszug, der nicht älter als sechs Wochen sei, beizulegen bzw. es seien gemäß § 23 Abs. 4 leg. cit. die Pläne vom Bauwerber und Grundstückseigentümer zu unterfertigen. Das Fehlen dieser Unterlagen bzw. die aufgezeigten Mängel dürften der Adressatin nunmehr als Bauwerberin im Sinne eines behördlichen Verbesserungsauftrages gemäß den Bestimmungen des § 13 AVG mit der höflichen Aufforderung zur Kenntnis gebracht werden, binnen einer Frist von vier Wochen ab Erhalt der Mitteilung der Baubehörde die entsprechenden Unterlagen vorzulegen bzw. die bereits vorliegenden Unterlagen entsprechend zu ergänzen.

Betreffend das Bauvorhaben werde zur Kenntnis gebracht, es könne nicht zeitgerecht beurteilt werden, ob eine Beeinträchtigung des Straßen-, Orts- und Landschaftsbildes bestehe, weshalb ein Baubewilligungsverfahren eingeleitet und der Antragsteller gemäß § 33 Abs. 5 Stmk. BauG hiemit in Kenntnis gesetzt werde.

Diese Erledigung wurde der Adressatin mit Rückschein zugestellt (Beginn der Abholfrist am 21. Jänner 2008).

Eine Verbesserung des Gesuches ist nicht aktenkundig und wird auch nicht behauptet.

In der Folge erstattete ein Amtssachverständiger ein ablehnendes Gutachten vom 16. Mai 2008 (das Projekt führe zu einer groben Beeinträchtigung und Störung des Straßen-, Orts- und Landschaftsbildes), das der Beschwerdeführerin unter der Bezeichnung X - Advertisement, zu Handen der Beschwerdeführerin, zur Kenntnis gebracht wurde. Die nun anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin erstattete eine ablehnende Stellungnahme vom 23. Juni 2008, in welcher sie auch die Auffassung vertrat, dass das Vorhaben als genehmigt gelte, weil die Behörde innerhalb der vom Gesetz vorgesehenen Achtwochenfrist die erstattete Anzeige weder "beeinsprucht noch sonstwie irgendwie negativ behandelt" habe.

In weiterer Folge erfolgte ein Anwaltswechsel, es wurde durch die nun vertretenden Rechtsanwälte am 27. Juni 2008 Akteneinsicht genommen und der komplette Verwaltungsakt kopiert. Mit Eingabe vom 10. Juli 2008 vertraten die nun einschreitenden Rechtsanwälte die Auffassung, die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens sei unzulässig, weil innerhalb der gesetzlichen Achtwochenfrist kein Untersagungsbescheid erlassen worden sei.

Mit dem erstinstanzlichen Bescheid des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz vom 24. März 2009 wurde die Bauanzeige der Beschwerdeführerin gemäß § 13 Abs. 3 AVG zurückgewiesen, was nach Darstellung des Verfahrensganges im Wesentlichen damit begründet wurde, dass dem Verbesserungsauftrag vom 21. Dezember 2007 nicht nachgekommen worden sei. Dem stehe nicht entgegen, dass im Beschwerdefall die Erteilung des Verbesserungsauftrages nicht unverzüglich im Sinne des § 13 Abs. 3 AVG erfolgt sei, weil die Anzeige nach wie vor unvollständig geblieben sei (Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 24. Oktober 2006, Zl. 2006/06/0103). In einem Verbesserungsauftrag gemäß § 13 Abs. 3 AVG müsse über die Fristsetzung hinaus nicht noch ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass das Anbringen nach fruchtlosem Ablauf der bestimmten Frist nicht mehr berücksichtigt werde. Der Eintritt der Rechtsfolge sei nicht von einem solchen Hinweis abhängig. Aus § 13a AVG sei aber abzuleiten, dass ein solcher ausdrücklicher Hinweis dann zu erfolgen habe, wenn der Verbesserungsauftrag an eine Person ergehe, die nicht durch einen berufsmäßigen Parteienvertreter vertreten sei. Auch wenn die Bauwerberin zum Zeitpunkt der Erlassung des Verbesserungsauftrages nicht vertreten gewesen sei (was nur vermutet werden könne), so sei sie danach sogar mehrfach rechtsfreundlich vertreten. Die nunmehrigen Vertreter (gemeint: zum Zeitpunkt der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides - das sind nicht die Beschwerdevertreter) hätten Akteneinsicht genommen und den Akt sogar vollständig kopiert. Der offene Verbesserungsauftrag und die Rechtsfolge hätten einem berufsmäßigen Parteienvertreter bekannt sein müssen.

