Police officer's reduction of working hours under § 50a BDG: sufficiency of general overtime statistics and personnel shortages as crucial service interests

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.326,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht als Gruppeninspektor der Verwendungsgruppe E 2b in einem aktiven öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Stammdienststelle ist die Polizeiinspektion L. beim Landespolizeikommando Tirol. Zuletzt wurde er beim BPK I. im Rahmen eines Schicht- und Wechseldienstplanes verwendet.

Mit einem im Dienstweg eingebrachten Ansuchen vom 12. Dezember 2005 ersuchte der Beschwerdeführer das Landespolizeikommando Tirol gemäß § 50a BDG 1979 um die Herabsetzung seiner regelmäßigen Wochendienstzeit auf 30 Stunden für die Dauer "max. 4 Jahre". In dieser Angelegenheit befindet sich der Beschwerdeführer mittlerweile im zweiten Rechtsgang vor dem Verwaltungsgerichtshof. Im ersten Rechtsgang wurde der den genannten Antrag im Instanzenzug abweisende Bescheid der belangten Behörde vom 12. April 2007 mit hg. Erkenntnis vom 13. März 2009, Zl. 2007/12/0093, dem die Einzelheiten des Verfahrens sowie des genannten Bescheides entnommen werden können, wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Im weiteren Verfahren konkretisierte der Beschwerdeführer - über Verbesserungsauftrag der belangten Behörde - sein Anbringen mit Eingabe vom 20. April 2009 dahingehend, dass eine Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit von derzeit 40 Stunden auf 30 Wochendienststunden für die Dauer von 4 Jahren, beginnend mit dem 1. Juli 2009, beantragt werde. Sollte eine Entscheidung über den gegenständlichen Antrag bis zum 1. Juli 2009 nicht möglich sein, so werde in eventu beantragt, die Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit auf 30 Stunden für einen Zeitraum von 4 Jahren, beginnend mit dem auf die rechtskräftige Entscheidung folgenden Monatsersten, zu bewilligen.

Erhebungen der belangten Behörde zum Personalstand (zum 30. Juni 2009), dessen Veränderungen (seit April 2009), voraussichtlichen Pensionierungen bis zum Jahresende 2009 sowie zur durchschnittlichen Überstundenbelastung erbrachten folgendes Ergebnis:

"Aktueller Personalstand im BPK I.:

syst. Stand:

Iststand:

tats. Istst.:

abkommandierte BeamtInnen:

(15 extern, 1 landesintern)

BeamtInnen in KU:

2 (BDG/MSchG)

BeamtInnen in Schutzfrist:

gänzlich vom Dienst freigestellt:

BeamtInnen mit HWDZ § 50a BDG:

BeamtInnen mit HWDZ § 50b BDG:

Aktueller Personalstand des LPK für Tirol:

syst. Stand:

1968

Iststand:

1908

tats. Istst.:

1824

(davon 131 VB/S in Ausbildung BZS)

abkommandierte BeamtInnen:

BeamtInnen in KU:

(11 § 75 BDG, 14 MSchG)

BeamtInnen in Schutzfrist:

gänzlich vom Dienst freigestellt:

(Personalvertreter)

Außer Dienst (Bürgermeister):

BeamtInnen mit HWDZ § 50a BDG:

BeamtInnen mit HWDZ § 50b BDG:

Teilzeitbeschäftigung § 15 MSchG:

Teilzeitbeschäftigung § 8 VKG:

dzt Zuteilung zum LPK für Tirol (daher im tats. Iststand inkl.):

aus anderen LPKBereichen:

von der SID Tirol:

Aktueller Personalstand der PI L.:

syst. Stand:

Iststand:

tats. Istst.:

Abgänge durch Kommandierungen, KU etc:

Anmerkung:

Durch die Verrichtung von Wechseldienst gibt es keine Dienstgruppen auf der PI L.!

Personalzuwachs seit 01.04.2009:

Seit April 2009 ist sowohl im Bezirk I. als auch auf der PI L.

kein Personalzuwachs erfolgt.

