Taxability of construction waste in landfill construction: lapse of prior exemption due to statutory amendments to waste definitions

Der angefochtene Bescheid wird, soweit mit ihm die Berufung der beschwerdeführenden Partei gegen die Spruchpunkte I.1. bis I.4. des Bescheides der Bezirkshauptmannschaft I vom 6. Oktober 2008 abgewiesen wurde, wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Im Übrigen wird die Beschwerde als unbegründet abgewiesen.

Der Bund hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.106,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

I. Mit Bescheid der belangten Behörde vom 11. Februar 1999 wurde der beschwerdeführenden Partei die abfallwirtschaftsrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Bodenaushubdeponie für die Abfallarten Bauschutt und/oder Brandschutt (keine Baustellenabfälle), Bodenaushub, Betonabbruch und Asbestzement für ca. 132.000 m3 auf dem Grst. Nr. 1411/1 KG S erteilt. Gleichzeitig wurde der beschwerdeführenden Partei gemäß § 138 Abs. 1 lit. b WRG 1959 aufgetragen, die ehemalige Hausmülldeponie auf dem Grst. Nr. 1411/1 KG S durch näher genannte, in einem von ihr eingereichten Projekt konkretisierte Maßnahmen zu sichern.

Hinsichtlich der Sicherung der Hausmülldeponie geht aus der Begründung dieses Bescheides unter anderem hervor, dass die Oberflächenabdichtung in zwei verschiedenen Abschnitten, nämlich einer Seitenabdichtung mit einer Gesamtfläche von ca. 3.150 m2 sowie einer Horizontal-Oberflächenabdichtung mit einer Gesamtfläche von ca. 2.830 m2 erfolge.

Mit weiterem Bescheid der belangten Behörde vom 5. April 2006 wurde der beschwerdeführenden Partei antragsgemäß die abfallwirtschaftsrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Bodenaushubdeponie auf dem Grst. Nr. 1411/1 KG S mit einer Gesamtkapazität von 85.000 m3 erteilt.

Mit Eingabe an die Bezirkshauptmannschaft I (BH) vom 9. Juni 2006, präzisiert in der mündlichen Verhandlung vom 4. April 2007, beantragte die mitbeteiligte Partei hinsichtlich des auf den in den Böschungsbereichen der ehemaligen Hausmülldeponie eingebauten aufbereiteten Bauschutts sowie des als Horizontalabdeckung verwendeten Asphaltgranulats die Feststellung gemäß § 10 Altlastensanierungsgesetz (AlSAG) für den Zeitraum vom 1. Jänner 2002 bis 31. Dezember 2005.

Unter Spruchpunkt I. des über diesen Antrag absprechenden Bescheides vom 6. Oktober 2008 stellte die BH gemäß § 10 Abs. 1 AlSAG unter anderem fest, dass es sich bei dem von der beschwerdeführenden Partei im Zeitraum vom 1. Jänner 2002 bis 31. Dezember 2003 im Rahmen der Seitenabdichtung der ehemaligen Hausmülldeponie verwendeten aufbereiteten Bauschutt im Ausmaß von insgesamt 1.911,70 m3 um Abfall im Sinn des § 2 Abs. 4 AlSAG handle, dieser Abfall dem Altlastenbeitrag unterliege und unter die Abfallkategorie "Baurestmassen" gemäß § 6 Abs. 1 Z 1 lit. a AlSAG falle. Ferner wurde ausgesprochen, dass die Voraussetzungen vorlägen, hinsichtlich des angeführten Abfalls die Zuschläge gemäß § 6 Abs. 2 und Abs. 3 AlSAG nicht anzuwenden (Spruchpunkte I.1. bis I.4.).

Unter Spruchpunkt II. des genannten Bescheides der BH vom 6. Oktober 2008 wurde unter anderem festgestellt, dass es sich bei dem von der beschwerdeführenden Partei im Zeitraum zwischen 1. April 2004 und 31. Dezember 2005 im Rahmen der horizontalen Oberflächenabdeckung der ehemaligen Hausmülldeponie verwendeten aufbereiteten Asphaltbruch im Ausmaß von insgesamt 465 m3 um Abfall im Sinne des § 2 Abs. 4 AlSAG handle, der Abfall dem Altlastenbeitrag unterliege und unter die Abfallkategorie "Baurestmassen" gemäß § 6 Abs. 1 Z. 1 lit. a AlSAG falle. Auch hinsichtlich dieser Abfälle lägen die Voraussetzungen vor, die Zuschläge gemäß § 6 Abs. 2 und 3 AlSAG nicht anzuwenden.