Dagegen erhob die (nun durch andere Anwälte, nämlich durch die Beschwerdevertreter, vertretene) Beschwerdeführerin Berufung, die mit dem angefochtenen Bescheid als unbegründet abgewiesen wurde. Zur Begründung heißt es insbesondere, der Bauanzeige sei ein mit 27. Mai 2005 datierter Grundbuchsauszug angeschlossen gewesen, also ein solcher, der älter als sechs Wochen gewesen sei, und weiters eine Prozessvollmacht der im (veralterten) Grundbuchsauszug ersichtlichen Grundeigentümerin, die aber nicht als die erforderliche Zustimmungserklärung qualifiziert werden könne. Daher sei die Anzeige mangelhaft belegt gewesen und sei dies weiterhin. In der Berufung werde nicht behauptet, dass die mit Verbesserungsauftrag geforderten Unterlagen bereits vorgelegt worden seien, oder bestritten, dass diese Unterlagen nicht vorgelegt werden müssten. Der Umstand der Einleitung des Baubewilligungsverfahrens bewirke entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, dass die Anzeige vollständig und mängelfrei gewesen sei. Dies treffe nicht zu.

Dagegen erhob die Beschwerdeführerin zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der mit Beschluss vom 9. Dezember 2009, B 805/09-8, die Behandlung der Beschwerde ablehnte und sie mit weiterem Beschluss vom 8. Februar 2010 dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abtrat. Im Ablehnungsbeschluss wird (in Erwiderung eines Beschwerdevorbringens) darauf verwiesen, dass weder die Bestimmung des § 33 Abs. 5 und 6 letzter Satz Stmk. BauG noch deren - der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes entsprechende (Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 24. Oktober 2006, Zl. 2006/06/0103) - Auslegung durch die belangte Behörde verfassungsrechtlichen Bedenken begegneten.

In der ergänzten Beschwerde wird inhaltliche Rechtswidrigkeit und Rechtswidrigkeit wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Zum Zeitpunkt des Einlangens der Bauanzeige bei der Baubehörde galt das Steiermärkische Baugesetz 1995, LGBl. Nr. 59 (Stmk. BauG), in der Fassung LGBl. Nr. 78/2003, im Verwaltungsverfahren zuletzt in der Fassung LGBl. Nr. 88/2008, wobei sich aus dem Blickwinkel des Beschwerdeverfahrens hiedurch keine relevanten Änderungen ergaben.

Gemäß § 20 Z 3 lit. a Stmk. BauG ist die Errichtung, Änderung oder Erweiterung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen anzeigepflichtig.

§ 33 leg. cit. lautet auszugsweise:

"§ 33

Anzeigeverfahren

(1) Vorhaben im Sinne des § 20 müssen der Behörde nachweislich schriftlich angezeigt werden.

(2) Der Anzeige sind folgende Unterlagen anzuschließen:

1. Bei Vorhaben im Sinne des § 20 Z. 1 alle Unterlagen gemäß § 22 Abs. 2. Die Baupläne müssen im Sinne des § 20 Z. 1 lit. b von den Nachbarn unterfertigt sein.

2. In den Fällen des § 20 Z. 2 bis 5

(3) Die Verfasser der Unterlagen haben überdies zu bestätigen, dass diese allen baurechtlichen Anforderungen entsprechen.

(4) Die Behörde hat das angezeigte Vorhaben mit schriftlichem Bescheid innerhalb von acht Wochen zu untersagen, wenn

1. sich aus den vorgelegten Unterlagen ergibt, dass

(5) Kann nicht zeitgerecht beurteilt werden,

(5a) ...