Voraussichtliche Pensionierungen:

BPK I.:

PI L.:

durchschnittliche Überstundenbelastung:

LPK Tirol:

26,54 (2008)

22,95 (IVI 2009)

BPK I.:

21,81 (2008)

18,13 (IVI 2009)

PI L.:

21,06 (2008)

20,61 (IVI 2009)

laufende Abgänge April, Mai und Juni 2009:

LPK Tirol:

Versetzung andere LPK:

Ruhestandsversetzungen:

Austritt, Kündigung, Todesfall:

BPK I.:

Abgänge wie Punkte oben:

PI L.:

Abgänge wie Punkte oben:

0"

(Hervorhebungen im Original, Anonymisierungen durch den Verwaltungsgerichtshof).

Nach Einräumung des rechtlichen Gehörs (unter zusammenfassender Darstellung der Beweisergebnisse) äußerte sich der Beschwerdeführer am 17. August 2009 dahin, dass Hinweise auf eine generelle Personalknappheit, sei es durch Mangel an Planstellen, sei es dadurch, dass Planstellen zwar vorhanden seien, aber entsprechende Arbeitskraft nicht zur Verfügung stehe, nicht als Argument für die Ablehnung einer Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit herangezogen werden könne. Es sei nämlich unzulässig, dem Beamten die verfehlte Personalpolitik bzw. mangelhafte Planstellenbewirtschaftung (zu wenig Personalressourcen) entgegenzuhalten. Im Übrigen liege kein anderer Grund vor, der einer Antragsstattgebung entgegenstehen könnte.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 15. September 2009 wies die belangte Behörde den genannten Antrag neuerlich gemäß § 50a BDG 1979 ab.

Begründend führte sie nach Darstellung des Verwaltungsgeschehens und der Rechtslage aus, (für den Vergleichsmonat Juli 2009) sei im BPK I. ein Minus zwischen dem zugewiesenen (systemisierten) Personalstand und dem tatsächlichen (dienstbaren) Stand von 31 Beamtinnen bzw. Beamten evident. Zudem verringere eine iSd § 50b BDG 1979 gewährte Herabsetzung die Anzahl der in Vollzeit zur Verfügung stehenden Beamtinnen bzw. Beamten zusätzlich. Die PI L. habe im Vergleichsmonat Juni 2009 einen Personalfehlstand auf den dienstbaren Stand aufgewiesen, sodass im Jahr 2008 jeder Exekutivbedienstete durchschnittlich 21,1 Mehrdienstleistungen habe ableisten müssen; zwischen Jänner und Juni 2009 habe die durchschnittliche Überstundenbelastung 20,6 Stunden je Bedienstetem der PI L. betragen. Ein dienstliches Interesse liege darin, eine übermäßige Belastung der übrigen an einer Dienststelle tätigen Beamten mit Überstunden zu vermeiden.

Auch habe die Dienstbehörde im Fall von rechtlich und faktisch zwingenden Ausfällen von Bediensteten (Krankheits- und Todesfälle, Austritte, vorzeitige Pensionierungen etc.) Reserven mit zu kalkulieren, deren Ersatz in Anbetracht des umfassenden Auswahlverfahrens im Zusammenhang mit der zweijährigen Schulung eine enorme zeitliche Verzögerung von tatsächlichen Ersatzkräften im Wege der Ersatzaufnahmen bedinge. Zusätzlich sei auch in Bezug auf Ersatzaufnahmen für Karenzurlaube, Herabsetzungen nach § 50a und § 50b BDG 1979, Teilzeitbeschäftigungen nach dem MSchG oder VKG, Außerdienststellungen nach § 78b und Dienstfreistellungen nach § 78c BDG 1979 sicherzustellen, dass mit (allenfalls vorzeitigem) Ende einer Karenz oder mit Änderung der Herabsetzung etc. der budgetäre Personalaufwand jederzeit sichergestellt sei und zum Jahresende keine Überschreitung des Stellenplans erfolge. So habe der Verwaltungsgerichtshof im Erkenntnis vom 13. März 2009, Zl. 2007/12/0092, ausgeführt, dass der Einsatz im exekutiven Außendienst ausgebildeter Exekutivbeamter bedürfe, weshalb durch die im Stellenplan vorgesehene Aufnahme von Ersatzkräften der Verwendungsgruppe E 2c (Exekutivbeamte in der Grundausbildung) nicht sofort Ersatz für den Ausfall eines ausgebildeten Exekutivbeamten (hier E 2b) geschaffen werden könne.