In ihrer gegen den genannten Bescheid vom 6. Oktober 2008 erhobenen Berufung verwies die beschwerdeführende Partei auf einen Bescheid der BH vom 10. November 1999, in dem festgestellt worden sei, dass sehr wohl übernommene Abfälle wie Beton- und Ziegelabbruch aus dem Gemeindegebiet als aufbereitetes Material zur Profilierung der aufgelassenen Hausmülldeponie eingebaut werden dürften. Laut diesem Bescheid unterliege das vorgenannte Profilierungsmaterial nicht dem Altlastenbeitrag.

Mit dem angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 22. Juli 2009 wurde die Berufung der beschwerdeführenden Partei gegen den Bescheid der BH vom 6. Oktober 2008 als unbegründet abgewiesen.

Nach Darlegung des Verfahrensganges stellte die belangte Behörde unter Bezugnahme unter anderem auf Ausführungen des abfalltechnischen Amtssachverständigen und des bestellten Deponieaufsichtsorganes sowie auf die Verhandlungsschrift vom 18. Oktober 2005 fest, dass die Baurestmassen zur Seitenprofilierung zur Gänze im Mai 2003 eingebracht worden seien. Die Oberflächenabdeckung sei jedenfalls nach dem 20. November 2004 und vor dem 18. Oktober 2005 ausgeführt worden.

Ferner erachtete es die belangte Behörde mit näherer Begründung als erwiesen, dass verfahrensgegenständlich 1.911,70 m3 aufbereiteter Bauschutt zur Absicherung der Seitenflanken eingebracht worden seien und sich hinsichtlich der Horizontalabdeckung eine verwendete Menge von 465 m3 Asphaltbruchmaterial errechne.

Von der beschwerdeführenden Partei seien keine Sachverhaltselemente bekannt gegeben worden, welche an der Richtigkeit dieser Feststellungen Zweifel hervorrufen würden.

In ihren rechtlichen Erwägungen hielt die belangte Behörde fest, gemäß der im Zeitpunkt des im Zusammenhang mit der Seitenabdeckung im Mai 2003 erfolgten Einbaus der aufbereiteten Baurestmassen geltenden Rechtslage seien - auf Grund des Verweises des § 2 Abs. 4 AlSAG (iVm § 88 Abs. 3 AWG 2002) auf den Abfallbegriff des AWG 2002 - die Bestimmungen des § 2 Abs. 1 bis 3 AWG 2002 betreffend den subjektiven und den objektiven Abfallbegriff sowie des § 5 AWG 2002 betreffend das Abfallende maßgeblich.

Es sei unstrittig, dass es sich bei Baurestmassen um Abfall handle. Im Hinblick auf den von der beschwerdeführenden Partei zitierten Feststellungsbescheid der BH vom 10. November 1999 sei allerdings auf die Abweichungen betreffend den Eintritt des Abfallendes hinzuweisen. Im Unterschied zum nach dem AWG 1990 statuierten Abfallende sei entscheidendes Kriterium nach dem AWG 2002, dass ein unmittelbarer Einsatz der Materialien erfolge. Erst mit diesem - als abschließenden Behandlungsschritt zu verstehenden - unmittelbaren Einsatz erlösche die Abfalleigenschaft.

Nach Zitierung verwaltungsgerichtlicher Judikatur führte die belangte Behörde weiter aus, dass der Gesetzgeber jedenfalls Baurestmassen vom Anwendungsbereich des AlSAG mit umfassen habe wollen. Dass es sich im Mai 2003 auch bei aufbereiteten Baurestmassen um Abfälle gehandelt habe, ergebe sich schon aus dem Umstand, dass Baurestmassen jedenfalls vom subjektiven Abfallbegriff erfasst würden und deren Abfalleigenschaft somit allenfalls mit dem Einbau - dies unter definierten Bedingungen - enden könne. Der Gesetzgeber habe allerdings für den Einsatz dieser Baurestmassen im AlSAG Sonderbestimmungen vorgesehen, weshalb eine Beitragspflicht für deren Verwendung auch nach diesen Sonderbestimmungen zu bemessen gewesen sei.

Gemäß § 3 Abs. 1 Z 1 AlSAG handle es sich beim Einbringen von Abfällen in eine Deponie grundsätzlich immer um eine beitragspflichtige Tätigkeit, mögen damit auch deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden gewesen sein.