(6) Liegen keine Untersagungsgründe vor, ist dem Bauwerber eine Ausfertigung der planlichen Darstellung und Baubeschreibung mit dem Vermerk 'Baufreistellung' zuzustellen. Das angezeigte Vorhaben gemäß § 20 gilt ab Zustellung als genehmigt. Das angezeigte Vorhaben gilt auch als genehmigt, wenn nicht binnen acht Wochen ab Einlangen der vollständigen und mängelfreien Anzeige ein Untersagungsbescheid erlassen wird.

(7) ...

(8) Die Beurteilung, ob Untersagungsgründe vorliegen, hat auf Grundlage der zum Zeitpunkt des Einlangens der Anzeige maßgeblichen Sach- und Rechtslage zu erfolgen.

(9)..."

Gemäß § 13 Abs. 3 AVG ermächtigen Mängel schriftlicher Anbringen die Behörden nicht zur Zurückweisung. Die Behörde hat vielmehr von Amts wegen unverzüglich deren Behebung zu veranlassen und kann dem Einschreiter die Behebung des Mangels innerhalb einer angemessenen Frist mit der Wirkung auftragen, dass das Anbringen nach fruchtlosem Ablauf dieser Frist zurückgewiesen wird. Wird der Mangel rechtzeitig behoben, so gilt das Anbringen als ursprünglich richtig eingebracht.

Nach § 13a AVG hat die Behörde Personen, die nicht durch berufsmäßige Parteienvertreter vertreten sind, die zur Vornahme ihrer Verfahrenshandlungen nötigen Anleitungen in der Regel mündlich zu geben und sie über die mit diesen Handlungen oder Unterlassungen unmittelbar verbundenen Rechtsfolgen zu belehren.

Der Verwaltungsgerichtshof hat schon mehrfach dargelegt, dass die achtwöchige Frist des § 33 Abs. 6 Stmk. BauG erst ab Vorlage der vollständigen und mängelfreien Unterlagen zu laufen beginnt, dies auch dann, wenn die Behörde einen Verbesserungsauftrag nicht unverzüglich erteilt (siehe dazu die hg. Erkenntnisse vom 21. Oktober 2004, Zl. 2001/06/0139, vom 24. Oktober 2006, Zl. 2006/06/0103, und vom 31. März 2009, Zl. 2005/06/0078). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann § 33 Stmk. BauG nicht dahin verstanden werden, dass die Baubehörde einen Verbesserungsauftrag binnen einer achtwöchigen Frist zu erteilen hätte, widrigenfalls ein solcher nicht mehr ergehen dürfte (und die Anzeige als mängelfrei anzusehen wäre); der Wortlaut des § 33 Stmk. BauG verbietet diese Auslegung. Eine mangelhafte Anzeige bleibt vielmehr auch mangelhaft, wenn die Baubehörde ihrer Verpflichtung, den Verbesserungsauftrag unverzüglich zu erteilten, nicht nachkommt (siehe die zuvor genannte Vorjudikatur).

Die Beschwerdeführerin vertritt weiters die Auffassung, die Zurückweisung der Bauanzeige sei deshalb rechtswidrig gewesen, weil die Baubehörde bereits gemäß § 33 Abs. 5 leg. cit. das Baubewilligungsverfahren eingeleitet habe. Eine allfällige Nichterfüllung des Verbesserungsauftrages (sollten Mängel überhaupt vorhanden gewesen sein, was bestritten werde) wäre allenfalls die Grundlage für die Erlassung eines zurückweisenden Bescheides im Baubewilligungsverfahren gewesen.

Dem ist zu entgegnen, dass das Baubewilligungsverfahren gemäß § 33 Abs. 5 leg. cit. ein Baubewilligungsverfahren besonderer Art ist (siehe dazu das hg. Erkenntnis vom 29. März 2001, Zl. 2000/06/0196). Die verfahrenseinleitende Eingabe im zugrundeliegenden Bauverfahren ist eine Bauanzeige und sie wird nicht dadurch, dass gemäß § 33 Abs. 5 leg. cit. dieses Baubewilligungsverfahren besonderer Art eingeleitet wird, zu einem Baugesuch im Sinne des § 22 Stmk. BauG, (nämlich zu einem solchen, wie es im "eigentlichen" Baubewilligungsverfahren vorgesehen ist). Auch nach Einleitung des Bauverfahrens im Sinne des § 33 Abs. 5 Stmk. BauG ist weder aus § 33 Stmk. BauG noch aus anderen gesetzlichen Bestimmungen ein rechtliches Hindernis abzuleiten, bei Zutreffen der Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 AVG die verfahrenseinleitende Eingabe (also die Bauanzeige) zurückzuweisen.