Das LPK Tirol habe im Zeitraum zwischen Jänner und Ende Juni 2009 bereits 30 Abgänge zu verzeichnen gehabt. Diesen stünden 60 Polizeischülerinnen bzw. Polizeischüler gegenüber, die im September 2009 (27) und Dezember 2009 (33) ausgemustert würden und dem LPK Tirol zur Verfügung stünden. Mit weiteren Abgängen bis zum Jahresende 2009 müsse gerechnet werden, weil im Jahr 2008 das LPK Tirol 56 Abgänge verzeichnet habe. Hinsichtlich der erwähnten Ausmusterungen werde angemerkt, dass dem LPK Tirol zur Bewältigung der Aufgaben 1968 Exekutivdienstplanstellen zugewiesen seien. Es müsse jedoch auch die erwähnte "Personalreserve" zum Ausgleich unvorhersehbarer Personalausfälle bestehen und um absolute Rechtsansprüche auf Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit (oder auf Erteilung eines Karenzurlaubes, etwa nach dem MSchG und VKG) vorrangig befriedigen zu können. Nicht eingerechnet seien Erholungsurlaube, Pflegefreistellungen, Schulungen u.a., die noch zusätzlich im täglichen Dienstbetrieb laufend anfielen. Die 60 neuen Exekutivbediensteten würden vom LPK Tirol entsprechend einer bedarfsorientierten Planung voraussichtlich dort zum Einsatz kommen, wo der tatsächliche Personalstand im Verhältnis zur PI L. weit geringer sei als der systemisierte Stand.

Die genannte Berücksichtigung dienstlicher und persönlicher Interessen habe auf Bezirks- und Landesebene eine Personalsituation erreicht, die ausgleichende Personalmaßnahmen für weitere Ausfälle äußerst schwierig gestalten lasse und meist lediglich eine Verlagerung des Problems bedeuten würde. Dem LPK Tirol haben im Juli 2009 13 Beamtinnen bzw. Beamte aus anderen LPK-Bereichen zugeteilt werden können, womit allerdings diese Personalmaßnahmen ausgeschöpft worden seien.

Auf Gewährung einer Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit gemäß § 50a BDG 1979 bestehe (anders als nach § 50b leg. cit.) kein absoluter Rechtsanspruch, sondern nur unter der Voraussetzung und Bedingung, dass dieser Herabsetzung im verlangten Ausmaß keine wichtigen dienstlichen Interessen entgegenstünden. Der Anspruch auf Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit trete somit nach der klaren gesetzlichen Anordnung hinter entgegenstehenden wichtigen dienstlichen Interessen zurück. Schon daraus folge, dass weder der Gesetzgeber (insbesondere auch nicht der Budgetgesetzgeber) noch die zur Regelung der inneren Organisation und zur Personalführung berufenen Stellen verpflichtet seien, dafür vorzusorgen, dass jeder Bundesbedienstete jederzeit und in beliebigem Ausmaß eine Herabsetzung seiner regelmäßigen Wochendienstzeit in Anspruch nehmen könne. Da die Herabsetzung aus den dargelegten Gründen unausweichlich eine zusätzliche dienstliche Belastung von anderen Bediensteten zur Folge hätte und andere Personalmaßnahmen nicht mehr möglich seien, in letzter Konsequenz also die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit gefährdet wäre, sei der vorliegende Antrag abzuweisen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Beschwerdeführer macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit dem Antrag geltend, ihn aus diesen Gründen aufzuheben.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Zur maßgeblichen Rechtslage sowie zu den Erfordernissen eines Antrages nach § 50a BDG 1979 (im Bereich des polizeilichen Exekutivdienstes) wird zunächst gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG auf die ausführliche Darstellung im hg. Erkenntnis vom 13. März 2009, Zl. 2007/12/0092, verwiesen.