In dem in der Berufung der beschwerdeführenden Partei zitierten Bescheid der BH vom 10. November 1999 - so die belangte Behörde weiter - sei festgestellt worden, dass es sich beim Profilierungsmaterial, welches zufolge des mit Bescheid vom 11. Februar 1999 genehmigten Sanierungskonzepts zur Sicherung eingebaut werden solle, nicht um Abfall im Sinne des AlSAG handle. Ein Feststellungsbescheid betreffend eine abgabenrechtliche Schuld könne sich immer nur auf eine bestimmte Sache beziehen, dieser Abspruch könne auch nur für einen bestimmten Zeitraum gelten. Für die Zuerkennung einer abgabenrechtlichen Begünstigung seien die Verhältnisse im Zeitpunkt der Entstehung der Steuerschuld maßgeblich. Nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes treffe die Behörde in einem Verfahren nach § 10 AlSAG die Obliegenheit, jene Rechtslage anzuwenden, die zu dem Zeitpunkt gegolten habe, zu dem der die Beitragspflicht auslösende Sachverhalt verwirklicht worden sei. Die Bindungswirkung eines Feststellungsbescheides könne sich somit schon grundsätzlich nur soweit erstrecken, als sich die zugrunde liegende Sach- und Rechtslage nicht maßgeblich ändere.

Dem Feststellungsbescheid vom 10. November 1999 komme keine Wirkung mehr für die im Jahr 2003 vorgenommene Verfüllung zu. Die BH habe sich in diesem Feststellungsbescheid auf § 2 Abs. 5 Z 1 AlSAG in der damals geltenden Fassung BGBl. I Nr. 151/1998 sowie auf einen Erlass des "Bundesministeriums für Umwelt, Jugend und Familie zum AlSAG" gestützt und sei demnach zur Ansicht gelangt, dass es sich im Gegenstandsfall nicht um Abfälle handle. Demgegenüber habe § 2 Abs. 5 Z 1 AlSAG idF BGBl. I Nr. 155/2002 ausdrücklich das Einbringen von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind, von der Ausnahme des Abfallbegriffs wieder ausgenommen.

Weiters sei erneut auf den Unterschied betreffend den Eintritt des Abfallendes im Verhältnis zwischen dem AWG 1990 und dem AWG 2002 zu verweisen. Bereits allein auf Grund des Umstandes, dass nach den Bestimmungen des AWG 2002 jedenfalls ein unmittelbarer Einsatz der Materialien erfolgen müsse, scheide eine Sichtweise, wonach es sich bei Baurestmassen grundsätzlich und unabhängig vom erfolgten Einbau nicht um Abfälle handle, jedenfalls aus.

Schon auf Grund dieser maßgeblichen Änderung der Rechtslage zwischen dem Zeitpunkt der Erlassung des Feststellungsbescheides und dem Zeitpunkt der Vornahme der Seitenabdeckung habe sich die Wirkung des zitierten Feststellungsbescheides nicht mehr auf diese im Jahr 2003 vorgenommene Maßnahme erstrecken können. Im Übrigen sei nach der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes die Abfalleigenschaft von Baurestmassen schon damals grundsätzlich nicht in Frage gestanden; dies gelte auch für aufbereitete Baurestmassen.

Der Hinweis der beschwerdeführenden Partei auf den Feststellungsbescheid vom 10. November 1999 vermöge somit an der Frage der Beitragspflicht der Maßnahme nichts zu ändern.

Auch hinsichtlich der im Zeitraum zwischen Ende November 2004 und 18. Oktober 2005 erfolgten Horizontalabdeckung der Deponie gelte, dass das AlSAG den als der Gruppe der Baurestmassen zugehörenden "Asphaltbruch" zu den Abfällen zähle. Einschränkender als noch zuvor habe der Gesetzgeber aber in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes ausdrücklich festgehalten, dass Baurestmassen nur dann von der Beitragspflicht ausgenommen seien, wenn eine entsprechende Qualitätssicherung im Rahmen der Aufarbeitung erfolgt sei und der Einsatz im Rahmen einer sonstigen Baumaßnahme erfolge. Sobald allerdings selbst derart aufbereitete und qualitätsgesicherte Materialen in einer Deponie eingebracht würden - mögen damit auch deponiebautechnische Zwecke verbunden sein -, komme eine Befreiung von der Abgabenpflicht schon dem Grunde nach nicht mehr in Frage.