Die Beschwerdeführerin vertritt auch die Auffassung, die Behörden hätten zu Unrecht angenommen, ihre Bauanzeige sei unvollständig gewesen. Gerade, wenn ein Verbesserungsauftrag erst vier Monate nach Ablauf der achtwöchigen Prüfungsfrist erlassen werde, könne an die Frage der formalen Aspekte einer Bauanzeige kein allzu strenger Maßstab gesetzt werden. Wenn die Behörde vermeine, ein Grundbuchsauszug sei zu alt, dann werde man als Normunterworfener wohl erwarten können, dass sie dies in den zur Verfügung stehenden acht Wochen erkenne. Gleiches gelte für die Frage, ob eine Vollmacht des Grundeigentümers mit einer schriftlichen Zustimmungserklärung gleichwertig sei. Es gehe nämlich nicht an, der vorgelegten Vollmacht die Eignung als Zustimmungserklärung abzusprechen. Auch wäre es der Behörde ein Leichtes gewesen, festzustellen, dass der vorgelegte Grundbuchsauszug zum Datum der Einbringung der Anzeige noch immer der Rechtswirklichkeit entsprochen habe. Hätte die Behörde die entsprechenden Erhebungen durchgeführt und Feststellungen getroffen, wäre sie bei vollständiger Ermittlung der entscheidungswesentlichen Tatsachen zum Ergebnis gekommen, dass die zugrundeliegende Anzeige nicht mit Mängeln behaftet und somit vollständig gewesen sei, sodass allein schon deshalb eine Zurückweisung der Anzeige, ebenso wie ein allfälliger Verbesserungsauftrag, unzulässig gewesen seien.

Dem ist Folgendes zu erwidern: Welche Unterlagen einer Bauanzeige anzuschließen sind, ergibt sich aus § 33 Abs. 2 Stmk. BauG. Dazu gehört (hier) ein Grundbuchsauszug, der nicht älter als sechs Wochen ist, dann auch die Zustimmungserklärung des Grundeigentümers, wenn der Bauwerber nicht selbst Grundeigentümer ist.

Die Bauanzeige wurde am 24. Juli 2007 eingebracht, der Grundbuchsauszug datiert vom 27. Mai 2005, war somit (weit) mehr als sechs Wochen alt. Schon deshalb war das Ansuchen mangelhaft belegt. Es ist zwar richtig, dass die Behörde erster Instanz ihrer Verpflichtung, einen Verbesserungsauftrag unverzüglich zu erteilen, offenkundig nicht nachgekommen ist, weil dieser erst nach Monaten ergangen ist, womit ihr Verhalten objektiv rechtswidrig war, das vermag aber daran nichts zu ändern, dass der Grundbuchsauszug beim Einbringen der Bauanzeige älter als sechs Wochen war und der Mangel durch das Zuwarten nicht behoben wurde. Es ist zwar richtig, dass die Baubehörde erster Instanz wohl den aktuellen Grundbuchsstand hätte erheben können, dazu bestand aber nach § 33 Stmk. BauG keine gesetzliche Verpflichtung.

Die Behörde erster Instanz und, ihr folgend, die belangte Behörde haben die Auffassung vertreten, es liege keine Zustimmungserklärung der Grundeigentümerin im Sinne des § 33 Abs. 2 Z 2 Stmk. BauG vor, das vorgelegte Schriftstück sei als Vollmacht und nicht als Zustimmungserklärung zu qualifizieren.