Demnach gewährt § 50a BDG 1979 keinen absoluten Rechtsanspruch auf Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit, sondern nur unter der Voraussetzung und Bedingung, dass dieser Herabsetzung im verlangten Ausmaß keine wichtigen dienstlichen Interessen entgegenstehen. Dabei sind alle wichtigen dienstlichen Interessen zu berücksichtigen. Der Anspruch auf Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit tritt somit nach der klaren gesetzlichen Anordnung hinter entgegenstehenden wichtigen dienstlichen Interessen zurück. Schon daraus folgt, dass weder der Gesetzgeber - insbesondere auch nicht der Budgetgesetzgeber - noch die zur Regelung der inneren Organisation und Personalführung berufenen Stellen verpflichtet sind, dafür vorzusorgen, dass jeder Bundesbedienstete jederzeit und in beliebigem Ausmaß eine Herabsetzung seiner regelmäßigen Wochendienstzeit in Anspruch nehmen kann. Vielmehr haben die Verwaltungsbehörden unter Beachtung der verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben für die Wahrnehmung der gesetzlich übertragenen Aufgaben und für einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu sorgen; ein Anspruch auf Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit besteht nur, wenn dem die daraus erfließenden wichtigen dienstlichen Interessen nicht entgegenstehen. Allerdings dürfen Handlungsspielräume, soweit das Bundesfinanzgesetz bzw. der Stellenplan (ab 1. Jänner 2009: Personalplan) solche einräumen, ausgenützt werden; lediglich eine Überschreitung derselben ist ausgeschlossen (vgl. dazu weiters etwa das die Versagung eines Sabbatical nach § 78e BDG 1979 betreffende hg. Erkenntnis vom 16. Dezember 2009, Zl. 2008/12/0220, mwN).

Unter Berücksichtigung des im § 48a Abs. 3 BDG 1979 verankerten Höchstmaßes der (generell) zulässigen durchschnittlichen Belastung eines Beamten mit Überstunden gegen seinen Willen ist der belangten Behörde grundsätzlich darin beizupflichten, dass ein wichtiges dienstliches Interesse im Verständnis des § 50a Abs. 1 BDG 1979 an der Vermeidung eines übermäßigen Ansteigens von Überstundenleistungen anderer Beamter der Dienststelle des Beschwerdeführers in diesem Sinn besteht (vgl. dazu ausführlich das hg. Erkenntnis vom 25. September 2002, Zl. 2001/12/0131 = VwSlg. 15.911 A/2002). Ebenso darf die Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes - entgegen der in der Beschwerde im Ergebnis in diesem Sinn geäußerten Ansicht - nicht von der freiwilligen Bereitschaft von Beamten zur Erbringung höherer Überstundenleistungen abhängig gemacht werden (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 12. Mai 2010, Zl. 2009/12/0044).

Allerdings schließt es die (zudem ohne klare zeitliche Bezugnahme auf einen bestimmten Zeitraum, etwa einen Kalendermonat) im vorliegenden Zusammenhang festgestellte Überstundenbelastung an der PI L. - "20,61 (I-VI 2009)" - in Verbindung mit dem - im Fall einer Stattgebung des gegenständlichen Antrags - zu erwartenden und abzudeckenden Ausfall des Beschwerdeführers (im Umfang weiterer 10 Arbeitsstunden pro Woche) auf Grund der bisherigen Feststellungen auch unter Berücksichtigung des § 48a BDG 1979 nicht aus, die übrigen im Volldienst stehenden Beamten an dieser Dienststelle anteilig für die Leistung weiterer Überstunden heranzuziehen. Die festgestellte durchschnittliche Überstundenbelastung im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides bildet daher keine taugliche Grundlage für die Abweisung des Antrags.

Anzumerken ist dabei weiters, dass der angefochtene Bescheid im Hinblick auf die Dauer der beantragten Herabsetzung der regelmäßigen Wochendienstzeit (von vier Jahren) bei seiner Prüfung zutreffend von der Polizeiinspektion L. als Stammdienststelle des Beschwerdeführers ausgeht. Bei der offensichtlich auf Basis einer Dienstzuteilung (die rechtliche Grundlage wurde im angefochtenen Bescheid nicht festgestellt) erfolgten Verwendung des Beschwerdeführers beim BPK I. handelt es sich gemäß § 39 Abs. 1 BDG 1979 nämlich typischer Weise nur um eine vorübergehende Maßnahme.

Indem die belangte Behörde dennoch die Überstundenbelastung als tragende Grundlage für die Abweisung des Begehrens heranzog, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit. Dieser war daher, ohne dass auf das weitere Beschwerdevorbringen eingegangen werden musste, gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Der Spruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2008, BGBl. II Nr. 455.

Wien, am 30. März 2011