Darüber hinaus habe sich der zitierte Feststellungsbescheid der BH vom 10. November 1999 im Spruch ausdrücklich nur auf die Materialien bezogen, welche "zur profilgerechten Herstellung der Seitenabdeckung der Deponie (der beschwerdeführenden Partei) zu Sicherungsmaßnahmen entsprechend dem Sanierungsprojekt …" verwendet werden sollten. Auf jene Materialien, welche zur Oberflächenabdeckung Verwendung finden sollten, habe sich der Spruch des Bescheides nicht bezogen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und beantragte - ebenso wie die mitbeteiligte Partei - die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.

II. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. In der Beschwerde wird vorgebracht, im Bescheid der BH vom 10. November 1999 sei ausgesprochen worden, dass die Seitenabdichtung der Deponie der Beschwerdeführerin nicht dem Altlastenbeitrag nach dem AlSAG unterliege. Diese Entscheidung sei auf den damals geltenden § 2 Abs. 5 Z 1 lit. b AlSAG gestützt worden. Auf Grund der mit BGBl. I Nr. 71/2003 erfolgten Novellierung sei § 2 Abs. 5 AlSAG, gemäß dem die Einbringung in eine Deponie nicht als Abfall zähle, mit 1. Jänner 2006 außer Kraft getreten. Gleichzeitig sei § 3 Abs. 1 AlSAG, wonach die Ablagerungen dem Altlastenbeitrag unterlägen, in Kraft getreten. Die Anpassung des Abfallbegriffes an jenen des AWG 2002 (§ 2 Abs. 4 AlSAG) sei ebenfalls erst mit 1. Jänner 2006 in Kraft getreten. Richtig sei, die spruchgegenständlichen Baurestmassen als Abfall im Sinn des § 2 Abs. 4 AlSAG in der Fassung vor der Novelle BGBl. I Nr. 71/2003 zu bezeichnen. Diese Bestimmung verweise aber ausdrücklich auf die Sonderbestimmung des § 2 Abs. 5.

Dieses Vorbringen beziehe sich nicht nur auf die Seitenabdichtung, sondern auch auf die Oberflächenabdeckung der Deponie. Über den Bescheid vom 10. November 1999 sei unter Spruchpunkt I. der Projektbeschreibung auch die Oberflächenabdeckung angeführt und das "genannte Profilierungsmaterial" (sohin auch die Oberflächenabdeckung) als altlastenbeitragsfrei erklärt worden.

2. Gemäß § 10 Abs. 1 AlSAG idF BGBl. I Nr. 40/2008 hat die Behörde in begründeten Zweifelsfällen auf Antrag des in Betracht kommenden Beitragsschuldners oder des Bundes, vertreten durch das Zollamt, durch Bescheid festzustellen, ob eine Sache Abfall ist (Z 1), ob ein Abfall dem Altlastenbeitrag unterliegt (Z 2), ob eine beitragspflichtige Tätigkeit vorliegt (Z 3), welche Abfallkategorie gemäß § 6 Abs. 1 vorliegt (Z 4), ob die Voraussetzungen vorliegen, die Zuschläge gemäß § 6 Abs. 2 oder 3 nicht anzuwenden (Z 5), und welche Deponie(unter)klasse gemäß § 6 Abs. 4 vorliegt (Z 6).

Wie die belangte Behörde zutreffend erkannt hat, ist bei der Beurteilung der Tatbestandsvoraussetzungen nach § 10 Abs. 1 AlSAG jene Rechtslage anzuwenden, die zu dem Zeitpunkt gegolten hat, zu dem der die Beitragspflicht auslösende Sachverhalt verwirklicht worden war (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 26. April 2013, Zl. 2010/07/0238, mwN).

Die im angefochtenen Bescheid getroffenen Feststellungen, wonach die gegenständlichen Baurestmassen zur Seitenprofilierung zur Gänze im Mai 2003 eingebracht und die Oberflächenabdeckung nach dem 20. November 2004 und vor dem 18. Oktober 2005 ausgeführt worden sei, werden in der Beschwerde nicht bestritten.

Im vorliegenden Verfahren sind daher und im Hinblick auf den erwähnten Bescheid der BH vom 10. November 1999 die nachstehend zitierten Bestimmungen in der jeweils genannten Fassung maßgeblich.

Im Zeitpunkt der Erlassung des Bescheides vom 10. November 1999 lauteten § 2 Abs. 4 und Abs. 5 Z 1 AlSAG idF BGBl. I Nr. 151/1998 wie folgt:

"§ 2. (…)

(4) Abfälle im Sinne dieses Bundesgesetzes sind Abfälle gemäß § 2 Abs. 1 bis 4 des Abfallwirtschaftsgesetzes, BGBl. Nr. 325/1990, in der jeweils geltenden Fassung, soweit Abs. 5 nicht anderes bestimmt.