Zunächst ist darauf zu verweisen, dass die Behörde erster Instanz in ihrem Verbesserungsauftrag vom 21. Dezember 2007 die Auffassung vertrat, zur Behebung der Mängel (sei ein Grundbuchsauszug vorzulegen und es) seien gemäß § 23 Abs. 4 Stmk. BauG die Pläne vom Bauwerber und Grundstückseigentümer zu unterfertigen. Was nun die Frage der erforderlichen Zustimmungserklärung des Grundeigentümers anlangt (diese wurde in der Folge thematisiert), sieht der hier maßgebliche § 33 Stmk. BauG dafür keine besonderen Formvorschriften vor. Diese kann wohl (jedenfalls schlüssig) durch Unterfertigung der Baupläne erteilt werden, jedoch auch auf andere taugliche Weise. Es muss allerdings klar sein, welchem Vorhaben zugestimmt wird. Mangels gesetzlicher Anordnung ist es aber nicht erforderlich, dass die Zustimmungserklärung höchstpersönlich abgegeben wird, sie kann auch durch einen Bevollmächtigten erfolgen. Wenn nun das vorgelegte, mit "Zustimmungserklärung" überschriebene Schriftstück inhaltlich als Verfahrensvollmacht qualifiziert wird, hätten sich die Behörden des Verwaltungsverfahrens auch mit der Frage beschäftigen müssen, ob das Verhalten der Beschwerdeführerin nicht (auch) dahin zu deuten ist, dass sie namens der Grundeigentümerin dem Vorhaben zustimme. Es ist nämlich nicht ersichtlich, was gegen eine solche Deutung spräche.

Das vermag aber daran nichts zu ändern, dass die Bauanzeige unzureichend belegt war, weil der angeschlossene Grundbuchsauszug älter als sechs Wochen war. Der Verbesserungsauftrag erging daher, wie schon gesagt, jedenfalls deshalb zu Recht.

Auch die Adressierung des Verbesserungsauftrages (siehe die Sachverhaltsdarstellung) begegnet keinen Bedenken.

Unstrittig ist, dass die Beschwerdeführerin dem Verbesserungsauftrag nicht nachgekommen ist. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang aber geltend, im Verbesserungsauftrag sei nicht auf die Rechtsfolgen des § 13 Abs. 3 AVG verwiesen worden, obwohl dies gemäß § 13a AVG geboten gewesen wäre, weil sie damals unvertreten war. Unbeachtlich sei, dass sie im nachfolgenden Verwaltungsverfahren anwaltlich vertreten gewesen sei.

Damit ist die Beschwerdeführerin im Recht: Es ist zwar nicht vorgesehen, dass ein Verbesserungsauftrag gemäß § 13 Abs. 3 AVG über die Fristsetzung hinaus noch ausdrücklich darauf hinweisen müsste, dass das Anbringen nach fruchtlosem Ablauf der bestimmten Frist nicht mehr berücksichtigt werde, weil der Eintritt dieser Rechtsfolge nicht von einem solchen Hinweis abhängig ist. Aus § 13a AVG ist aber abzuleiten, dass ein solcher ausdrücklicher Hinweis dann zu erfolgen hat, wenn der Verbesserungsauftrag an eine Person ergeht, die nicht durch einen berufsmäßigen Parteienvertreter vertreten ist (vgl. dazu die hg. Erkenntnisse vom 2. September 2008, Zl. 2005/18/0513, und vom 24. Mai 2007, Zl. 2006/07/0001, jeweils mwN; siehe auch das hg. Erkenntnis vom 20. Jänner 1998, Zl. 97/11/0218, Slg. 14819/A). Entgegen der Auffassung der Behörden des Verwaltungsverfahrens wurde dieser Mangel nicht dadurch saniert, dass die Beschwerdeführerin in weiterer Folge anwaltlich vertreten war und seitens ihres anwaltlichen Vertreters Akteneinsicht genommen und eine vollständige Aktenkopie angefertigt wurde, denn die Akteneinsicht ist einer Zustellung des Verbesserungsauftrages an den anwaltlichen Vertreter nicht gleichzusetzen.

Die Behörde erster Instanz hat somit die Bauanzeige zu Unrecht zurückgewiesen. Da die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit, weshalb er gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben war.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 455/2008.

Wien, am 23. Juni 2010