(5) Nicht als Abfälle im Sinne dieses Bundesgesetzes gelten:

1. Abfälle, die einer Wiederverwendung, thermischen oder stofflichen Verwertung zugeführt werden, ausgenommen Verfüllungen von Geländeunebenheiten und das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen, einschließlich deren Einbringung in geologische Strukturen sowie Baumaßnahmen des Deponiekörpers (zB Deponiezwischenabdeckungen, Fahrstraßen, Rand- und Stützwälle);"

Während § 2 Abs. 4 AlSAG bis zum Ablauf des 31. Dezember 2005 unverändert blieb, erhielt § 2 Abs. 5 Z 1 AlSAG durch die Novelle BGBl. I Nr. 142/2000 ab 1. Jänner 2001 bis 31. Dezember 2005 folgenden Wortlaut:

"§ 2. (…)

(5) Nicht als Abfälle im Sinne dieses Bundesgesetzes gelten:

1. Abfälle, die einer Wiederverwendung, thermischen oder stofflichen Verwertung zugeführt werden, ausgenommen

a) Verfüllungen von Geländeunebenheiten und das Vornehmen von Geländeanpassungen mit Abfällen einschließlich deren Einbringung in geologische Strukturen und

b) das Einbringen von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind (zB Zwischen- und Oberflächenabdeckungen einschließlich Methanoxidationsschichten und Rekultivierungsschichten, Fahrstraßen, Rand- und Stützwälle);"

Ferner lautete § 2 Abs. 6 AlSAG idF vor der Novelle BGBl. I Nr. 71/2003 (somit bis 31. Dezember 2005) wie folgt:

"§ 2. (…)

(6) Baurestmassen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind Abfälle gemäß Deponieverordnung (Anlage 2), BGBl. Nr. 164/1996."

§ 3 Abs. 1 Z 1 und Abs. 1a Z 6 AlSAG idF vor der Novelle BGBl. I Nr. 71/2003 lautete:

"§ 3. (1) Dem Altlastenbeitrag unterliegen:

1. das langfristige Ablagern von Abfällen einschließlich des Einbringens von Abfällen in einen Deponiekörper, auch wenn damit deponiebautechnische oder andere Zwecke verbunden sind;

(…)

(1a) Von der Beitragspflicht ausgenommen sind

(…)

6. mineralische Baurestmassen, wie Asphaltgranulat, Betongranulat, Asphalt/Beton-Mischgranulat, Granulat aus natürlichem Gestein, Mischgranulat aus Beton oder Asphalt oder natürlichem Gestein oder gebrochene mineralische Hochbaurestmassen, sofern durch ein Qualitätssicherungssystem gewährleistet wird, dass eine gleichbleibende Qualität gegeben ist, und diese Abfälle im Zusammenhang mit einer Baumaßnahme im unbedingt erforderlichen Ausmaß zulässigerweise für eine Tätigkeit gemäß Abs. 1 Z 1 lit. c verwendet werden,

(…)"

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass gemäß Art. VII. Abs. 14 AlSAG idF BGBl I Nr. 136/2004 die Bestimmung des § 3 Abs. 1a AlSAG von vornherein nicht auf Sachverhalte anzuwenden ist, die sich im Zeitraum vom 1. Jänner 2005 bis 31. Dezember 2005 ereignen.

§ 2 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 AWG 2002, BGBl. I Nr. 102/2002, lautete:

"§ 2. (1) Abfälle im Sinne dieses Bundesgesetzes sind bewegliche Sachen, die unter die in Anhang 1 angeführten Gruppen fallen und

1. deren sich der Besitzer entledigen will oder entledigt hat oder

2. deren Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung als Abfall erforderlich ist, um die öffentlichen Interessen (§ 1 Abs. 3) nicht zu beeinträchtigen.

(2) Als Abfälle gelten Sachen, deren ordnungsgemäße Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung als Abfall im öffentlichen Interesse erforderlich ist, auch dann, wenn sie eine die Umwelt beeinträchtigende Verbindung mit dem Boden eingegangen sind. Die Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung als Abfall im öffentlichen Interesse kann auch dann erforderlich sein, wenn für eine bewegliche Sache ein Entgelt erzielt werden kann.

(3) Eine geordnete Sammlung, Lagerung, Beförderung und Behandlung im Sinne dieses Bundesgesetzes ist jedenfalls solange nicht im öffentlichen Interesse (§ 1 Abs. 3) erforderlich, solange